張蕓

摘 要： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員作為國(guó)家政策的直接貫徹者，其倫理導(dǎo)向直接影響到基層的社會(huì)穩(wěn)定以及基層民眾對(duì)黨和國(guó)家的認(rèn)同。公共行政理念以公共責(zé)任承擔(dān)和公共利益維護(hù)為價(jià)值追求，以“為民務(wù)實(shí)清廉”為行政倫理導(dǎo)向。在黨員干部思想作風(fēng)建設(shè)過(guò)程中，以公共行政塑造鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行政倫理是必然要求。但由于我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，道德的失約與制度的缺位共同導(dǎo)致了公務(wù)員行政倫理的失范。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)德性培育與制度約束來(lái)保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的公共行政倫理導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員； 行政倫理； 公共行政

中圖分類(lèi)號(hào)： D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.004

The Research about the Administrative

Ethic Construction of Chinas Township Civil Servants

——In the Perspective of the Public Administration

ZHANG Yun

（Institute of Political Science， China West Normal University， Nanchong 637002， China）

Abstract： Township civil servants as the direct implement of the national policy， its ethical orientation directly affects social stability at the grass-roots level and grass-roots on the Party and national recognition. Public administration concept takes the public accountability and public interest to maintain the value of the pursuit， takes the “pragmatic honest people” as the administrative ethics-oriented. The Party members and cadres ideological style construction process to create administrative ethics in public administration township civil service is an inevitable requirement. But because our country is in the absence of social transformation， both moral missed appointments and the absence of the system lead to the Civil Administrative Ethics anomie. Thus， it is necessary to foster moral and constraint institutions to ensure ethical orientation of the township civil servants in public administration.

Key words： township civil servants； administrative ethics； public administration

公務(wù)員作為國(guó)家公共行政、公共管理和公共服務(wù)的主體，承擔(dān)著對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理職能，對(duì)于整個(gè)國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)秩序的維持、公民權(quán)益的維護(hù)，發(fā)揮著不可替代的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的行政組織，是聯(lián)結(jié)基層群眾與國(guó)家之間的橋梁和紐帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員是國(guó)家政策的最終實(shí)踐者，也是國(guó)家意志得以貫徹的主要載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員能否遵循“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的總要求，秉持“為民務(wù)實(shí)清廉”的行政倫理導(dǎo)向，能否以“三嚴(yán)三實(shí)” 嚴(yán)格要求自己，堅(jiān)持以民為本、忠于職守，能否承擔(dān)公共職責(zé)，為公共利益服務(wù)，直接影響到民眾對(duì)黨和國(guó)家的認(rèn)同以及基層的社會(huì)穩(wěn)定?，F(xiàn)代公共行政以公共責(zé)任承擔(dān)和公共利益維護(hù)為價(jià)值追求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員能否秉持公共行政的價(jià)值理念，加強(qiáng)自身行政倫理建設(shè)，是群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)和黨員干部的作風(fēng)建設(shè)能否取得成功的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。

一、公共責(zé)任與以民為本：公共行政理念對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理的要求

自1887年美國(guó)學(xué)者威爾遜《行政學(xué)研究》一文發(fā)表以來(lái)，公共行政問(wèn)題已開(kāi)始從政治學(xué)中剝離出來(lái)。威爾遜認(rèn)為政治與行政是兩個(gè)相互獨(dú)立的領(lǐng)域，應(yīng)該相互分離，“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治的領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問(wèn)題上，它甚至與憲法研究方面那種爭(zhēng)議甚多的場(chǎng)面也迥然不同?！盵1] “行政管理是置身于‘政治所特有的范圍之外的。行政管理的問(wèn)題并不是政治問(wèn)題。雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無(wú)需自找麻煩地去操縱行政管理機(jī)構(gòu)?！?威爾遜進(jìn)而提出，“政治是‘在重大而且?guī)毡樾缘姆矫娴膰?guó)家活動(dòng)，而‘在另一方面，‘行政管理則是‘國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。”威爾遜首次提出了政治與行政二分的原則。而古德諾在1900年出版的《政治與行政》一書(shū)則對(duì)政治與行政二分原則進(jìn)行了系統(tǒng)的闡發(fā)。他認(rèn)為政治是國(guó)家意志的表達(dá)，而行政是這種意志的執(zhí)行，“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能。在所有的國(guó)家中也都存在著分立的機(jī)關(guān)，每個(gè)分立的機(jī)關(guān)都用它們的大部分時(shí)間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是：政治與行政?！盵2] 政治與行政的分離，其價(jià)值意義不僅在于理論上，更在于它明確了作為行政管理主體的公務(wù)員應(yīng)本持“政治中立”的原則，不受任何黨派、利益集團(tuán)及個(gè)人利益的影響，以公共責(zé)任承擔(dān)和公共利益維護(hù)為行為準(zhǔn)則，以效率效能的提高保證自身功能的發(fā)揮，這也是公共行政理念最本質(zhì)的內(nèi)涵。

