王芳草 章淵

摘 要：本文對現(xiàn)行宅基地制度存在的問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為應(yīng)以宅基地自由流轉(zhuǎn)這種方式完善現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度。同時，應(yīng)賦予宅基地完整的用益物權(quán)；推進(jìn)宅基地市場化，弱化城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)；實行宅基地強(qiáng)制登記制度，保障宅基地市場合理有序的展開。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；小產(chǎn)權(quán)房；宅基地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村土地集體所有制；城鄉(xiāng)二元化

一、小產(chǎn)權(quán)房與宅基地制度

小產(chǎn)權(quán)房大多建立在宅基地之上，宅基地制度設(shè)立的目的是為了保證農(nóng)民住房權(quán)利，然后當(dāng)這類房屋進(jìn)入市場，進(jìn)行交易，是對宅基地制度的踐踏，但是現(xiàn)有制度的設(shè)計又催生了小產(chǎn)權(quán)房，所以說解決小產(chǎn)權(quán)房的根本是彌補(bǔ)宅基地制度的缺陷。

（一）小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀

一般認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房是指建設(shè)在農(nóng)村集體土地之上，由鄉(xiāng)政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn)。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地，必須依法申請使用國有土地。小產(chǎn)權(quán)房不論是在占用土地的性質(zhì)上還是頒證主體方面都違反了法律的相關(guān)規(guī)定，也就是小產(chǎn)權(quán)房是非法的。

盡管小產(chǎn)權(quán)房背負(fù)著這種“非法身份”，卻依舊成為部分購房者的選擇。近年來房地產(chǎn)市場快速發(fā)展，房價飆漲，不少中低收入群體只好將購房的目光投向城市周邊的農(nóng)村，在明知產(chǎn)權(quán)得不到保障的情況下選擇購買農(nóng)民在宅基地上建設(shè)出售的房屋。小產(chǎn)權(quán)房由于未繳納土地出讓金等費用，其建設(shè)成本較低，且在相關(guān)法律缺失的情況下，小產(chǎn)權(quán)房得到了較快發(fā)展。目前，在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，出現(xiàn)了大量建造小產(chǎn)權(quán)房以及熱銷的情況。[1]

我國目前政策對小產(chǎn)權(quán)房原則上是采取了或禁止或限制的態(tài)度，但是事實上也是越禁越多，越限越多。

（二）小產(chǎn)權(quán)房與宅基地制度之間的關(guān)系

與小產(chǎn)權(quán)房息息相關(guān)的土地主要是農(nóng)村集體土地，在本文中則是限定為宅基地。有觀點認(rèn)為， 現(xiàn)今的主流觀點是混淆了“宅基地房”和“小產(chǎn)權(quán)房”，應(yīng)將農(nóng)民在自己的宅基地上建造的房屋定義為“宅基地房”，這類房屋是可以按照規(guī)定申請房屋登記，取得房屋行政主管部門頒發(fā)的村鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證書。所以，“宅基地房”本身是合法建筑，[2]但是，這類房屋一旦涉及集體以外的主體時，其合法身份就受到了質(zhì)疑。

宅基地制度是我國保證農(nóng)民住房權(quán)利的一項重要制度。在我國，土地分為國家與集體所有。宅基地是集體所有土地的重要組成部分，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員的生活和從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要而分配給其家庭使用的住宅用地及附屬用地。我國禁止宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，允許有限制的流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶，住房轉(zhuǎn)讓宅基地一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，不得再申請宅基地。[3]由此可以得出兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系。首先小產(chǎn)權(quán)房是建于宅基地之上的“商品房”，這與現(xiàn)今的宅基地制度是相互背離的。若農(nóng)民按照規(guī)定，將宅基地上建造的農(nóng)房用于本集體組織內(nèi)部成員的生活和生產(chǎn)，宅基地依舊為本集體所有，并不牽涉集體之外主體的利益，這樣的房屋可以不作“小產(chǎn)權(quán)房”論。但是小產(chǎn)權(quán)房恰恰是違反了宅基地自用以及限制流轉(zhuǎn)的規(guī)定。其次，現(xiàn)有的宅基地制度又是催生小產(chǎn)權(quán)房的重要因素之一?，F(xiàn)有的嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定與部分農(nóng)村的現(xiàn)實狀況不想符合，農(nóng)民只能自求多福，將自己最為堅實的財產(chǎn)——宅基地房投了流通領(lǐng)域，小產(chǎn)權(quán)房開始發(fā)展。

