·天津市河東區(qū)人民檢察院課題組/文

人民檢察院派駐社區(qū)檢察室實證研究
——以T市檢察機關派駐社區(qū)檢察室設置運行情況為例*

·天津市河東區(qū)人民檢察院課題組**/文

本文以T市檢察機關派駐社區(qū)檢察室為研究對象，通過實證研究方式，對社區(qū)檢察室設置運行情況進行了系統(tǒng)梳理，并針對組織構架不科學、職能定位不明確、人財物等保障機制不健全、監(jiān)督考核機制不完善、公眾認知度差等主要問題在職能界定、優(yōu)化組織構架、強化保障、落實監(jiān)督機制、豐富宣傳形式等方面提出具體構想，以期科學構建適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展條件的派駐社區(qū)檢察室的設置模型。

人民檢察院社區(qū)檢察室規(guī)范設置

作為檢察機關派駐基層檢察室的一個重要類型，派駐社區(qū)檢察室歷經(jīng)產(chǎn)生、發(fā)展、萎縮、復興等階段，其價值日益得到各界認可，但仍存在一定問題。本文以T市檢察機關派駐社區(qū)檢察室為例，對其存在的突出問題進行梳理，并嘗試提出適當?shù)脑O置模型。

一、派駐基層檢察室發(fā)展綜述及研究模型概況

（一）派駐基層檢察室發(fā)展綜述

如同大多數(shù)新生事物一樣，派駐基層檢察室經(jīng)歷了螺旋式上升的發(fā)展歷程，且由于歷史背景與社會環(huán)境的影響，這一過程尤為迂回曲折，“呈現(xiàn)出明顯的‘幾’字型走向和回溯性發(fā)展的外在表征。”［1］一些檢察機關在基層試點設置檢察室可以追溯至上世紀八十年代初，在隨后的十幾年中，派駐基層檢察室逐步發(fā)展，“兩所一室一庭（指派出所、司法所、派駐檢察室、人民法庭）建設”在各級政法工作會議上屢被提及。與此同時，派駐基層檢察室也暴露出設置盲目、職權不明、工作人員行為失范等諸多弊端，隨之而來的是非法插手經(jīng)濟糾紛、越權辦案、變相羈押等權責異化現(xiàn)象。1998年檢察機關教育整頓期間，明令暫不新設基層檢察室，2001年中央編委頒發(fā)的《地方各級人民檢察院機構改革意見》提出調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設置，此后，派駐基層檢察室逐漸撤銷萎縮，相關工作陷入停滯狀態(tài)。直至2009年底，中央政法委作出了深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作的重大戰(zhàn)略部署，派駐基層檢察室作為延伸法律監(jiān)督觸角、推進社會管理創(chuàng)新的有效形式在海南省的試點實踐中取得了顯著成效，各類派駐基層檢察室也漸漸重新煥發(fā)生機。

縱觀派駐基層檢察室的興廢歷程，其一度銷聲匿跡主要歸咎于缺乏統(tǒng)籌全局的長遠考量、充分堅定的制度自信和針砭時弊的實證分析，而沉寂后的復蘇新生則充分證明其存在的必要價值。為了避免重蹈覆轍，通過實證分析的方法客觀呈現(xiàn)工作情況，理性辨析問題癥結無疑是通向制度優(yōu)化的一條重要路徑。

（二）研究模型概況

課題小組通過設計發(fā)放調(diào)查問卷與實地走訪調(diào)研相結合的形式，對T市6個城區(qū)基層檢察院（代號為A-F）的派駐社區(qū)檢察室設置運行情況進行了分析梳理，其中，各區(qū)檢察室數(shù)量由3-12個不等，在設置模式上，有2個城區(qū)采取在轄區(qū)內(nèi)所有街道設置社區(qū)檢察室，其他城區(qū)則均選擇在部分重點社區(qū)設置檢察室，在全區(qū)范圍內(nèi)巡回開展相關工作。在組織構架上，有3個區(qū)單獨設立科室，另外3個區(qū)則由控申或預防部門負責協(xié)調(diào)。在人員配備方面，凡指派干警專職從事檢察室工作的城區(qū)，固定工作人員僅有2-5人。有2個區(qū)配備干警較多，但均為兼職從事相關工作。此外，6個區(qū)在檢察室設置上也存在共同點，即辦公場所依托街道，相關經(jīng)費由檢察院支付。以上情況概括如下（見圖表一）：