公共行政理念對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的行政管理體制提出了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)行政作為政治權(quán)力的附庸，行政功能的履行也僅僅是貫徹上級(jí)的意志，是為封建王權(quán)服務(wù)的，是維護(hù)個(gè)人利益的工具，公共責(zé)任和公共利益闕如，民意不受重視，因?yàn)椤八诟旧鲜菑膶儆谕鯔?quán)和為王權(quán)服務(wù)的。服務(wù)于統(tǒng)治，就是行政的目的，也是它的性質(zhì)。”[3] 進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨以“代表最廣大人民群眾根本利益”為價(jià)值理念對(duì)公務(wù)員的行為進(jìn)行了諸多約束，“為人民服務(wù)”成為衡量公務(wù)員行政倫理的重要準(zhǔn)則。而在新的歷史時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)深入開(kāi)展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，集中解決群眾反映最為強(qiáng)烈并最為深?lèi)和唇^的“四風(fēng)”問(wèn)題，要求“一切國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，要克己奉公，勤政廉政，關(guān)心人民疾苦，為人民辦實(shí)事”。不可否認(rèn)，共產(chǎn)黨憑借其對(duì)道德制高點(diǎn)的占據(jù)，以及對(duì)馬列主義先進(jìn)理論的掌握和運(yùn)用，公務(wù)員的行政倫理導(dǎo)向相對(duì)傳統(tǒng)文官而言發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，公共責(zé)任意識(shí)得到加強(qiáng)。但我們也應(yīng)該看到，由于在黨的意志指導(dǎo)下的公務(wù)員系統(tǒng)缺乏“政治中立”，對(duì)黨和上級(jí)負(fù)責(zé)可能會(huì)異化為對(duì)黨的某些人和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人負(fù)責(zé)，因?yàn)樵谖覈?guó)民主制度還沒(méi)有健全的情況下，公務(wù)員的升遷往往掌握在黨和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)手中，在個(gè)人利益與公共利益的天平上，公務(wù)員的行政倫理隨時(shí)都有滑向個(gè)人利益一邊的可能。而現(xiàn)代公共行政理念因其“政治中立”原則和公共性導(dǎo)向，則能有效地克服我國(guó)公務(wù)員行政倫理的失衡。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為我國(guó)行政的末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員是國(guó)家政策的直接執(zhí)行者，直接面對(duì)廣大人民群眾，其作為也為人民群眾所見(jiàn)。因而，基層公務(wù)員的行政倫理狀況就成為普通民眾對(duì)我國(guó)整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)行政倫理狀況進(jìn)行評(píng)判的微觀縮影?；鶎庸珓?wù)員作為國(guó)家政策的直接貫徹者，其倫理導(dǎo)向直接影響到基層的社會(huì)穩(wěn)定以及基層民眾對(duì)黨和國(guó)家的認(rèn)同?，F(xiàn)代公共行政對(duì)基層公務(wù)員的行政倫理提出了要求，即公共責(zé)任承擔(dān)與以民為本。具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1. 依法行政是對(duì)基層公務(wù)員行政倫理的基本要求?；鶎庸珓?wù)員的行政行為直接面對(duì)廣大人民群眾，如果不按照憲法和法律賦予的權(quán)限行使權(quán)力，而違反法律又不能得到應(yīng)有的懲罰，就會(huì)出現(xiàn)濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的現(xiàn)象，基層人民群眾的合法權(quán)益便難以得到保障。因而，基層公務(wù)員依法行政不僅可以有效規(guī)避基層公務(wù)員的違法行為，保障人民權(quán)益，也可以保持社會(huì)穩(wěn)定，提高政府形象。

