陳志平

摘 要：中國傳統(tǒng)行政文化博大精深，在歷史和現(xiàn)行的政治體制中都發(fā)揮著極其重要的作用。為了加快建設(shè)法治政府，深入推進(jìn)法治行政，對傳統(tǒng)行政文化的繼承發(fā)展迫在眉睫。筆者從傳統(tǒng)行政文化層面，采用古今對比的方法探索法治行政的建設(shè)之路。秉承“取其精華，去其糟粕”的原則，揚棄傳統(tǒng)行政文化構(gòu)建現(xiàn)代化法治行政文化，從而推進(jìn)我國社會主義法治行政建設(shè)。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)行政文化；法治行政；揚棄發(fā)展

一、引言

從中國傳統(tǒng)行政文化來看，我國法治行政道路之所以舉步維艱，是因為我國傳統(tǒng)行政文化中法治思想的“先天不足，后天畸形”這一要害所致。雖然我國傳統(tǒng)文化博大精深，但從它對法治行政所產(chǎn)生的影響這一層面來看呈現(xiàn)的是一幅“成也蕭何，敗也蕭何”的歷史景象。然而“心病還須心藥醫(yī)，解鈴還須系鈴人”，要想擺脫這一悲劇的最終上演，還要依靠傳統(tǒng)行政文化的繼承與發(fā)展。

二、法治行政的概念

“法治，即法的統(tǒng)治，強(qiáng)調(diào)法律作為一種社會治理工具在社會生活中的至上地位，并且關(guān)切民主、人權(quán)、自由等價值目標(biāo)。”現(xiàn)代意義上我國的法治，嚴(yán)格來講是一個舶來品，盡管在我國古書中很早就有了“法治”的表述，但是表現(xiàn)出來的無一不是“法+治”的概念。目前法治在我國還是較低層次的，但從目前發(fā)展趨勢來看必然會走出一條不同于西方的不一樣的路子，一條符合中國國情的中國特色社會主義法治道路。

法治行政，其實指的是一個國家或地區(qū)或部門對當(dāng)?shù)厝撕褪履芤婪ㄖ卫淼牧己脿顟B(tài)，即公共行政關(guān)系因為得到法律，尤其是行政法的規(guī)范和調(diào)整而實現(xiàn)了法定化，這樣一種行政機(jī)關(guān)依法行政、公民的合法權(quán)益得到保障、公平正義得以彰顯的狀態(tài)。法治行政也就是一個國家或者地區(qū)法治建設(shè)在行政領(lǐng)域所表現(xiàn)出來的一種狀態(tài)，達(dá)到這種狀態(tài)的起點在于崇尚法律，并致力于法治政府的建設(shè)。

傳統(tǒng)行政文化，是指我國傳統(tǒng)文化中行政領(lǐng)域的一切思想和文化的總稱，具體包括我國傳統(tǒng)社會（特別是封建社會）一切影響甚至決定行政人員行為的思想、信仰、觀念、準(zhǔn)則、心理、意識、道德規(guī)范和習(xí)慣等。傳統(tǒng)行政文化是我國傳統(tǒng)文化的重要組織部分，當(dāng)然也會具有傳統(tǒng)文化這個大環(huán)境所具有的共性和特征。

三、中國傳統(tǒng)行政文化的特征及其對法治行政的影響

傳統(tǒng)法治思想興起于先秦時期的新興地主階級，起源于維護(hù)本階級的集體利益，而不是維護(hù)廣大普通民眾的利益，最后妥協(xié)于君主專制制度，成為維護(hù)君主專制統(tǒng)治的工具。秦朝時期，法家思想被奉為統(tǒng)治思想，但由于自身的弊端和統(tǒng)治者的極端使用對社會和國家造成了極大的災(zāi)難。自漢朝以后，法治思想更是不敢直接被提倡，從此也與德治思想拉開了一道鴻溝。然而，統(tǒng)治者都知道法治思想對于階級統(tǒng)治、社會安定等的確有巨大價值和作用，所以統(tǒng)治者正面推崇儒家思想的背后其實一直遵循的是“外儒內(nèi)法”的治國安邦之道。