二、檢察機關派駐社區(qū)檢察室設置運行情況實證分析

（一）組織架構不科學，影響職能發(fā)揮

調(diào)查中顯示，6個基層院中，B與F在轄區(qū)內(nèi)所有街道均設立了社區(qū)檢察室，實現(xiàn)了全覆蓋，但同時暴露出人員匱乏這一問題，只能由院內(nèi)部分干警兼職履行職能。根據(jù)問卷結果顯示，兼職干警均表示在日常工作中院內(nèi)工作占50%以上，甚至產(chǎn)生將社區(qū)檢察室工作當作“副業(yè)”的思想。另外，其他4個院配備了2-5名干警專職負責履行職能，其中3個院（C、D、E）在院內(nèi)單獨設立了科室，主要負責人為正科級實職，工作模式為在轄區(qū)內(nèi)選擇重點地區(qū)設立社區(qū)檢察室，干警通過巡回方式在各檢察室開展工作。此種模式雖然實現(xiàn)了由“兼職”到“專職”的跨越，但由于工作人員有相當一部分時間還是在檢察院內(nèi)辦公，這顯然與“派駐”的內(nèi)涵不完全相符。未單獨設科的區(qū)院中，日常工作的協(xié)調(diào)管理有的由控申部門負責，有的由職務犯罪預防部門負責，市人民檢察院也是由控申部門負責全市工作，而沒有單獨設立部門進行統(tǒng)一宏觀的管理指導，在一定程度上加劇了社區(qū)檢察室各自為戰(zhàn)、缺乏規(guī)制、履職隨意等問題。

（二）職能定位不明確，監(jiān)督職責弱化

1.4統(tǒng)計學方法采用SPSS20.0統(tǒng)計學軟件處理數(shù)據(jù)。計量資料以均數(shù)±標準差(±s)表示,采用t檢驗;計數(shù)資料以率(%)表示,采用X2檢驗。P<0.05表示差異有統(tǒng)計學意義。

課題小組對T市6個基層院派駐社區(qū)檢察室2012年至2013年兩年間的履職情況進行了統(tǒng)計（見圖表二），從統(tǒng)計結果來看，各社區(qū)檢察室在職能定位上存在以下缺陷：一是監(jiān)督職能“虛化”。大部分檢察室定位為基層檢察院職能的延伸或輔助，基本上只是承擔諸如法制宣傳、接待群眾來訪、參與綜治等一些“軟任務”，而對行政執(zhí)法機關和司法機關開展法律監(jiān)督的職能則很少落實履行，相關工作僅占社區(qū)檢察室總工作量的0.8%。二是服務職能“異化”。當前社區(qū)檢察室將相當一部分精力放在化解矛盾糾紛方面，以本文的研究對象為例，兩年來，來訪群眾咨詢的問題屬于檢察機關管轄的占15.7%，化解的矛盾糾紛屬于檢察機關管轄的占7.4%，受理的舉報、控告、申訴案件屬于檢察機關管轄的占12.5%。

（三）保障機制不健全，發(fā)展后勁不足

T市6個區(qū)的派駐社區(qū)檢察室在街道內(nèi)的辦公場所皆依托于行政機關。在人員配備方面，指派干警兼職從事社區(qū)檢察室工作不利于工作的正常開展，但即使在安排專職干警的情況下，上述研究對象中共有14名檢察干警專職負責25個社區(qū)檢察室的具體工作，平均下來每個檢察室尚不足1人。且從年齡分布情況來看，14名專職工作人員均為30周歲以上，其中，50周歲以上干警比例達到57%，年富力強、有責任心、業(yè)務能力強的30-40歲的干警相對缺乏，僅占22%。另外，社區(qū)檢察室相關費用皆是由各院內(nèi)部調(diào)整支出，除干警的工資以外，檢察室辦公、基本建設、購置技術裝備等經(jīng)費基本沒有納入財政預算，大都存在經(jīng)費不足的問題?！岸瑯幼鳛榛鶎铀痉C構的人民法庭、派出所、司法所卻能直接享受到中央財政專門劃撥的經(jīng)費，和人民法庭、派出所、司法所相比，派駐檢察室處于一種‘爹不親、娘不愛’的尷尬境地”。［2］

圖表一　T市6個區(qū)派駐社區(qū)檢察室設置基本情況

圖表二　2012年—2013年T市6個區(qū)派駐社區(qū)檢察室

（四）宣傳效果不明顯，公眾認知度差

為了客觀反映廣大公眾對于派駐社區(qū)檢察室的認知程度，課題小組隨機向1500名群眾發(fā)放調(diào)查問卷了解情況，共回收有效問卷1478份。結果顯示，在四類派駐基層組織中，公眾對于派出所普遍認知，其次分別是人民法庭和司法所，各有30.2%和25.2%，而知道社區(qū)檢察室的群眾僅有8.3%。在123位對社區(qū)檢察室有所了解的群眾中，有58%是通過媒體宣傳報道知曉，16%是通過檢察機關的現(xiàn)場宣傳活動知曉，26%是在社會交際中從他人處知曉。而群眾對于社區(qū)檢察室的了解程度較低，雖然與其建立時間較短不無關系，但檢察機關的宣傳方式和頻率也不盡如人意。調(diào)查顯示，各社區(qū)檢察室針對自身職能開展宣傳的方式主要有兩種：一是在社區(qū)內(nèi)現(xiàn)場開展宣傳活動，但此種方式受眾范圍有限，主要局限于沒有工作負擔、有充裕時間參與社區(qū)活動的老年人。二是通過接受媒體采訪、向媒體投送稿件的方式進行宣傳。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上述檢察院在開展宣傳過程中對微博、微信等新興媒體的利用率還不到10%，并未引起人民群眾尤其是中青年群體的廣泛關注。