2. 公共責(zé)任承擔(dān)和公共利益維護(hù)是基層公務(wù)員行政倫理的基本價(jià)值導(dǎo)向。公共責(zé)任是行政倫理的具體化，是基層公務(wù)員必須承擔(dān)的義務(wù)，“作為政府機(jī)制構(gòu)成的行政系統(tǒng)和行政人員，承受行政責(zé)任的過(guò)程，就是一個(gè)承擔(dān)為國(guó)民盡義務(wù)的過(guò)程，承擔(dān)起為其服務(wù)對(duì)象盡責(zé)效力、謀取利益的義務(wù)?！盵4] 基層公務(wù)員在行政過(guò)程中應(yīng)該具有以民為本的理念，把為人民服務(wù)、為人民謀利益作為其行為導(dǎo)向，這也是公共行政公共性的必然要求。

3. 基層公務(wù)員應(yīng)堅(jiān)持效率效能原則。有效性是公共行政理念得以實(shí)現(xiàn)的重要抓手，基層公務(wù)員在承擔(dān)其服務(wù)性職責(zé)的同時(shí)，也應(yīng)該注意提高自身辦事效率，改變拖拉作風(fēng)，以效能促服務(wù)。

4. 公正是公共行政的核心?！靶姓?，即以公共利益為依據(jù)，以保障個(gè)人的基本權(quán)利為前提，均衡各種利益的過(guò)程和結(jié)果?！盵5] “公正是公共行政的基本理念，公共行政應(yīng)該追求公正，保證各種利益的充分發(fā)展?！?這是公共行政公共利益導(dǎo)向與以民為本的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，因而要求基層公務(wù)員本著公正的原則，平衡各種利益關(guān)系，做到公平公正。

二、責(zé)任缺失與公權(quán)私化：我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理失范的表現(xiàn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的行政組織，是聯(lián)結(jié)基層群眾與國(guó)家之間的橋梁和紐帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員是國(guó)家政策的最終實(shí)踐者，也是國(guó)家意志得以貫徹的主要載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行政倫理導(dǎo)向，是否能做到“為民務(wù)實(shí)清廉”，堅(jiān)持以民為本，是否能夠忠于職守，敢于承擔(dān)公共職責(zé)，為公共利益服務(wù)，直接影響到民眾對(duì)黨和國(guó)家的認(rèn)同以及基層的社會(huì)穩(wěn)定。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行政倫理失范也成為導(dǎo)致近些年來(lái)基層矛盾沖突加劇，民眾“仇官”心理日益滋長(zhǎng)的重要原因。

“公務(wù)員的行政道德失范是行政權(quán)力的一種異化現(xiàn)象，行政主體往往會(huì)置行政道德的規(guī)范和原則于不顧，將私人利益凌駕于公共利益之上，不惜損害公共利益，假公權(quán)以濟(jì)私利，導(dǎo)致公共權(quán)力的濫用和腐敗?！?[6] 由于我國(guó)行政人員的行政倫理建設(shè)還相對(duì)滯后，特別是基層公務(wù)員的行政倫理建設(shè)還十分薄弱，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員出現(xiàn)了形形色色的行政倫理失范現(xiàn)象，責(zé)任缺失和公權(quán)私化是其主要表現(xiàn)。

