邢鴻飛

黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，繪制出法治中國(guó)建設(shè)的路線圖。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、建設(shè)法治政府，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法行政，對(duì)新形勢(shì)下各項(xiàng)體制及制度改革提出了更高要求。在此背景下，我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議體制面臨著新形勢(shì)下的新任務(wù)，其體制改革事關(guān)依法行政的有效推進(jìn)，事關(guān)法治政府的成功實(shí)踐。

行政復(fù)議體制改革勢(shì)在必行

行政復(fù)議是公民、法人或其他組織認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)該行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的活動(dòng)。這是公民、法人或其他組織通過(guò)行政救濟(jì)途徑解決行政爭(zhēng)議的一種方法，是一種具有“準(zhǔn)司法”性質(zhì)的行政行為。

隨著1989年《行政訴訟法》的頒行，為配合行政訴訟的正常開(kāi)展，國(guó)務(wù)院于1990年制定了《行政復(fù)議條例》，對(duì)行政復(fù)議作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，行政復(fù)議制度得以確立。1999年，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)了《行政復(fù)議法》，以國(guó)家法律的形式對(duì)行政復(fù)議制度作了進(jìn)一步的規(guī)定，富有現(xiàn)代民主法治精神的行政復(fù)議制度得到進(jìn)一步完善。我國(guó)行政復(fù)議制度的建立，在防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，促進(jìn)法治政府建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。

經(jīng)過(guò)20余年的制度實(shí)踐，我國(guó)行政復(fù)議體制取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，成績(jī)斐然。行政復(fù)議案件的審理更加注重公平、公正，行政案件的數(shù)量也有大幅提升，及時(shí)處理解決了大量行政糾紛，極大增進(jìn)了老百姓對(duì)政府的信賴度。但由于制度缺失、人員不足等問(wèn)題的影響，加之行政復(fù)議案件老百姓的勝訴率偏低，給人以“官官相護(hù)”的不良印象，使得老百姓選擇行政復(fù)議的勇氣大打折扣，即使自身權(quán)利受到了行政行為的侵害，往往寧可信訪上訪，也不選擇復(fù)議，從而使實(shí)施多年的行政復(fù)議制度面臨極大的挑戰(zhàn)?？梢?jiàn)，現(xiàn)行行政復(fù)議體制同黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展要求相比、同人民群眾期待相比、同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，存在許多不適應(yīng)、不符合的問(wèn)題，現(xiàn)行行政復(fù)議體制已經(jīng)不能很好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求。

根據(jù)《省政府關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府的意見(jiàn)》，應(yīng)發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用，按照文件精神，行政復(fù)議的作用必將得到更大發(fā)揮，對(duì)行政復(fù)議的要求也必將提到更高層面。因此，改革行政復(fù)議體制，勢(shì)在必行。

現(xiàn)行行政復(fù)議體制弊端重重

在當(dāng)下中國(guó)法治進(jìn)程中，信訪、訴訟、復(fù)議同時(shí)存在的行政爭(zhēng)議多元解決機(jī)制已經(jīng)形成，大信訪、中訴訟、小復(fù)議的行政爭(zhēng)議解決格局似乎成為定勢(shì)。在上述爭(zhēng)議解決機(jī)制中，三種方式雖各有利弊，但行政復(fù)議的確具有不可替代的優(yōu)勢(shì)?？墒牵魏瘟忌浦疲谄洚a(chǎn)生和發(fā)展的不同歷史階段，均可能存在阻礙其自身完善和進(jìn)步的弊端。我國(guó)的行政復(fù)議體制也不例外，其運(yùn)行至今，行政復(fù)議的地位并不突出，解紛功能難以彰顯，各種弊端已經(jīng)不同程度地展現(xiàn)出來(lái)。