三、檢察機關派駐社區(qū)檢察室設置運行的改進路徑

1.開展法律監(jiān)督。在配置社區(qū)檢察室職權的過程中，必須堅持法律監(jiān)督本位，即重點在于對公權力的監(jiān)督，“對內(nèi)而言，這是立身之本，對外而言，是更加凸顯檢察標志，讓老百姓增強對基層檢察室職能辨識的途徑。”［3］筆者認為，法律監(jiān)督工作應具體包括對轄區(qū)內(nèi)派出所的司法活動進行監(jiān)督，對社區(qū)矯正工作進行監(jiān)督，以及對工商所、稅務所等行政執(zhí)法派出機構進行監(jiān)督。

2.受理舉報、控告、申訴。社區(qū)檢察室應當具有受理轄區(qū)內(nèi)舉報、控告、申訴和接受自首等職能。社區(qū)檢察室應當開設接待窗口，在轄區(qū)內(nèi)公開地址和聯(lián)系方式，設立舉報箱。同時，發(fā)揮自身優(yōu)勢，變上訪為下訪，深入到群眾中去發(fā)現(xiàn)問題解決問題，特別是對于上訪戶要定期回訪。此外，可以開通微博、微信等網(wǎng)絡公眾平臺，通過多種方式暢通群眾訴求表達渠道。

3.發(fā)現(xiàn)、受理職務犯罪案件線索并進行初核。檢察室可以利用其貼近基層，貼近群眾的優(yōu)勢及時發(fā)現(xiàn)、受理職務犯罪案件線索，并進行初核，經(jīng)過初核，認為有價值的線索必須立即移送本院職務犯罪偵查部門。

4.參與社會治安綜合治理。這里需要強調(diào)的是：第一，檢察院各內(nèi)設業(yè)務部門本來就具有結合自身工作開展法制宣傳的任務，例如職務犯罪預防部門負責開展廉政宣傳，未檢部門針對未成年人開展普法教育等，社區(qū)檢察室給予一定配合即可。第二，派駐社區(qū)檢察室在參與化解矛盾糾紛的過程中，一定要掌握好“適度”問題，化解矛盾糾紛的范圍應主要限制在因鄰里糾紛等引發(fā)的輕微刑事案件的調(diào)解，以及涉檢糾紛的調(diào)解等方面。

（二）規(guī)范建設：優(yōu)化組織構架

從縱向來看，在市院設立社區(qū)檢察室指導處，直接統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市各社區(qū)檢察室開展工作，各院在院內(nèi)設置1—2名內(nèi)勤，負責整理匯總該院各社區(qū)檢察室相關工作數(shù)據(jù)信息上報市院，并傳達市院指導意見和工作要求。從橫向來看，各基層檢察院依據(jù)實際情況，選擇人口密度大、建設較為成熟的社區(qū)設立檢察室，并以此為中心，輻射到周邊區(qū)域。檢察室的具體數(shù)量不做固定要求，能夠通過巡回方式覆蓋全區(qū)所有街道即可。社區(qū)檢察室級別應與檢察機關內(nèi)設科室相同，有獨立編制，受主管檢察長直接領導。

（三）強化保障：人財物合理配置

在人員配備方面，每個檢察室配置2—3名干警專職從事相關工作，社區(qū)檢察室主任應為正科級實職。另外，為了保障各項職能的順利履行，必須安排有責任心、經(jīng)驗豐富、業(yè)務能力強的檢察干警到檢察室工作。在辦公地點的選擇上，應當盡量選擇獨立辦公場所，脫離行政機關的牽制，有利于社區(qū)檢察室順暢履行監(jiān)督職責。在資金方面，應當將社區(qū)檢察室建設和運行所需經(jīng)費納入年度財政預算，每年劃撥固定款項，為檢察室工作的順利開展提供財政保障。

（四）提升認知度：豐富宣傳形式

提高公眾對于社區(qū)檢察室的認知度，需要根據(jù)不同年齡段的受眾制定具有針對性的宣傳方法。對于老年人，依托社區(qū)開展現(xiàn)場宣傳活動仍是一種較為理想的方式。而對于日常工作繁忙、較少參與社區(qū)活動的中青年人，則應考慮充分利用微博、微信等新媒體對社區(qū)檢察室的職能定位進行宣傳報道，將相關信息從“送到身邊”變?yōu)椤八偷窖矍啊薄?/p>

注釋：

［1］曹志瑜：《“鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室”的立體解構與回溯性發(fā)展研究》，載《青島農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2009 年8月，第21卷第3期。

［2］陳曉梅、劉文：《敢問路在何方——派駐基層檢察室職能作用分析》，載《吉林省教育學院學報》2013年第11期。

［3］陳云龍：《基層檢察室建設亟待解決六大問題》，載《人民檢察》2014年第8期。

*本文為國家檢察官學院2014年度科研基金資助自籌項目的階段性成果，項目編號：GJY2014D11。

**課題組負責人：黃耀耀；課題組成員：劉鈺，楊奕萍，張金龍［300171］