權(quán)責(zé)一致是公共行政倫理的基本要求，作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員應(yīng)該履行與其權(quán)力相匹配的公共職責(zé)，以保證公共權(quán)力的公共性質(zhì)，這也是行政人員行使人民賦予權(quán)力的正當(dāng)性的必然體現(xiàn)。但在現(xiàn)實(shí)生活中我們經(jīng)?？梢钥吹剑鶎有姓藛T把權(quán)力異化為凌駕于人民群眾之上的力量，盡享權(quán)力帶來(lái)的種種好處，卻不愿履行相應(yīng)的職責(zé)。為官一任，造福一方的行政倫理觀念在許多基層公務(wù)員心中日益淡薄，他們普遍地把自己的職責(zé)僅僅狹隘地理解為“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，完成上級(jí)交代的任務(wù)”，而置隨自己的公職身份所附帶的公共職責(zé)于不顧。相應(yīng)的，一些普通公務(wù)員把自己的公職身份也僅僅看作與其他職業(yè)無(wú)差別的“一份工作”和“飯碗”。當(dāng)然，這種心態(tài)既是政治與行政二分帶來(lái)的必然結(jié)果，是傳統(tǒng)官本位思想在人們心中日益衰微的表現(xiàn)，但與之相伴隨的卻是基層公務(wù)員公共職責(zé)意識(shí)的逐漸消退，“對(duì)人民負(fù)責(zé)”、“為人民服務(wù)”成為相互間略顯滑稽的調(diào)侃。“一杯茶、一支煙、一張報(bào)紙看半天”，“朝九晚五”等是對(duì)公務(wù)員現(xiàn)實(shí)工作狀態(tài)的真實(shí)寫(xiě)照。據(jù)方軍2009年對(duì)皖北H縣六鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研，有一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員認(rèn)為在工作時(shí)間可以處理自己的私人問(wèn)題，大多數(shù)公務(wù)員“工作沒(méi)有積極性，遇事不作為，被動(dòng)負(fù)責(zé)情況增多”。[7] 這種現(xiàn)象并非特例，中國(guó)社科院政治學(xué)研究所調(diào)研組2012-2013年先后在山東、福建、陜西、湖北、黑龍江、安徽、湖南、浙江、山西、云南10個(gè)省份，對(duì)近2482名基層公務(wù)員心理狀況的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果揭示，“79.89%的基層公務(wù)員或多或少存在輕度工作倦怠的現(xiàn)象，而表現(xiàn)出重度工作倦怠的基層公務(wù)員比例為6.40%?！?[8]面對(duì)基層群眾的利益訴求或是相互推諉扯皮，或是缺乏耐心，蠻橫無(wú)禮，“門(mén)難進(jìn)，臉難看，話(huà)難聽(tīng)，事難辦”，導(dǎo)致基層群眾對(duì)基層政府信任度日益降低。公共行政的公共性要求，政府及其行政人員有其責(zé)任和義務(wù)，運(yùn)用公共權(quán)力為公民和社會(huì)提供良好的公共服務(wù)，而當(dāng)前基層公務(wù)人員坐、等、看的工作態(tài)度，對(duì)基層群眾疾苦和需求視若無(wú)睹的冷漠心態(tài)，背離了公共行政公共性和服務(wù)性原則。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理失范的另一個(gè)重要表現(xiàn)就是公共權(quán)力的私人化和私利化，這也是公務(wù)員公共責(zé)任缺失帶來(lái)的必然后果。公權(quán)私化是指行使國(guó)家權(quán)力的行政人員把公共權(quán)力看作自己私有的財(cái)產(chǎn)，從而利用公權(quán)侵吞公共資源，侵害和損害人民群眾的利益以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化。對(duì)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，如何處理公與私之間的關(guān)系是每個(gè)公職人員必須面對(duì)的問(wèn)題，公共利益與私人利益的矛盾也是行政倫理必須要解決的重大難題。公職身份與普通公民是作為國(guó)家公職人員的雙重身份，就前者而言，公務(wù)員應(yīng)該以公共利益為依歸，追求公共利益的最大化；但就后者而言，作為一個(gè)個(gè)體，每一個(gè)人內(nèi)在都有追逐個(gè)人利益最大化的趨向。在這雙重矛盾之間，如何運(yùn)用權(quán)力就成了關(guān)鍵。“如果用權(quán)為公，就會(huì)謹(jǐn)慎對(duì)待人民賦予的權(quán)力，時(shí)時(shí)刻刻將人民的利益放在首位，將權(quán)力取之于民，用之于民；如果用權(quán)為私，就會(huì)在利益面前迷失，充當(dāng)不法商人的保護(hù)傘、后臺(tái)，謀取不正當(dāng)?shù)暮锰帲瑩p害老百姓的利益”。[9] 為公共利益服務(wù)是行使公共權(quán)力的內(nèi)在要求，也是公共行政的基本準(zhǔn)則。不以公共利益和為民服務(wù)為目的的權(quán)力行使都是對(duì)公共權(quán)力的濫用，也是對(duì)公共行政公共性的背離。但在現(xiàn)實(shí)情況下，行政人員利用公共權(quán)力為自己牟取私利的腐敗現(xiàn)象普遍存在，基層腐敗屢禁不止。據(jù)求是理論網(wǎng)報(bào)道，基層政府官員“打劫”普通民眾的事已是潛規(guī)則，一些扶貧款被地方私自截留的事并不少見(jiàn).“扶貧”成為“劫貧”，“官小貪大”已成為中國(guó)腐敗的“特色一景”。[9] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的作為為基層群眾直觀所見(jiàn)，其腐敗行為發(fā)生在群眾身邊，隨處可見(jiàn)可聞，最為群眾深?lèi)和唇^?！靶「瘮　笔サ氖恰按竺裥摹?，“蒼蠅式腐敗”直接損害了黨和國(guó)家形象及公共權(quán)力的權(quán)威。