第一，行政復(fù)議管轄體制不合理。根據(jù)《行政復(fù)議法》第12至15條的規(guī)定，我國(guó)行政復(fù)議實(shí)行多樣化、混合型管轄模式，管轄機(jī)關(guān)可以是本級(jí)人民政府和上一級(jí)主管部門之“條塊結(jié)合”，也可以是上一級(jí)人民政府或上一級(jí)主管部門之“條條對(duì)應(yīng)”，甚至可以是國(guó)務(wù)院各部門和省級(jí)人民政府的“原機(jī)關(guān)管轄”。三種模式并存的混合管轄體制，表面上看，相得益彰，并行不悖，但實(shí)際情況卻是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置過(guò)于分散，導(dǎo)致行政復(fù)議權(quán)的行使同樣過(guò)于分散。

行政復(fù)議權(quán)作為一項(xiàng)特殊的行政權(quán)力，其歸屬主體宜具體不宜抽象、宜特定不宜分散。權(quán)力主體的分散設(shè)置，不但可能導(dǎo)致復(fù)議受理渠道的不統(tǒng)一、不暢通，而且可能造成百姓尋求復(fù)議救濟(jì)時(shí)的無(wú)所適從。因?yàn)椋?dāng)行政復(fù)議權(quán)存在多元行使主體的情形時(shí)，看似給了公民、法人或其他組織更多選擇復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)利，其實(shí)則不然。由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)的設(shè)置過(guò)于復(fù)雜，相對(duì)人很難在同時(shí)具有管轄權(quán)的復(fù)議機(jī)關(guān)之間做出抉擇。在提起行政復(fù)議時(shí)，相對(duì)人首先需要判斷該向哪個(gè)機(jī)關(guān)或部門提出申請(qǐng)，而這是一項(xiàng)極富專業(yè)性的選擇，一旦判斷失誤，輕則延誤時(shí)機(jī)，重則喪失訴權(quán)，可能因人為因素而增加信訪、上訪案件的數(shù)量。不僅如此，行政復(fù)議權(quán)的分散行使還可能導(dǎo)致相關(guān)部門之間責(zé)任不清、監(jiān)督不力、審查效率低下等痼疾。

第二，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)無(wú)法獨(dú)立行使行政復(fù)議權(quán)。無(wú)論是政府復(fù)議還是部門復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)均為實(shí)施行政行為的行政主體的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。而行政復(fù)議機(jī)構(gòu)則是行政復(fù)議機(jī)關(guān)中具體負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作的辦事部門。嚴(yán)格意義上講，只有行政復(fù)議機(jī)關(guān)擁有并行使行政復(fù)議權(quán)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)只是依附于行政復(fù)議機(jī)關(guān)，具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的辦事機(jī)構(gòu)，它對(duì)外并無(wú)獨(dú)立的法律人格，不能以自己的名義行使行政復(fù)議權(quán)并作出行政復(fù)議裁決。

這一行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依附于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議體制，表面上合乎我國(guó)政府管理的基本規(guī)律，也順應(yīng)了上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間下級(jí)服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)體制，具有一定的合理性。但其長(zhǎng)期以來(lái)的運(yùn)行實(shí)踐所暴露出來(lái)的弊端也是顯而易見(jiàn)的。有行政復(fù)議權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)不管具體復(fù)議事項(xiàng)，沒(méi)有行政復(fù)議權(quán)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)卻實(shí)際掌控著行政復(fù)議的全過(guò)程，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)圍繞行政復(fù)議權(quán)的行使彼此防備、相互博弈，行政效率明顯降低，行政效能大為減損。更有甚者，有些地方的行政復(fù)議機(jī)關(guān)過(guò)于貶低行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的地位和作用，使其淪為僅負(fù)責(zé)草擬、收發(fā)相關(guān)公文，抑或提供咨詢意見(jiàn)、提出處理建議的傀儡或擺設(shè)，真正成了純粹的事務(wù)性辦公室。上述弊端，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議制度的正常運(yùn)行。

我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制下，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)或者與法制工作部門合署辦公，或者作為法制工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其復(fù)議職能能否有效發(fā)揮，完全取決于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的“恩賜”與“賞識(shí)”，權(quán)威性無(wú)從談起，獨(dú)立性難以保證，很難實(shí)現(xiàn)公平、公正、超脫審理復(fù)議案件。