二、宅基地制度現(xiàn)存的問題

研究宅基地制度，首先必須劃清宅基地所有權(quán)與使用權(quán)，兩者權(quán)屬不同，是所有問題產(chǎn)生的根源。

（一）宅基地權(quán)屬不明晰，所有權(quán)主體虛位

我國農(nóng)村宅基地法律制度是改革開放以前確立的集體所有制，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，房屋和宅基地的所有權(quán)分屬不同的主體，由此產(chǎn)生的法律困惑就是宅基地產(chǎn)權(quán)主體不明晰，所有權(quán)人虛位。[4]

1.集體定義不準(zhǔn)確，可操作性弱

《土地管理法》規(guī)定，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。但是這個集體所有過于籠統(tǒng)，且經(jīng)營、管理非所有權(quán)的體現(xiàn)。

2.農(nóng)民對宅基地集體所有權(quán)屬認(rèn)知不明

在傳統(tǒng)意識中，農(nóng)民認(rèn)為其從集體分配得到的宅基地是自己的所有物，無分宅基地使用權(quán)與所有權(quán)。且農(nóng)民享有房屋所有權(quán)，農(nóng)民完全享有自己的處分權(quán)能，但是法律硬性限制了這項所有權(quán)，讓并不都識法的農(nóng)民嚴(yán)格遵從。

（二）嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)，宅基地利用效率偏低

為了保障農(nóng)民的住房權(quán)，我國對宅基地流轉(zhuǎn)作出限制性規(guī)定，宅基地的利用顯然不足。

1.商品屬性遭忽視導(dǎo)致宅基地閑置

我國宅基地制度的特征主要是身份性、福利性。宅基地使用權(quán)與農(nóng)村集體組織的成員資格緊密聯(lián)系?！锻恋毓芾矸ā返?2條、《擔(dān)保法》第37條、國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等都對宅基地使用權(quán)的行使做出了嚴(yán)格的限制。但是這樣規(guī)定與現(xiàn)實存在矛盾。

首先，現(xiàn)行宅基地制度側(cè)重于福利性，這樣使人們忽視了土地的商品屬性和財產(chǎn)屬性，導(dǎo)致宅基地使用效率降低。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)向城市就業(yè)居住，且根據(jù)法律規(guī)定，宅基地一戶一宅，村集體組織除規(guī)定外無權(quán)回收處置，同時限制流轉(zhuǎn)，就導(dǎo)致大面積的農(nóng)村宅基地閑置。

其次，進(jìn)城農(nóng)民在城市中通常買不起房屋，而原本屬于自己的農(nóng)房又賣不掉，宅基地制度的本意是為了緩解農(nóng)民的住房困境，保證農(nóng)民福利，然而現(xiàn)在可能成為他們手中無法處理的“燙手山芋”。

2.宅基地交易主動權(quán)被剝奪，宅基地開發(fā)利用程度低

我國規(guī)定，只有國家所有的土地才能用于房地產(chǎn)開發(fā)，農(nóng)村集體所有的土地不能直接用于商品房開發(fā)建設(shè)。[5]農(nóng)民集體作為農(nóng)地的所有者，只能因農(nóng)村土地被征收而獲得的少量補(bǔ)償費用，喪失了交易所能得的巨額利潤。因此作為宅基地所有者的集體以及宅基地的使用者的農(nóng)民采取主動措施，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運而生。

限制村民及村集體自發(fā)的進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)，不僅降低了宅基地使用率，且當(dāng)農(nóng)民在生產(chǎn)生活中遇到資金困難時無法就房屋用于解困。