正是基于這些原因，所以說中國傳統(tǒng)行政的法治思想從起源到運用都顯示出“先天不足，后天畸形”的跡象。下面從正反兩個方面分析我國傳統(tǒng)行政文化的特點及其對我國法治行政的影響：

1.負(fù)面特征和消極影響

傳統(tǒng)行政文化中的法治是思想家們同君主妥協(xié)的產(chǎn)物，其本質(zhì)是統(tǒng)治者維護(hù)國家統(tǒng)治的工具。這種法治思想不是保障民眾的權(quán)利，而是體現(xiàn)君主的意志，是君主專制的妥協(xié)物。

（1）傳統(tǒng)行政文化含有濃厚的“人情”思想。偏重感性，缺乏理性。盡管有“法不阿貴”的思想，但時有“皇恩浩蕩”的現(xiàn)象，“法外開恩”的做法更是常有之事，像這種帶有人格取向的傳統(tǒng)行政文化在當(dāng)下具體表現(xiàn)為人格化的人際交往關(guān)系。這種思想嚴(yán)重地影響行政活動中的人際交往，最突出的就是人情風(fēng)盛行，國家行政人員在行政管理中存在假公濟(jì)私、官商勾結(jié)、“開后門”等不良現(xiàn)象，不但影響法治行政的公正、嚴(yán)明，而且滋生腐敗。

（2）“官本位”思想突出?！皩W(xué)而優(yōu)則仕”、“萬般皆下品，唯有讀書高”和“十年寒窗無人問，一朝成名天下知”等這些影響了我國兩千多年的傳統(tǒng)思想仍然大有市場。在二千多年的封建統(tǒng)治中，人們大多以是否為官和官職大小分別作為這個人成功與否評價的唯一尺度，這種思想至今還能略見一斑。也正因為如此，自古以來就有騙官、買官、跑官的先例，公務(wù)員體系中的“咆哮哥”正是官本位思想在當(dāng)下的寫照。

（3）嚴(yán)密的等級性。儒家思想倡導(dǎo)“名正”、“君君、臣臣、父父、子子、夫夫、婦婦”的宗族等級綱常倫理思想，長期以來導(dǎo)致行政管理一直存在唯上是從的官僚意志。因此，對于封建官員們來說，官位就是其命根子，為了保位和晉級，百般討好上司，而對于作為其衣食父母的普通百姓，則視之如草芥。官位分等級，官大地位高，權(quán)力也大，所以很多官員奉行“官大一級壓死人”哲學(xué)。這種等級森嚴(yán)的官僚制度很明顯不利于法治建設(shè)，而且很大程度上阻礙了民主發(fā)展進(jìn)程。

（4）重德輕法。關(guān)于為政之道儒家始祖孔子最鮮明的觀點就是，“為政以德，譬如北辰居其所而眾星共之?！笨鬃由踔吝€這樣對法治和德治作了比較，“道之以政，齊之以刑，民免于無恥；道之以德，齊之以禮，民有恥且格。”儒家思想長期以來作為國家的主導(dǎo)思想，直到現(xiàn)在傳統(tǒng)的“德主刑輔”的思想還一直直接間接地影響著我國的行政管理。

（5）輕視制度層面，重視思想層面。盡管在比較繁盛的朝代也建立了一些法律制度，但是從國家總的治理思路來看還是注重個人的修養(yǎng)、集體的思想統(tǒng)一，從未提出過要建立一套完整的國家制度。正是這一特征導(dǎo)致了我國行政法治的實際水平滯后于形式上的水平；法治行政的執(zhí)行滯后于法治行政的理論層面。

2.正面特征和積極影響

在我國傳統(tǒng)行政文化中，法治思想?yún)s一直并未泯滅，相反，它還為我們今天的法治行政之路奠定了深刻的歷史根基。

（1）傳統(tǒng)行政文化具有深刻的“人本”特征。這是保障人民權(quán)利的思想根源?！叭收邜廴恕薄ⅰ懊駷橘F，君為輕，社稷次之”，這是中國傳統(tǒng)行政文化的精華。在國家行政上注重舉賢任能，強(qiáng)調(diào)對人才資源進(jìn)行開發(fā)，對人才使用采取情感激勵，并強(qiáng)調(diào)人的人生價值和追求。這種人本思想與現(xiàn)代行政管理中的“以人為本”不謀而合。