第三，行政復(fù)議隊(duì)伍建設(shè)滯后于形勢(shì)發(fā)展的要求。行政復(fù)議是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，其審查方式和審理程序等等，與法院的司法裁判極為相似，具有“準(zhǔn)司法”的屬性。因而，對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)和職業(yè)品格，必須高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求。而我國(guó)當(dāng)下的行政復(fù)議隊(duì)伍，離正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的法治專門隊(duì)伍的要求還有很大差距，其專職人員缺、專業(yè)人才少，隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)。

一方面，行政復(fù)議專職人員缺位。一般而言，行政機(jī)關(guān)的人員配備應(yīng)考慮現(xiàn)實(shí)需要，故而行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專職復(fù)議人員的編制數(shù)應(yīng)與該機(jī)構(gòu)辦理行政復(fù)議案件的數(shù)量成正比。但我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專職復(fù)議人員的配備，往往違背了這一基本規(guī)律。在社會(huì)矛盾凸顯、行政爭(zhēng)議頻發(fā)的基層，專職復(fù)議人員卻十分稀缺，復(fù)議人手不夠，復(fù)議力量不足，復(fù)議效率低下。很多基層復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員往往兼任領(lǐng)導(dǎo)秘書，為領(lǐng)導(dǎo)提供全方位的服務(wù)是其主業(yè)，復(fù)議工作則是其副業(yè)，本末倒置，鮮有時(shí)間和精力從事行政復(fù)議工作。有的地方黨委和政府極不重視復(fù)議工作，甚至以工作急需為借口，隨意抽調(diào)、借用復(fù)議機(jī)構(gòu)人員到其他部門幫忙，使得本已缺編運(yùn)行的復(fù)議機(jī)構(gòu)更加捉襟見(jiàn)肘。

另一方面，行政復(fù)議專業(yè)人才匱乏。行政復(fù)議是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，從事復(fù)議工作的人員，不但要有豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn)，而且要具備一定的法律素養(yǎng)，其業(yè)務(wù)素質(zhì)要求高。但很多地方復(fù)議工作人員的配備，很少考慮復(fù)議工作的這一特殊要求，人員選用缺乏標(biāo)準(zhǔn)，從業(yè)人員缺少培訓(xùn)，復(fù)議人員經(jīng)常輪換，難以形成一支穩(wěn)定、可靠的專司復(fù)議之職的專業(yè)人才隊(duì)伍。

行政復(fù)議體制的改革舉措

改革是當(dāng)今中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和源泉，行政復(fù)議體制的完善和發(fā)展同樣離不開(kāi)改革。現(xiàn)行行政復(fù)議體制存在上述諸多弊端，要從根本上解決問(wèn)題，關(guān)鍵是在各級(jí)政府設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)——行政復(fù)議委員會(huì)，將分散在各復(fù)議機(jī)關(guān)手中的行政復(fù)議權(quán)相對(duì)集中，由行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一行使。同時(shí)，通過(guò)復(fù)議工作人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，確保行政復(fù)議工作的獨(dú)立性、公平性和公正性。

首先，行政復(fù)議委員會(huì)是各級(jí)人民政府行政復(fù)議工作的議決機(jī)構(gòu)。鑒于我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置分散的弊端，宜在縣以上各級(jí)人民政府設(shè)置獨(dú)立的行政復(fù)議委員會(huì)，集中行使本來(lái)分屬于本級(jí)政府及各個(gè)部門的行政復(fù)議權(quán)，統(tǒng)一審理行政復(fù)議案件。凡不服本級(jí)人民政府工作部門的行政行為提起的復(fù)議，均由本級(jí)人民政府中的行政復(fù)議委員會(huì)管轄；凡不服下級(jí)人民政府的行政行為提起的復(fù)議，均由上一級(jí)人民政府中的行政復(fù)議委員會(huì)管轄；凡不服國(guó)務(wù)院各部門及省級(jí)人民政府的行政行為提起的復(fù)議，均由國(guó)務(wù)院行政復(fù)議委員會(huì)管轄。實(shí)行統(tǒng)一接待、統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審理、統(tǒng)一簽批、統(tǒng)一決定“五統(tǒng)一”的辦案方式，集中行使行政復(fù)議權(quán)，政府部門不再設(shè)置復(fù)議機(jī)構(gòu)，也不再審理復(fù)議案件。同時(shí)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門及省級(jí)人民政府的行政行為提起的復(fù)議，不再由原機(jī)關(guān)管轄，取消了其“自己做自己法官”的特權(quán)。這一做法，不但可以改變現(xiàn)行行政復(fù)議體制下條塊分割、多頭管轄、機(jī)構(gòu)復(fù)雜、權(quán)力分散等問(wèn)題，而且便于相對(duì)人復(fù)議，節(jié)約復(fù)議成本，提高復(fù)議效率，使得相對(duì)人愿意通過(guò)或?qū)で髲?fù)議渠道解決行政爭(zhēng)議。

