摘 要：隨著社會(huì)財(cái)富不斷增加，民眾法律意識(shí)逐漸增強(qiáng)，行政不作為問(wèn)題愈發(fā)受到關(guān)注。本文旨在初步分析行政不作為基本問(wèn)題的基礎(chǔ)上，加深民眾對(duì)行政不作為的認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：行政不作為；作為義務(wù)；法律擬制

隨著民眾法律意識(shí)的增強(qiáng)，“民告官”的行政訴訟愈發(fā)常見(jiàn)，而這些案件大都涉及到行政不作為的認(rèn)定問(wèn)題。

關(guān)于行政不作為的概念，理論界主要有四種學(xué)說(shuō)，分別是“申請(qǐng)說(shuō)”、“法定職責(zé)說(shuō)”、“實(shí)質(zhì)說(shuō)”和“程序說(shuō)”。四種學(xué)說(shuō)雖然各有側(cè)重點(diǎn)，但比較后可發(fā)現(xiàn)四種學(xué)說(shuō)都強(qiáng)調(diào)了一點(diǎn)，即行政不作為是行政主體應(yīng)當(dāng)履行卻未履行相應(yīng)的法定作為義務(wù)。這種作為義務(wù)以法律明文規(guī)定為前提，是一種有實(shí)現(xiàn)可能的作為義務(wù)，是行政主體在行使行政權(quán)力的過(guò)程中有能力和條件履行的義務(wù)，但正是由于行政主體未能及時(shí)的履行該義務(wù)，造成了行政相對(duì)人的實(shí)質(zhì)損害。

一、行政不作為的特征

行政不作為主要有以下三個(gè)特征：

1.違法性

違法性是行政不作為最本質(zhì)的特征，行政不作為不是單純的權(quán)利放棄，而是對(duì)自身職責(zé)的忽視。行政不作為之所以能被起訴，就是因?yàn)樾姓蛔鳛榈倪`法性，因?yàn)樾姓黧w在行使權(quán)力過(guò)程中，放棄了法律規(guī)定的其必須承擔(dān)的職責(zé)，致使行政相對(duì)人利益受損。這種放棄是行政機(jī)關(guān)對(duì)自身職權(quán)的褻瀆，是對(duì)自身法定職責(zé)的忽視，是一種嚴(yán)重的違法瀆職行為。

2.隱蔽性

由于行政不作為的外部表現(xiàn)形式是消極的不作為而非積極的作為，因此，行政不作為具有隱蔽性。就目前而言，雖然我國(guó)民眾法律意識(shí)不斷覺(jué)醒，但總體水平依然不高，特別是對(duì)行政不作為這種非積極作為的侵權(quán)形式仍難以發(fā)覺(jué)，而行政機(jī)關(guān)之間責(zé)權(quán)不明、互相推諉的狀態(tài)亦是造成此種局面的原因之一。通常情況下，只有明顯的行政不作為直接造成了行政相對(duì)人的實(shí)質(zhì)損害時(shí)，行政不作為才會(huì)被發(fā)覺(jué)，更不用說(shuō)行政不作為侵害公共利益的情況了。

3.法律擬制性

法律擬制是將事實(shí)上沒(méi)有行使職權(quán)的不作為狀態(tài)擬制為法律上的一種作為狀態(tài)。由于行政不作為的外部表現(xiàn)形式是消極的不作為，并沒(méi)有積極直接的表現(xiàn)形式，但行政不作為具有違法性，要使行政不作為承擔(dān)法律責(zé)任就必須對(duì)其進(jìn)行法律上的擬制，把行政不作為擬制為與行政作為等同的作為形式。

二、行政不作為的構(gòu)成要件

（一）主體要件

1.行政機(jī)關(guān)及其工作人員

行政不作為中最主要的主體就是行政機(jī)關(guān)及其工作人員。行政機(jī)關(guān)是指按照法律規(guī)定設(shè)立，依法履行國(guó)家行政職能的國(guó)家機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)工作人員是指依法選聘在國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作，代表行政機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力的公務(wù)人員。

2.法律、法規(guī)授權(quán)的組織及其工作人員

法律、法規(guī)授權(quán)的組織是指經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)而以自身名義行使特定行政職權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)法律后果的組織。法律、法規(guī)授權(quán)的組織工作人員是指經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)行使特定行政職權(quán)的組織的工作人員，其在授權(quán)范圍內(nèi)的行為等同于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的行為，均屬行使國(guó)家行政權(quán)力的行為。

