1994年，國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行成立。三大政策性銀行的成立，一方面為我國經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)軌服務(wù)，另一方面也使四大銀行擺脫政策性貸款業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)型商業(yè)性銀行。多年來，三家政策性銀行在支持國內(nèi)企業(yè)“走出去”，服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長以及應(yīng)對國際及區(qū)域經(jīng)濟(jì)危機(jī)等方面，發(fā)揮了不可替代的重要作用。

經(jīng)過21年的發(fā)展，政策性銀行再次迎來了改革的歷史機(jī)遇。4月12日，由中國人民銀行會同有關(guān)單位提出的國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的改革方案，已經(jīng)正式獲得批準(zhǔn)。其中，國家開發(fā)銀行明確定位為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，而中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)一步明確了政策性銀行的定位。

21年來，三大政策性銀行的發(fā)展取得了令人矚目的成績。

截至2014年年底，國開行累積發(fā)放鐵路公路電力貸款超過5 2萬億元。支持的鐵路、公路建設(shè)里程分別占全國總里程的60%和30%。累計發(fā)放城鎮(zhèn)化貸款超過8萬億元。累計發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款8069億元，同業(yè)占比超過80%。累計發(fā)放助學(xué)貸款692億元，支持家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生1239萬人次。此外，國開行國際貸款業(yè)務(wù)余額3198億元，資產(chǎn)總額10 1萬億元，不良貸款率0 63%，累積創(chuàng)利稅8700億元。

中國進(jìn)出口銀行在擴(kuò)大我國機(jī)電產(chǎn)品、成套設(shè)備等高新技術(shù)產(chǎn)品出口、支持中國企業(yè)“走出去”，促進(jìn)對外關(guān)系發(fā)展和國際經(jīng)貿(mào)合作等方面發(fā)揮了重要作用。自2010年至2014年，中國進(jìn)出口銀行累計發(fā)放貸款3.2萬億元，支持了1 46萬億美元的產(chǎn)品進(jìn)出口。支持的機(jī)電產(chǎn)品和高新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)出口額占全國總額的14.8706，成為推動外貿(mào)穩(wěn)定增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要力量。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在服務(wù)“三農(nóng)”特別是支持糧棉油收購、農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。2004年至2014年末，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行累計發(fā)放糧棉油收購貸款4 78萬億元，每年支持的糧食收購占當(dāng)年商品糧總量的60%左右，棉花收購占總產(chǎn)量的50%左右。2007年至2014年末，累積發(fā)放農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款1. 7萬億元，共支持項(xiàng)目8893個。截至去年末，農(nóng)發(fā)行資產(chǎn)總額3.15萬億元，貸款余額2.83萬億元，去年實(shí)現(xiàn)凈利潤152億元。

雖然三大政策性銀行自成立以來取得了明顯的成績，但同時也存在一些問題，特別是在公司治理不完善、資本金嚴(yán)重不足、約束機(jī)制不健全、可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)等方面存在不足。除此以外，政策性功能定位模糊、監(jiān)管弱化等問題日益顯現(xiàn)。因此，需要通過加快改革建立更好地為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)、并可持續(xù)運(yùn)營的政策性、開放性金融機(jī)構(gòu)。

近年來，我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)對政策性金融機(jī)構(gòu)的要求不斷提高。

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)研究生院常務(wù)副院長丁志杰在接受本報記者采訪時表示，當(dāng)前中國加大結(jié)構(gòu)性改革力度，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶等重要戰(zhàn)略，均需要巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資。而開發(fā)性金融和政策性金融是其中的支撐力量，這要求對政策性銀行的政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)作出明確區(qū)分。

早在2007年，全國金融工作會議明確了政策性銀行“分類指導(dǎo)，一行一策”的改革原則。2012年，全國金融工作會議指出，政策性金融機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持政策性業(yè)務(wù)為主題，明確劃分政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)，實(shí)行分賬管理和分類核算。黨的十八屆三中全會明確要求“推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革”，說明政策性銀行改革得到國家空前重視。2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求抓緊推出政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)改革方案，加大對公共投資和對外開放的金融支持。2015年，《政府工作報告》提出，發(fā)揮好開發(fā)性金融、政策性金融在增加公共產(chǎn)品供給中的作用。

中央財經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇在接受本報記者采訪時表示，國開行作為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的代表，凸顯了以中長期投融資業(yè)務(wù)為主的開發(fā)性金融的重要作用。市場運(yùn)作、中長期保本微利、實(shí)現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)是開發(fā)性金融區(qū)別于政策性金融的最大不同之處。開發(fā)性金融在我國基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)、棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、支持企業(yè)“走出去”等方面提供了大量的資金支持。同時.郭田勇認(rèn)為，在健全公司治理方面，政策性銀行要建立科學(xué)、規(guī)范、有效的決策機(jī)制，要按照職責(zé)明確、有效制衡、科學(xué)管理的原則，實(shí)現(xiàn)中長期可持續(xù)發(fā)展。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長張承惠向記者表示，政策性銀行改革后，需明晰政策性金融監(jiān)管主體及監(jiān)管權(quán)責(zé)，其監(jiān)管應(yīng)與一般意義的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管有所不同。政策性金融的主要監(jiān)管者應(yīng)通過評價和考核其政策績效、構(gòu)建長效的資本補(bǔ)充機(jī)制等方式，實(shí)施微觀與宏觀相結(jié)合的審慎監(jiān)管。此外，監(jiān)管主體還需依據(jù)特定政策目標(biāo)，對政策性金融機(jī)構(gòu)資本金增補(bǔ)、業(yè)務(wù)范圍調(diào)整、財務(wù)健康狀況和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評估等作出監(jiān)管決策。