其次，行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立行使行政復(fù)議權(quán)。能否獨(dú)立審理復(fù)議案件、獨(dú)立行使行政復(fù)議權(quán)，是保證行政復(fù)議結(jié)果是否公平公正的重要前提?？h級(jí)以上各級(jí)人民政府中設(shè)置的行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性有無(wú)保障，主要取決于以下關(guān)系的協(xié)調(diào)：一是行政復(fù)議委員會(huì)與其所屬的本級(jí)人民政府的關(guān)系。行政復(fù)議委員會(huì)雖然隸屬于本級(jí)人民政府，但它是依據(jù)法律規(guī)定獨(dú)立行使行政復(fù)議權(quán)的具有“準(zhǔn)司法”色彩的專業(yè)機(jī)構(gòu)，完全可以以自己的名義實(shí)施行政復(fù)議活動(dòng)并裁決行政復(fù)議案件，其復(fù)議行為不受任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉，若非出現(xiàn)法定事由并經(jīng)法定程序，本級(jí)人民政府也無(wú)權(quán)直接插手、干預(yù)其復(fù)議活動(dòng)。不但如此，各級(jí)人民政府還應(yīng)給行政復(fù)議委員會(huì)以充足的編制、經(jīng)費(fèi)等條件保障。二是上下級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)之間的關(guān)系。設(shè)在上一級(jí)人民政府中的行政復(fù)議委員會(huì)與設(shè)在下一級(jí)人民政府中的行政復(fù)議委員會(huì)之間的關(guān)系是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不是上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。行政復(fù)議委員會(huì)能否獨(dú)立行使行政復(fù)議權(quán)，除了必須排除同級(jí)人民政府的非法干預(yù)，同樣必須排除上一級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)的干涉。上下級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)之間可以進(jìn)行業(yè)務(wù)交流和學(xué)習(xí)，但其復(fù)議行為各自獨(dú)立。

再次，行政復(fù)議委員會(huì)的人員配備應(yīng)符合正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的法治工作隊(duì)伍的建設(shè)要求。行政復(fù)議所要解決的問(wèn)題往往具有復(fù)雜性，其審理程序、處置手段和裁決方式具有很強(qiáng)的專業(yè)性，此項(xiàng)工作只有具備正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的高素質(zhì)的專門人才方能勝任。為確保這支工作隊(duì)伍的法治化水平，一方面必須建立復(fù)議工作人員的資格準(zhǔn)入和資格審查制度，以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求把好入門關(guān)。結(jié)合我國(guó)法律實(shí)務(wù)人才的業(yè)務(wù)水平評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，只有通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試并經(jīng)道德品行、業(yè)務(wù)能力等考核審查的人員，才能依法取得《復(fù)議資格證》，也才能持證上崗，從事復(fù)議工作。另一方面，除了加強(qiáng)專職復(fù)議人員的選拔，還應(yīng)做好兼職外聘專家的選任，聘請(qǐng)熱心并有志于此項(xiàng)工作的資深學(xué)者、知名律師等相關(guān)領(lǐng)域的專家，積極參與行政復(fù)議。只有這樣，行政復(fù)議的權(quán)威性和公信力才能得到應(yīng)有的保障。

（作者系河海大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師） 責(zé)任編輯：蘇勝利