三、道德失約與制度缺位：我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理失范的根源

“公共行政倫理內(nèi)含著德性倫理與制度倫理雙重維度的統(tǒng)一。德性倫理意指主體對(duì)自身的生存意義、精神歸屬、處世方式以及對(duì)某種倫理精神體認(rèn)后所形成的精神品質(zhì)和道德境界?！贫葌惱硪庵笇?duì)存在于社會(huì)基本結(jié)構(gòu)中并保證結(jié)構(gòu)規(guī)范合理化的基本制度的倫理考量和實(shí)現(xiàn)倫理道德的一系列制度化安排的辯證統(tǒng)一的過(guò)程或狀態(tài)?！?[10] 德性與制度作為公共行政倫理之二維，二者的高度契合構(gòu)成了公共行政成長(zhǎng)的重要基礎(chǔ)，而二者的闕如則是公務(wù)員行政倫理失范的根源。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理失范的原因固然有許多，但道德失約和制度缺位應(yīng)是根本的原因。

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的倫理道德規(guī)范已經(jīng)失去了應(yīng)有的作用，而適應(yīng)新時(shí)期的新的倫理標(biāo)準(zhǔn)尚未深入人心，這就導(dǎo)致社會(huì)上存在著道德真空。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人人都作為“經(jīng)濟(jì)人”而存在，個(gè)體利益最大化是其最高價(jià)值追求，甚至可以為了追逐經(jīng)濟(jì)利益而不顧道德的約束。對(duì)人的行為也失去了基本的道德評(píng)判，社會(huì)把一個(gè)人的成功往往簡(jiǎn)單地等同于金錢(qián)的占有和權(quán)力的獲得，而對(duì)于金錢(qián)和權(quán)力的來(lái)源則并不關(guān)注。作為行政主體，在這場(chǎng)個(gè)人利益與公共價(jià)值之間的較量中，基層公務(wù)員也不可避免地選擇了前者。他們把權(quán)力當(dāng)作謀利的手段，把行政職務(wù)當(dāng)作可用于交易的商品，“潛規(guī)則”大行其道，公共行政倫理被置之腦后。道德的失約，造成公共行政失去了內(nèi)在的自律機(jī)制。但人人逐利，道德潰敗只是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理失范提供了一種可能性，沒(méi)有道德約束的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員有可能違背公共行政規(guī)則還僅僅是一種假設(shè)，如果沒(méi)有另一個(gè)條件的配合，即制度的缺位，則“假設(shè)”就難以變?yōu)椤罢鎸?shí)”。但正是因?yàn)橹贫群偷赖碌碾p雙缺位，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行政倫理失范由可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。制度設(shè)計(jì)的初衷就在于對(duì)人性的防范，英國(guó)哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨?cè)岢鲆粭l非常著名的“無(wú)賴(lài)假設(shè)”，即在設(shè)計(jì)制度時(shí)必須把每個(gè)人都當(dāng)作無(wú)賴(lài)，所以為了讓這些除了私利以外沒(méi)有其他目的存在的“無(wú)賴(lài)”能夠?yàn)楣怖娣?wù)，必須在制度上予以制約。[11]參與制定美國(guó)1787年憲法的核心人物麥迪遜也說(shuō)過(guò)：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有外來(lái)或內(nèi)在的控制了”。[12]在西方的行政倫理建設(shè)中，以制度來(lái)防范道德的缺失，通過(guò)建立健全制度來(lái)彌補(bǔ)人性的不足，從而保證公務(wù)員公共利益的導(dǎo)向。西方國(guó)家不僅制定了對(duì)公務(wù)員行政倫理考核的準(zhǔn)則和機(jī)制，還專(zhuān)門(mén)為道德立法，例如，意大利制定了一部公務(wù)員的《道德法典》，對(duì)公務(wù)員的幾乎所有行為都作了限制性規(guī)定。而我國(guó)在道德缺失的領(lǐng)域，制度卻沒(méi)有有效地填補(bǔ)，公務(wù)員的逐利和腐敗行為不僅不能受到道德法庭的裁判，在制度上也面臨著真空，其違法行為不能受到應(yīng)有的懲罰。道德的懸置與制度的真空共同造成了基層公務(wù)員行政倫理的失范。