中國人民大學(xué)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與金融研究所常務(wù)副所長馬九杰在接受本報記者采訪時表示，政策性金融機(jī)構(gòu)改革要堅(jiān)持政策性金融發(fā)展方向，明晰政策性業(yè)務(wù)邊界。應(yīng)對政策性銀行的定位、宗旨、性質(zhì)、業(yè)務(wù)種類、資本總量與構(gòu)成、資金來源與資金運(yùn)用、內(nèi)部公司治理結(jié)構(gòu)等問題作出具體規(guī)定。

記者注意到，在國務(wù)院對國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行深化改革方案的批復(fù)中，都包含了“完善治理”和“資本約束”等內(nèi)容。央行相關(guān)負(fù)責(zé)人對記者表示，通過改革，國家開發(fā)銀行的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)功能定位更加明確.有助于發(fā)揮其在重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵時期的重要作用。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進(jìn)出口銀行政策性功能和定位更加突出，資本實(shí)力和抗風(fēng)險能力將顯著增強(qiáng)。隨著三大政策性銀行的治理結(jié)構(gòu)、約束機(jī)制、內(nèi)部管理進(jìn)一步健全，其金融服務(wù)能力和可持續(xù)發(fā)展能力將穩(wěn)步提升。

1994年以后，我國三家政策性銀行相繼成立。多年來，三家機(jī)構(gòu)為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展、機(jī)電產(chǎn)品和成套設(shè)備出口以及糧、棉、油收購等提供了大量金融服務(wù)，在支持各地企業(yè)“走出去”，服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長以及在應(yīng)對國際及區(qū)域經(jīng)濟(jì)危機(jī)等方面，發(fā)揮了不可替代的重要作用。

國家開發(fā)銀行主要通過開展中長期信貸與投資等金融業(yè)務(wù)，為國民經(jīng)濟(jì)重大中長期發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，重在貫徹國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，籌集和引導(dǎo)社會資金，緩解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸制約和薄弱環(huán)節(jié)，致力于以融資推動市場建設(shè)和規(guī)劃先行，支持國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域發(fā)展和國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，支持保障性安居工程、中小企業(yè)、“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的發(fā)展，支持國家“走出去”戰(zhàn)略，拓展國際合作業(yè)務(wù)。

中國進(jìn)出口銀行成立于1994年，是直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的、政府全資擁有的國家銀行，其國際信用評級與國家主權(quán)評級一致。中國進(jìn)出口銀行的主要職責(zé)包括：為擴(kuò)大我國機(jī)電產(chǎn)品、成套設(shè)備和高新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)出口，推動有比較優(yōu)勢的企業(yè)開展對外承包工程和境外投資，促進(jìn)對外關(guān)系發(fā)展和國際經(jīng)貿(mào)合作，提供金融服務(wù)，在擴(kuò)大我國機(jī)電產(chǎn)品、成套設(shè)備等高新技術(shù)產(chǎn)品出口、支持中國企業(yè)“走出去”，促進(jìn)對外關(guān)系發(fā)展和國際經(jīng)貿(mào)合作等方面發(fā)揮了重要作用。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的我國唯一的一家農(nóng)業(yè)政策性銀行，1994年11月掛牌成立。主要職責(zé)是按照國家的法律、法規(guī)和方針、政策，以國家信用為基礎(chǔ)，籌集資金，承擔(dān)國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)，代理財政支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。建行以來，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行服從和服務(wù)于國家宏觀調(diào)控，全面落實(shí)國家各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，把實(shí)現(xiàn)良好的社會效益作為最重要的價值追求。目前，形成了以支持國家糧、棉購銷儲業(yè)務(wù)為主體、以支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為兩翼的業(yè)務(wù)發(fā)展格局，初步建立現(xiàn)代銀行框架，經(jīng)營業(yè)績實(shí)現(xiàn)重大跨越，有效發(fā)揮了在農(nóng)村金融中的骨干和支柱作用。

國家開發(fā)銀行堅(jiān)持開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)定位，適應(yīng)市場化、國際化新形勢，充分利用服務(wù)國家戰(zhàn)略、依托信用支持、市場運(yùn)作、保本微利的優(yōu)勢，進(jìn)一步完善開發(fā)性金融運(yùn)作模式，積極發(fā)揮在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)等方面的重要作用，加大對重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。通過深化改革，合理界定業(yè)務(wù)范圍，不斷完善組織架構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，明確資金來源支持政策，合理補(bǔ)充資本金，強(qiáng)化資本約束機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部管控和外部監(jiān)管，將國家開發(fā)銀行建設(shè)成為資本充足、治理規(guī)范、內(nèi)控嚴(yán)密、運(yùn)營安全、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、資產(chǎn)優(yōu)良的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。

中國進(jìn)出口銀行改革要強(qiáng)化政策性職能定位。堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體，合理界定業(yè)務(wù)范圍，明確風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，提升資本實(shí)力，建立資本充足率約束機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部管控和外部監(jiān)管，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，把中國進(jìn)出口銀行建設(shè)成為定位明確、業(yè)務(wù)清晰、功能突出、資本充足、治理規(guī)范、內(nèi)控嚴(yán)密、運(yùn)營安全、服務(wù)良好、具備可持續(xù)發(fā)展能力的政策性銀行，充分發(fā)揮在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、支持外貿(mào)發(fā)展、實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略中的功能和作用。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革要堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體。通過對政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)實(shí)施分賬管理、分類核算，明確責(zé)任和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，確立以資本充足率為核心的約束機(jī)制，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制，把中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建設(shè)成為具備可持續(xù)發(fā)展能力的農(nóng)業(yè)政策性銀行。