（2）傳統(tǒng)行政文化注重對權(quán)力的制約。制權(quán)這是法治行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。自秦漢以來，歷朝歷代都注重對權(quán)力的分散與制約，如秦漢時期的“三公”制度、唐朝的“三省六部制”、宋朝的“樞密院”、清朝的軍機(jī)處都是分權(quán)的典型制度。正是有了這種歷史傳統(tǒng)和經(jīng)驗，所以在當(dāng)下習(xí)近平同志提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠”，這對法律約束權(quán)力也有極大的借鑒意義。

（3）傳統(tǒng)行政文化對下具有極強(qiáng)的權(quán)威性。傳統(tǒng)行政文化重視等級秩序，尤重權(quán)威，這有利于“法治行政的”直接實施。注重權(quán)威的行政秩序符合當(dāng)代法治行政的客觀趨勢。因為只有維護(hù)了權(quán)威，才能合理有效地推動社會的發(fā)展，只不過今天我們要把權(quán)威聚焦在法律的身上，讓法律高于權(quán)力。

（4）傳統(tǒng)行政文化崇尚“德治”。德治、法治的本質(zhì)目標(biāo)是一致的，二者并不是不能共存的。在當(dāng)下，以德治國和依法治國是相互依存、相輔相成的。以德行政是法治行政的基礎(chǔ)，法律的推行離不開道德的支撐。

（5）傳統(tǒng)行政文化中的“法治”思想地位僅次于儒家思想。韓非子早就提出過“以法治國”，“君無術(shù)則弊于上，臣無法則亂于下”，“上下貴賤皆從法”等法治思想。盡管傳統(tǒng)的法治思想帶有絕對的“法律工具主義”成份，但是在中央集權(quán)的君主專制統(tǒng)治下，任何思想要想成為統(tǒng)治思想被采用就必須向君主妥協(xié)，如果大膽猜測，這在一定程度上也是無奈之舉。所以，雖然傳統(tǒng)法治思想有其弊端，但是這卻是我國法治行政的源頭，對我國法治建設(shè)有著不可替代的作用。

縱觀以上正反兩個方面，傳統(tǒng)行政文化對法治行政所產(chǎn)生的影響正是一副“成也蕭何，敗也蕭何”的景象?！靶切侵?，可以燎原?！彪m然我國傳統(tǒng)行政文化中的法治之花并沒有結(jié)出碩果，但是傳統(tǒng)行政文化的根子上已然開出了法治的花朵。所以，只要我們重拾優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化，摒棄那些阻礙法治建設(shè)的腐朽思想，那擺在我們面前的必然是一條具有中國特色的法治行政之路。

四、揚棄傳統(tǒng)行政文化以構(gòu)建現(xiàn)代化法治行政文化

“心病還須心藥醫(yī)，解鈴還須系鈴人?！币霐[脫成敗蕭何這一悲劇的最終上演，還要依靠傳統(tǒng)文化，秉承“取其精華，去其糟粕”的原則，積極改造傳統(tǒng)行政文化，構(gòu)建現(xiàn)代化法治行政文化從而推進(jìn)我國社會主義法治文明建設(shè)。

1.對傳統(tǒng)行政文化持包容態(tài)度

歷史永遠(yuǎn)沒有對錯，歷史最大的作用就是讓我們看清過去，正視現(xiàn)在，折射未來。不管是對于歷史人物還是歷史文化我們都應(yīng)該在客觀公正的前提下包容地去看待，不要苛求歷史，也不要奢求完美。

傳統(tǒng)文化是一座寶庫，守住傳統(tǒng)文化，不讓傳統(tǒng)文化在歷史發(fā)展的道路上遺失是我們的光榮任務(wù)。包容傳統(tǒng)行政文化，取長補(bǔ)短，積極推進(jìn)傳統(tǒng)行政文化轉(zhuǎn)型，讓傳統(tǒng)文化在新時代大放光彩更是我們的光榮使命。