3.交易糾紛頻發(fā)，權(quán)屬未決導(dǎo)致土地閑置

宅基地流轉(zhuǎn)的需求越來越突出，農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)市場不斷擴(kuò)大，但是流通的房屋大多均是小產(chǎn)權(quán)房即無證房。只要買賣雙方簽訂協(xié)議，就達(dá)成房屋轉(zhuǎn)讓。然而發(fā)生拆遷時，就變得相當(dāng)棘手。首先，部分在建未完成的房屋成為清理的對象，房屋屢建屢拆，受讓方付出了購房代價，但是房屋卻可能永遠(yuǎn)難以建成。其次，轉(zhuǎn)讓方受房價不斷上漲等經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，以房屋權(quán)屬未經(jīng)登記轉(zhuǎn)讓行為無效為由，要求受讓方歸還房屋，顯然受讓方的權(quán)利保護(hù)不穩(wěn)定。最后，在土地征收的前提下進(jìn)行的房屋拆遷，對受讓方進(jìn)行的補(bǔ)償包括了房屋補(bǔ)償和土地補(bǔ)償，轉(zhuǎn)讓方持有宅基地使用權(quán)證要求土地拆遷費，引發(fā)糾紛。受讓方僅支付了房屋對價，卻獲得房屋和土地的雙份補(bǔ)償，也明顯不公，尤其是受讓方為本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，其中更是牽涉到本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員的利益。

（三）審批程序不嚴(yán)格，缺乏監(jiān)督機(jī)制

目前“小產(chǎn)權(quán)房”在全國違規(guī)建設(shè)大量出現(xiàn)與相關(guān)土地和房產(chǎn)管理部門管理缺失有關(guān)。同時宅基地管理涉及村委會，對村委會監(jiān)督缺位也是大問題。

管理人員不到位，部門配合不足根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。不符合申請條件的不得批準(zhǔn)宅基地，農(nóng)村村民將擁有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準(zhǔn)。宅基地的管理涉及到諸多部門，尤其對于土地違法案件的查處需要相關(guān)部門的配合，其中規(guī)劃、土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府和司法部門的配合尤為重要。我國小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展迅速，政府幾乎年年出政策壓制，但效果卻不理性。宅基地管理的實地勘察很重要，但農(nóng)村宅基地量大，情況復(fù)雜，基層國土資源管理部門的專業(yè)人員少，執(zhí)法裝備缺乏，很難確實保護(hù)轄區(qū)的宅基地。另一方面，宅基地發(fā)現(xiàn)違法用地時，以罰代拆，不能達(dá)到真正遏制的目的。

對村委會監(jiān)督不足我國宅基地使用權(quán)實行嚴(yán)格的行政審批制，即由申請人提出申請，集體土地所有權(quán)人同意后，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，最終由縣級人民政府土地管理部門批準(zhǔn)。這種嚴(yán)格的審批制將權(quán)力集中在政府手中，其目的在于加強(qiáng)政府對于土地資源保護(hù)和利用的監(jiān)督管理。[6]但實踐中宅基地的具體分配中卻出現(xiàn)了問題。村民申請使用宅基地，最先接觸的就是集體組織村委會。村委會又不同于其他行政組織，它是基層自治組織，村委會的成員都來自于他們自治的村集體，也生活在他們自治的村集體里面，因此在很多時候很容易受到自身利益及其關(guān)系的影響，從而在宅基地審批過程中，產(chǎn)生嚴(yán)重不公的現(xiàn)象。

三、改革宅基地制度的若干思考

現(xiàn)有宅基地制度瑕疵是客觀存在的，改革更是刻不容緩。根據(jù)現(xiàn)有國內(nèi)外研究，筆者提出以下幾點思考：

（一）賦予宅基地完整的用益物權(quán)

宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，但是有關(guān)法律禁止宅基地流轉(zhuǎn)和限制宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)，所以這項用益物權(quán)又是不完整的。

1.明確農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)主體

國內(nèi)很多研究都在提倡將宅基地所有權(quán)歸還給農(nóng)民，讓農(nóng)民能支配屬于他們的土地，進(jìn)而實現(xiàn)國有土地和集體土地這兩類土地的權(quán)利平等。[7]要想達(dá)到完善宅基地制度的目的，首先必須明確合法土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人。堅持集體擁有土地所有權(quán)是一條首要原則，也是賦予宅基地完整的用益物權(quán)的前提。所以筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有規(guī)定上提倡賦予宅基地完整的用益物權(quán)，而不是更難實現(xiàn)的歸還所有權(quán)。

2.完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)