（二）主觀方面

行政不作為的主觀方面是指行政主體的主觀過(guò)錯(cuò)，即故意或過(guò)失的主觀狀態(tài)。行政不作為的故意是指行政主體明知其應(yīng)當(dāng)履行某種義務(wù)而不履行此義務(wù)且希望或放任因自己的不作為導(dǎo)致的危害結(jié)果的發(fā)生。行政不作為的過(guò)失是指行政主體應(yīng)當(dāng)知道其所負(fù)的某種義務(wù)及不履行此義務(wù)可能導(dǎo)致危害結(jié)果發(fā)生卻因疏忽大意沒(méi)有履行該義務(wù)或因輕信不會(huì)發(fā)生危害結(jié)果而沒(méi)有履行該義務(wù)。行政不作為的故意或過(guò)失是構(gòu)成行政不作為違法性的基礎(chǔ)，正是由于行政主體的主觀過(guò)錯(cuò)，才使得行政不作為有可譴責(zé)性。

（三）有作為義務(wù)

作為義務(wù)是指行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)過(guò)程中，基于法律規(guī)定或特定事實(shí)產(chǎn)生的，要求行政機(jī)關(guān)依法作出某種行政行為的義務(wù)。行政不作為的構(gòu)成必須以行政機(jī)關(guān)具有作為義務(wù)為前提。這種作為義務(wù)的來(lái)源可以是行政相對(duì)人的申請(qǐng)，也可以是法律、行政法規(guī)的規(guī)定，并且這一作為義務(wù)是具體的作為義務(wù)，而非抽象的作為義務(wù)。就目前我國(guó)行政訴訟受案范圍而言，也只受理具體行政行為。

（四）有作為條件而逾期未作為

行政主體承擔(dān)行政不作為責(zé)任的情況是行政主體有條件有能力及時(shí)履行自身承擔(dān)的作為義務(wù)，但由于行政主體的故意或過(guò)失而未能及時(shí)履行的情況。如果行政主體沒(méi)能履行作為義務(wù)的原因不是自身的過(guò)錯(cuò)而是客觀原因造成履行不能，此時(shí)并不是行政主體的過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致行政不作為，而是沒(méi)有條件履行其所承擔(dān)的作為義務(wù)，因此不成立行政不作為。當(dāng)行政主體依法應(yīng)當(dāng)履行作為義務(wù)且有作為條件而未作為或未在法定期限內(nèi)作為時(shí)，視為逾期未作為。

（五）有損害事實(shí)

行政不作為的損害事實(shí)其實(shí)是指法定損害事實(shí)，即僅包括法律明確規(guī)定的因行政不作為造成的損害而非一切行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)或非財(cái)產(chǎn)利益損害。此外，該損害事實(shí)是行政相對(duì)人已經(jīng)確實(shí)遭受的客觀財(cái)產(chǎn)或非財(cái)產(chǎn)利益的減損或滅失，而非想象中或未來(lái)可能發(fā)生的損害。如果行政主體尚未造成現(xiàn)實(shí)的損害，則不存在承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題，而行政主體承擔(dān)的責(zé)任也僅限定在因行政不作為造成的行政相對(duì)人的直接財(cái)產(chǎn)或非財(cái)產(chǎn)利益損害，不包括由此引起的間接損害。

（六）不作為行為與損害事實(shí)之間有因果關(guān)系

行政不作為行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系是客觀存在的，行政主體的行政不作為行為是原因，損害事實(shí)是結(jié)果，兩者之間存在引起與被引起的因果關(guān)系。而此因果關(guān)系以行政主體的作為義務(wù)為基礎(chǔ)，是行政不作為行為與損害事實(shí)之間的邏輯關(guān)聯(lián)。當(dāng)負(fù)有作為義務(wù)的行政主體不履行作為義務(wù)時(shí)，客觀上催化了危險(xiǎn)狀態(tài)成為事實(shí)，損害事實(shí)因此產(chǎn)生，該行政不作為行為與損害事實(shí)也就產(chǎn)生了因果關(guān)系。

三、結(jié)論

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府職能也在不斷擴(kuò)大。目前，政府的行政管理行為已經(jīng)深入到公民生活的各領(lǐng)域。行政不作為的問(wèn)題務(wù)必引起相關(guān)部門(mén)重視，完善相關(guān)法律，健全相關(guān)制度，解決行政不作為的問(wèn)題，保障人民合法權(quán)益。

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作者簡(jiǎn)介：

王心怡（1991～）女，山東鄒平人，南昌大學(xué)2014級(jí)（法學(xué)）法律碩士。