四、德性培育與制度安排：加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理建設(shè)的路徑

德性倫理以人性善為價(jià)值前提，“在行政領(lǐng)域中，德性倫理以行政人個(gè)體的自我從善、自我陶冶、自我塑造為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)行政人處于行政關(guān)系當(dāng)中的自覺(jué)自愿”。[11] 而制度倫理以人性惡作為其基本設(shè)定，“在制度倫理的倡導(dǎo)者看來(lái)，追求利益是人的天性，為了維護(hù)人們之間利益的分配，就需要一種協(xié)調(diào)性的規(guī)范來(lái)保證人們之間利益的獲得”。[13] 在加強(qiáng)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)把德性培育與制度安排結(jié)合起來(lái)，既注重基層行政主體自我的道德約束，培育其道德自覺(jué)和公共責(zé)任意識(shí)，又通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)，靠制度的強(qiáng)制約束保證行政的公共性。德性培育和制度安排是保證公共行政價(jià)值理念得以實(shí)現(xiàn)的不可或缺的兩維，在內(nèi)與外的合力作用下，方可促使黨的優(yōu)良作風(fēng)在基層公務(wù)員隊(duì)伍中“內(nèi)化于心、固化于制、外化于形、實(shí)化于行”，從而確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政的公共利益導(dǎo)向。一味強(qiáng)調(diào)一方的建設(shè)而忽略另一方都是片面的。沒(méi)有制度的外在約束，德性就會(huì)成為空中樓閣，不道德的行為不能得以有效抑制，已經(jīng)生成的德性也難以存活；沒(méi)有德性的制度約束，制度設(shè)計(jì)也會(huì)失去實(shí)施的基礎(chǔ)。而二者的同時(shí)缺失將導(dǎo)致公務(wù)員行政倫理成為紙上空談。

（一）德性培育是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理建設(shè)的自律機(jī)制

權(quán)力，特別是公共權(quán)力因其公共性，必然要受社會(huì)道德規(guī)范的約束，因?yàn)闄?quán)力的行使不僅是行政主體個(gè)人的事情，還要受群己關(guān)系的影響。而一切存在著群己關(guān)系的地方，也必然存在著道德要求。公務(wù)員的道德及官德?tīng)顩r會(huì)直接影響到社會(huì)風(fēng)氣。自古以來(lái)，為官?gòu)恼叩牡赖聽(tīng)顩r不僅影響國(guó)家的興衰存亡，而且也直接影響到民德民風(fēng)。在一定程度上可以說(shuō)，官風(fēng)決定民風(fēng)，官風(fēng)引導(dǎo)民風(fēng)。公務(wù)員自身的道德素養(yǎng)對(duì)社會(huì)風(fēng)氣的表率作用，主要體現(xiàn)為正反兩方面的效應(yīng)： 如果公務(wù)員在日常工作中遵守和踐行誠(chéng)信、公正、勤勉、清廉、自律等基本道德規(guī)范，牢記自己的使命和責(zé)任，始終保持高尚的道德情操和職業(yè)道德行為，在一定程度上可以增強(qiáng)人民從善的信心，對(duì)引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)和社會(huì)道德重建，起著重要的推動(dòng)作用。相反，如果公務(wù)員弄虛作假成風(fēng)，黑白善惡不分，貪污腐敗盛行，則對(duì)社會(huì)風(fēng)氣的影響將十分惡劣。因而，要形成風(fēng)清氣正的良好社會(huì)風(fēng)氣，必須首先加強(qiáng)公務(wù)員的行政倫理道德建設(shè)，以官風(fēng)帶動(dòng)民風(fēng)，推動(dòng)社會(huì)和諧。

在當(dāng)下，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理建設(shè)的自律機(jī)制，須以黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)為契機(jī)，加強(qiáng)基層公務(wù)員的行政倫理道德教育。麥金泰爾說(shuō)過(guò)，“道德生活的每一種形式、道德生活的主要內(nèi)容以及道德哲學(xué)世界觀功能發(fā)揮等，都離不開(kāi)符合時(shí)代要求的道德教育。道德教育不僅反映著每一種道德生活的形式特征，而且是培養(yǎng)和維持這種形式的必要條件?！?[14] 群眾路線作為黨的生命線和根本工作路線，是加強(qiáng)廣大黨員干部思想道德教育的重要內(nèi)容，教育實(shí)踐活動(dòng)的開(kāi)展，是黨員干部和公務(wù)員隊(duì)伍的“自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高”。加強(qiáng)基層公務(wù)員行政道德建設(shè)應(yīng)以群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)為基準(zhǔn)，并在公務(wù)員隊(duì)伍中積極開(kāi)展“三嚴(yán)三實(shí)”專(zhuān)題教育，培育公務(wù)員良好的道德風(fēng)范和道德品格，樹(shù)立正確的人生觀、價(jià)值觀、權(quán)力觀?！俺Ｐ逓檎?，常思貪欲之害，常懷律己之心”，在心理上樹(shù)起自覺(jué)抵御各種腐朽思想侵蝕的牢固防線。