我國規(guī)定宅基地使用權(quán)人對宅基地只有占有、使用和依法利用之建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利，卻沒有收益和處分的權(quán)利。完整的用益物權(quán)是包含占有、使用、收益和處分權(quán)能的，因此，宅基地使用權(quán)是一種權(quán)能不完整的用益物權(quán)。要使農(nóng)村宅基地能進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)有用性，首先就應(yīng)該賦予農(nóng)村宅基地完整的用益物權(quán)。[8]

我國不允許宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的政策使農(nóng)民與土地之間的關(guān)系緊密而牢固。這種模式確曾發(fā)揮作用，使得貧窮農(nóng)民有地可依，但隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與社會保障體系的逐步完善，需要重新審視目前的模式。[9]

完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)首先應(yīng)當(dāng)放寬處分權(quán)，允許農(nóng)民將自己閑置的資源投入流通領(lǐng)域，但是處分該項權(quán)利前提是必須聽取村委會及政府管理部門的意見，以不損害集體利益為前提。其次是完善收益制度。小產(chǎn)權(quán)房的違法性，造成了農(nóng)村和城鎮(zhèn)房屋“同房不同價”，產(chǎn)權(quán)不對等。事實上，這樣的不對等，真正損害的是農(nóng)民的利益。所以，不該只是一味的抑制，可以考慮確定宅基地相關(guān)政策，規(guī)范收益制度，除去對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的行使的各種不當(dāng)限制。

（二）宅基地市場化，弱化城鄉(xiāng)二元體制

在賦予宅基地完整的用益物權(quán)后，法律放寬宅基地自由流轉(zhuǎn)的前提下，就需要盡快解決如何實現(xiàn)宅基地市場化，引入新機(jī)制，健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度保障。

“房地一體”的突破性適用。我國“房地一體”的房屋和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)原則在面對農(nóng)村宅基地制度的特殊性時遇到了困難。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，購房者顯然不能獲得宅基地使用權(quán)。但是如果根據(jù)房地一體的原則，在購房者購買房屋的同時，宅基地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移，這就是宅基地的隱形流轉(zhuǎn)。但是放寬宅基地流轉(zhuǎn)之后，這種現(xiàn)實與法律的矛盾就能夠緩和。所以可以在購房時，將兩者分離，購房者獲得房屋所有權(quán)，但是宅基地使用權(quán)依舊歸于農(nóng)民，只是農(nóng)民的這項權(quán)利受到限制，即不得為買方添加其他義務(wù)，而買方也不得在宅基地上從事與房屋居住無關(guān)的其他行為。同時，當(dāng)房屋再次轉(zhuǎn)讓時，為保證宅基地使用權(quán)人的權(quán)利，可以為其設(shè)定優(yōu)先購買權(quán)，可以效仿租賃中的優(yōu)先購買權(quán)?；蛘呖梢栽O(shè)定農(nóng)村宅基地的抵押權(quán)，可以通過在物權(quán)法中增設(shè)典權(quán)，進(jìn)城定居的農(nóng)民以宅基地獲得典價，當(dāng)難以在城市定居時進(jìn)行贖回，為進(jìn)城定居在處分其房屋和土地時提供更多的選擇，有后路可退。

（三）實行宅基地強(qiáng)制登記制度

宅基地市場化作為宅基地制度的改革和創(chuàng)新設(shè)計，必須嚴(yán)格謹(jǐn)慎設(shè)計這項制度，保障土地市場的穩(wěn)定秩序。

1.設(shè)立物權(quán)強(qiáng)制登記制度

允許農(nóng)村房屋自由交易的前提是為農(nóng)民辦理合法有效的集體土地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證。要推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)，就必須以建立起農(nóng)村物權(quán)登記體系為前提。做好農(nóng)村宅基地的初始登記，對農(nóng)村宅基地順利流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。[10]

當(dāng)房屋流轉(zhuǎn)時，規(guī)定必須過戶登記生效。倘若房屋流轉(zhuǎn)時，保留宅基地使用權(quán)，也應(yīng)當(dāng)在登記時有所備注。而且登記機(jī)關(guān)對于申請登記的案件，要對申請登記的權(quán)利或權(quán)利變動事項是否成立進(jìn)行實質(zhì)審查。同時，強(qiáng)制登記能夠有效的避免宅基地使用權(quán)的盲目流轉(zhuǎn)。宅基地出讓人必須登記才能轉(zhuǎn)讓，宅基地實行一戶一宅，出讓后不得再申請。在房屋和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中可以適當(dāng)收取增值稅，從宅基地的“保障生存權(quán)和內(nèi)部福利權(quán)”特征考慮，由集體組織成員共享增值收益。