2.德法并重

堅持德治與法治相結(jié)合，用道德滋養(yǎng)法治，用法治促進(jìn)道德，既要發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又要重視道德的教化作用。摒棄過去“外儒內(nèi)法、德主刑輔”的傳統(tǒng)思想，把法律標(biāo)準(zhǔn)作為行政管理的最低追求，以道德標(biāo)準(zhǔn)作為我們行政行為的最高追求，樹立一種“德上法下”兩手都要抓、兩手都要硬的新理念。

3.徹底擺脫人治思想的束縛

擺脫人治關(guān)鍵是把政府的權(quán)力放進(jìn)法治的籠子，把人民更多的權(quán)利放進(jìn)法律體系。與此同時，普及包括傳統(tǒng)文化中以法治國在內(nèi)的法治思想，建立新的行政文化體系，加強(qiáng)公民法治教育，強(qiáng)化公民法治思維，法治與教育相互促進(jìn)。嚴(yán)打黨政中依然盛行的“人治之風(fēng)”。

4.在把握好國情與國外經(jīng)驗關(guān)系的前提下處理好傳統(tǒng)行政文化與法治行政的關(guān)系

構(gòu)建現(xiàn)代化法治行政建設(shè)一味的照搬照抄國外經(jīng)驗全面拋棄傳統(tǒng)行政文化是錯誤的，有人提出“憲政”、有人提出“多黨制”，這肯定是行不通的，搞不好帶來的就是政治的災(zāi)難歷史的退步；那種任由舊的不良傳統(tǒng)蔓延，任由落后的制度腐爛，也是不行的，那樣終會導(dǎo)致落后。所以，我國法治行政之路，既不能違背歷史的發(fā)展潮流，又要牢牢把握實事求是的原則，決不能照搬照抄西方國家的法治經(jīng)驗。這，就決定著我國必須要堅定不移的走中國特色社會主義法治道路。

5.在處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系中處理好傳統(tǒng)行政文化與法治行政的關(guān)系

改革是動力，發(fā)展是目標(biāo)，穩(wěn)定是前提。改革發(fā)展有利于穩(wěn)定，穩(wěn)定才能更好地發(fā)展。傳統(tǒng)文化在這里即是改革發(fā)展的對象，又是社會穩(wěn)定的重要因素。只有不斷改革發(fā)展傳統(tǒng)行政文化，才能促進(jìn)法治行政的發(fā)展；只有在繼承包容傳統(tǒng)行政文化的前提下，才能保證法治行政建設(shè)有個穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

6.從法治行政思想、法治行政價值觀和法治行政心理三個層面同時構(gòu)建現(xiàn)代化法治行政文化

（1）思想上高度重視。要確立執(zhí)政為民的政治思想，人民的利益高于一切，法治是人民利益得到保障的更高表現(xiàn)；行政人員要真正做到法治行政，就必須樹立權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀的思想。

（2）價值觀上破舊立新。破除舊的“權(quán)力觀”，樹立新的“法治觀”，不能一遇到問題只知道權(quán)力上做文章，要首先想到“法”，讓法成為一種行政思維、價值觀念。

（3）心理上扎根于法。健康的行政心理是行政人員成功完成目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵，構(gòu)建積極健康的行政心理有利于行政建設(shè)的全面推進(jìn)。一方面，過去有很多落后的行政心理已經(jīng)阻礙了法治行政的建設(shè)，急需轉(zhuǎn)變，具體要從“官本位”轉(zhuǎn)為“民本位”，從“權(quán)本位”轉(zhuǎn)為“法本位”，要轉(zhuǎn)管理心理轉(zhuǎn)為服務(wù)心理，要把法由一種工具轉(zhuǎn)變成一種思維。另一方面，要求行政人員樹立一種勇于接受行政改革的心理，不要畏懼改革的壓力，要敢于與封建的落后的行政心理作斗爭。

綜上所述，在傳統(tǒng)行政文化上既然已經(jīng)盛開了法治的花朵，那么在傳統(tǒng)行政文化的合理揚棄的過程中也必定能結(jié)出中國特色社會主義法治行政的果實。

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