1. 要強(qiáng)化學(xué)習(xí)教育，提高思想認(rèn)識(shí)。“欲明人者先自明，欲正人者先正己?！?公務(wù)員思想認(rèn)識(shí)水平的高低是其道德水平最重要的體現(xiàn)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的德性培育，應(yīng)緊緊圍繞“為民務(wù)實(shí)清廉”的作風(fēng)建設(shè)主題，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部學(xué)習(xí)會(huì)，深入學(xué)習(xí)十八大、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神，向黨員、公務(wù)員隊(duì)伍發(fā)放學(xué)習(xí)手冊(cè)，學(xué)習(xí)資料，堅(jiān)持分層分類(lèi)施教，在領(lǐng)導(dǎo)干部中大力開(kāi)展正確政績(jī)觀教育，引導(dǎo)樹(shù)立執(zhí)政為民的理念；在執(zhí)法部門(mén)中大力開(kāi)展普法教育，引導(dǎo)樹(shù)立依法治鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、村）的理念；在服務(wù)窗口單位開(kāi)展群眾觀點(diǎn)教育，引導(dǎo)樹(shù)立“群眾利益無(wú)小事”的理念，增強(qiáng)各級(jí)黨員干部的群眾觀念和宗旨意識(shí)。

2. 要加強(qiáng)紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)教育。緊緊圍繞作風(fēng)建設(shè)中群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，分部門(mén)開(kāi)展紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)專(zhuān)題教育，幫助公務(wù)員糾正自身思想、工作、作風(fēng)等方面的頑疾。強(qiáng)化公務(wù)員職業(yè)道德教育，不斷提高機(jī)關(guān)職工的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和服務(wù)能力，塑造高效、務(wù)實(shí)、廉潔、文明的機(jī)關(guān)形象。

3. 加強(qiáng)警示教育。充分利用中央、省、市、縣查處的違紀(jì)違法典型案件，開(kāi)展反腐倡廉建設(shè)專(zhuān)題學(xué)習(xí)，利用黨員活動(dòng)室、遠(yuǎn)程教育站點(diǎn)、村級(jí)活動(dòng)室、農(nóng)家院壩等平臺(tái)，以黨委中學(xué)組學(xué)習(xí)會(huì)，黨課教育、“三會(huì)一課”、干群夜校、專(zhuān)題討論、院壩走訪等方式，集中學(xué)習(xí)黨紀(jì)政紀(jì)法規(guī)，觀看廉政教育專(zhuān)題片，利用廉政短信平臺(tái)向全體黨員干部職工發(fā)送廉政警示短信。

4. 加強(qiáng)典型引導(dǎo)教育。傳統(tǒng)的以說(shuō)教向行政人員灌輸?shù)赖吕砟畹姆绞?，?jīng)事實(shí)證明并沒(méi)有取得很好的效果。因而需要在教育方法上進(jìn)行創(chuàng)新，可以采取樹(shù)立典型與心理引導(dǎo)相結(jié)合的方式，讓基層公務(wù)員在心中形成為政的標(biāo)準(zhǔn)，再以心理引導(dǎo)相輔，從而見(jiàn)賢思齊，見(jiàn)不賢而改之。

（二）制度安排是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理建設(shè)的他律機(jī)制

在加強(qiáng)基層公務(wù)員道德自律，培育官德的同時(shí)，還應(yīng)該建立一套健全的制度機(jī)制，作為公務(wù)員行政倫理的外在強(qiáng)制約束。因?yàn)樵谌杭宏P(guān)系之中，人都有一種自利的趨向，會(huì)追逐個(gè)體利益的最大化，當(dāng)個(gè)體利益與公共利益發(fā)生矛盾的時(shí)候，僅僅依靠個(gè)人的道德自覺(jué)性，恐難以對(duì)人的行為進(jìn)行有效的約束。因而就需要對(duì)人的行為在制度規(guī)則上予以制約，以確保公共利益的最大化?；鶎庸珓?wù)員具有公職身份和公民個(gè)體的雙重身份，這種身份沖突既需要個(gè)人的自覺(jué)內(nèi)省，更需要制度予以規(guī)范。正如波普爾所言，“我們渴望得到好的統(tǒng)治者，但歷史的經(jīng)驗(yàn)向我們表明，我們不可能找到這樣的人。正因?yàn)檫@樣，設(shè)計(jì)甚至使壞的統(tǒng)治者也不會(huì)造成太大損失的制度是十分重要的。” [15] 鄧小平也曾強(qiáng)調(diào)，我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。好的制度可以使壞人無(wú)法任意橫行，而壞的制度則使好人無(wú)法充分做好事。因而，我們應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)公務(wù)員行政倫理的制度化和法制化建設(shè)。法制化是制度化的基礎(chǔ)，制度化是法制化的目標(biāo)，只有通過(guò)法制體系確立制度規(guī)范，形成制度的法制保障機(jī)制，制度才會(huì)更加牢固，才更容易深入人心，制度運(yùn)行才能更加常態(tài)、長(zhǎng)效。因而加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理的他律機(jī)制，應(yīng)從以下方面著手。