2.確立補(bǔ)償?shù)怯浿贫?/p>

房屋流轉(zhuǎn)后，宅基地房屋拆遷時有發(fā)生，拆遷則涉及到補(bǔ)償問題。此時，還需要依靠登記制度。面臨拆遷時，必須合理分配各方的補(bǔ)償費用。

房屋流轉(zhuǎn)存在兩種情況：第一種是宅基地使用權(quán)隨房屋一起流轉(zhuǎn)，此時流轉(zhuǎn)的價格必定涉及房價和地價兩部分。轉(zhuǎn)讓后房屋拆遷補(bǔ)償費包括房屋補(bǔ)償費和土地補(bǔ)償費，出賣人只享有轉(zhuǎn)讓時的市場價格，不得要求土地補(bǔ)償費。第二種情況則是宅基地保留，房屋流轉(zhuǎn)。此時則應(yīng)該將房屋補(bǔ)償費與土地補(bǔ)償費進(jìn)行分別處理，即房屋所有者享有房屋補(bǔ)償費，宅基地使用權(quán)人享有土地補(bǔ)償費。在宅基地交易前后都進(jìn)行了物權(quán)登記，這樣就確定了可以獲得補(bǔ)償?shù)闹黧w。其次，在拆遷后，對獲得補(bǔ)償?shù)闹黧w和補(bǔ)償費用進(jìn)行登記。這樣的制度設(shè)計可以避免重復(fù)補(bǔ)償和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同一的混亂現(xiàn)象出現(xiàn)。登記制度為拆遷補(bǔ)償提供依據(jù)，避免日后若發(fā)生補(bǔ)償不公糾紛無處可查。

這樣的制度設(shè)計，既可以充分發(fā)揮宅基地的收益功能，同時也能預(yù)防類似小產(chǎn)權(quán)房等違法現(xiàn)象的出現(xiàn)。宅基地交易有序化，將小產(chǎn)權(quán)法光明化，比起在暗地里進(jìn)行的非法建設(shè)，政府更易管理和操控。

參考文獻(xiàn)：

[1]汪泉泓.我國小產(chǎn)權(quán)房法律問題研究[D].湖南大學(xué)，2008.

[2]刁其懷.城鎮(zhèn)居民購買宅基地上的農(nóng)房是小產(chǎn)權(quán)房嗎——度流行觀點的批判[J].中國房地產(chǎn)，2010（10）.

[3]王研，金順玉.淺析宅基地相關(guān)法律規(guī)定的制度設(shè)計與制度探索[J].法制與社會，2009（26）.

[4] Rothenberg Mark A ， Cannizzaro Kara L .The Loss of Homestead Through Rental[J].Florida Bar Journal，2010（1）.

[5]張?zhí)燧x.集體土地之上的“小產(chǎn)權(quán)房”法律問題研究[D].大連海事大學(xué)，2009.

[6]杭宇.農(nóng)村宅基地制度現(xiàn)狀及改革要求[J].法制與經(jīng)濟(jì)， 2008（6）.

[7]王靜.把土地所有權(quán)歸還給農(nóng)民[J].法制講堂，2010（40）.

[8]潘書宏，林建偉.論我國農(nóng)村宅基地制度的改革與創(chuàng)新[J].海峽法學(xué)，2010（4）.

[9]王文軍.論農(nóng)村宅基地上房屋的買賣——“小產(chǎn)權(quán)房”的另一種形式[J].清華法學(xué)，2009（5）.

[10]馬愛慧.基于小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)村宅基地市場化分析[J].新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，2010（9）.

作者簡介：

王芳草（1988～），女，浙江樂清人，浙江省溫州市洞頭縣人民法院民一庭助理審判員。

章淵，男，（1984～）浙江樂清人，浙江省溫州市洞頭縣人民法院執(zhí)行庭助理審判員。