1. 應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨和國(guó)家的依法治國(guó)基本方略，建立健全公務(wù)員行政倫理和作風(fēng)建設(shè)的法律法規(guī)體系，已經(jīng)形成的行政倫理規(guī)范，如“中央16條禁令”，要在法律上予以規(guī)范。同時(shí)，還可以考慮制定一部道德法典，如《公務(wù)員道德法》或《從政道德法》等，對(duì)公務(wù)員道德劃定禁區(qū)和底線，并建立懲處和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

2. 要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政倫理監(jiān)督體系，加強(qiáng)基層群眾和社會(huì)的監(jiān)督力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的作為與基層群眾的利益密切相關(guān)，因而基層群眾具有對(duì)基層公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督的動(dòng)力。我國(guó)應(yīng)該采取激勵(lì)的方式把這種動(dòng)力激發(fā)出來(lái)，讓人民群眾在監(jiān)督體系中發(fā)生更大的作用。一是可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置兩到三名民情收集專(zhuān)員，通過(guò)“聊天式走訪”方式及時(shí)了解民情民怨；二是可聘請(qǐng)退休老干部成立督導(dǎo)巡查組，對(duì)鎮(zhèn)級(jí)部門(mén)和干部職工開(kāi)展正風(fēng)肅紀(jì)專(zhuān)項(xiàng)督查；三是開(kāi)展調(diào)查走訪活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)帶頭進(jìn)村入戶(hù)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷和征求意見(jiàn)表、邀請(qǐng)轄區(qū)內(nèi)各行業(yè)群眾代表召開(kāi)“開(kāi)門(mén)評(píng)風(fēng)”座談會(huì)，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)建議；四是開(kāi)展黨風(fēng)政風(fēng)廉政建設(shè)社會(huì)評(píng)價(jià)工作，不定期開(kāi)展社會(huì)評(píng)價(jià)滿(mǎn)意度抽查工作，傾聽(tīng)民眾的心聲，收集整理反饋的意見(jiàn)。

3. 要建立健全對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的行政倫理考核和激勵(lì)、懲罰機(jī)制。要以公共責(zé)任承擔(dān)和以民為本等公共行政理念作為對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考核的基準(zhǔn)，建立健全考核指標(biāo)體系，把公務(wù)員的思想、學(xué)習(xí)、工作等納入考核內(nèi)容，考核結(jié)果將作為升遷及獎(jiǎng)懲的依據(jù)。對(duì)于失職、越權(quán)、侵害公共利益的行為予以嚴(yán)厲處罰，對(duì)于考核中優(yōu)秀的，給予應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)懲分明，是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行為和充分調(diào)動(dòng)其積極性的重要手段。

五、結(jié)語(yǔ)

治國(guó)先治吏，吏治則天下安。而治吏的首要環(huán)節(jié)則在于提高吏的行政倫理水平。公務(wù)員的行政倫理建設(shè)是黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是提高黨的執(zhí)政能力，密切干群關(guān)系的必然要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員雖位處基層，但其思想道德?tīng)顩r和工作作風(fēng)卻是人民群眾直接觀照整個(gè)國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍素養(yǎng)和能力的重要窗口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員能否認(rèn)真履行其公共職責(zé)，堅(jiān)持“為民務(wù)實(shí)清廉”的公共行政倫理導(dǎo)向，直接影響著黨和國(guó)家的形象，關(guān)系著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政根基能否穩(wěn)固。公務(wù)員的行政倫理建設(shè)“不可能一蹴而就、畢其功于一役，更不能一陣風(fēng)、刮一下就停，必須經(jīng)常抓、長(zhǎng)期抓，要以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭抓下去，善始善終、善做善成?！边@樣才能使黨的優(yōu)良作風(fēng)在廣大公務(wù)員隊(duì)伍中“內(nèi)化于心、固化于制、外化于形、實(shí)化于行”。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]