戴志華

對(duì)于各級(jí)人大，特別是地方人大，重大事項(xiàng)決定權(quán)是一項(xiàng)比較特殊的法定職權(quán)。從法理上來(lái)說(shuō)，它比立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉任免權(quán)更宏觀，更能體現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”的政治邏輯，但在實(shí)際工作中，它又最具彈性，啟用頻率相對(duì)較低，實(shí)踐成效難以作出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)?？梢哉f(shuō)，重大事項(xiàng)決定權(quán)的“沉睡”，已成為阻礙人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的重要環(huán)節(jié)，迫切需要在權(quán)力邊界與實(shí)施路徑上進(jìn)一步厘清。

歷史沿革和法律內(nèi)涵

眾所周知，人大及其常委會(huì)的“四權(quán)說(shuō)”是1980年4月18日，由時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)彭真在省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上提出并不斷完善，最終成為普遍共識(shí)的。此后，隨著工作實(shí)踐的不斷豐富和立法的逐步完善，重大事項(xiàng)決定權(quán)成為除立法權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)之外的一個(gè)單獨(dú)職權(quán)，并成為人大制度理論研究的一個(gè)重要領(lǐng)域。

其實(shí)，從人民代表大會(huì)制度建立的那一天起，決定重大事項(xiàng)就是各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)重要的法定職權(quán)。1954年新中國(guó)首部憲法在確立人民代表大會(huì)的職權(quán)內(nèi)容時(shí)，就明確規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)除立法、人事任免、監(jiān)督權(quán)之外的十項(xiàng)決定權(quán)。1954年9月15日，劉少奇同志在作《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》時(shí)指出：人民代表大會(huì)制度既規(guī)定為國(guó)家的根本政治制度，一切重大問(wèn)題就都應(yīng)經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)討論，并作出決定。全國(guó)性的重大問(wèn)題，經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)討論和決定，在它閉會(huì)期間，經(jīng)過(guò)它的常務(wù)委員會(huì)討論和決定；地方性的重大問(wèn)題經(jīng)過(guò)地方人民代表大會(huì)討論和決定。如今，經(jīng)過(guò)60余年的發(fā)展，重大事項(xiàng)決定權(quán)在實(shí)踐和制度上不斷完善，現(xiàn)行憲法、地方組織法、各地方人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定以及人大及其常委會(huì)議事規(guī)則已經(jīng)構(gòu)成一個(gè)比較完備的制度體系。

當(dāng)然，要全面、準(zhǔn)確理解重大事項(xiàng)決定權(quán)，還必須把握好法律內(nèi)涵。從法律關(guān)系的主體來(lái)看，一方是各級(jí)人大及其常委會(huì)，也就是權(quán)力的擁有和行使方；另一方是服從決定的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及自然人。從法律關(guān)系的客體來(lái)看，指向的是人民代表大會(huì)行使決定權(quán)的行為，包括行為過(guò)程及行為結(jié)果（決定或者決議）。從法律關(guān)系的內(nèi)容來(lái)看，作為決定方的人大及其常委會(huì)所享有的法律權(quán)利應(yīng)包括：知情權(quán)、提案權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)、發(fā)布權(quán)等；所承擔(dān)的法律義務(wù)應(yīng)包括：依法作出決定，禁止不作為。作為相對(duì)方的其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及自然人所承擔(dān)的法律義務(wù)應(yīng)包括：執(zhí)行、遵守決定；所享有的法律權(quán)利應(yīng)包括：知情權(quán)、了解權(quán)。并且，法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)有著明顯的一致性：即決定權(quán)是法定職權(quán)，既不得轉(zhuǎn)讓，又必須行使，行使決定權(quán)既是

法定權(quán)利，又是法定義務(wù)，如果出現(xiàn)應(yīng)作出決定的重大事項(xiàng)，而人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)不作出決定，即是失職甚至違法。

近乎“沉睡”的職權(quán)

權(quán)力只有從法典走向?qū)嵺`，才能充分體現(xiàn)其價(jià)值和意義。綜觀近些年來(lái)各地人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的情況，相比較立法、監(jiān)督和人事任免，重大事項(xiàng)決定在啟用頻率、機(jī)制建設(shè)、實(shí)際成效上，都可以說(shuō)是人大工作的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。山東省委黨校于2013年做過(guò)一次問(wèn)卷調(diào)查，在監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)中，哪一項(xiàng)落實(shí)得最好？68%的人認(rèn)為是監(jiān)督權(quán)，21%的認(rèn)為是人事任免權(quán)，只有11%認(rèn)為是重大事項(xiàng)決定權(quán)。關(guān)于哪項(xiàng)職權(quán)落實(shí)得最差，63%的人選擇了重大事項(xiàng)決定權(quán)。另外，36%的人認(rèn)為目前法律法規(guī)或文件對(duì)重大事項(xiàng)的含義界定清晰，49%的表示模糊，還有15%選擇說(shuō)不清楚。

從當(dāng)前的新聞報(bào)道和相關(guān)研究來(lái)看，地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)普遍存在“四多四少”：一是法律有明確規(guī)定的行使得多，法律原則規(guī)定或未明確規(guī)定的行使得少；二是決議決定的內(nèi)容比較原則，定性敘述、倡導(dǎo)性要求的多，具體量化、明確法律責(zé)任的少；三是被動(dòng)式?jīng)Q定的多，主動(dòng)選題作為的少；四是作出決議決定的多，長(zhǎng)期貫徹實(shí)施的少。如河北省人大常委會(huì)從第六屆到第十屆的二十五年間，有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與管理等方面的實(shí)體性決定只占決定總數(shù)的15%～25%，平均每年1～2件。山西省人大常委會(huì)30年來(lái)，共作出相關(guān)決議、決定37項(xiàng)，平均每年1件左右。1998年至2012年，揚(yáng)州市人民代表大會(huì)共作出決議32項(xiàng)，實(shí)質(zhì)性決議僅兩項(xiàng)：《關(guān)于推進(jìn)新階段“菜籃子”工程建設(shè)的決議》和《關(guān)于迎接揚(yáng)州建城2500周年，全面提升城市品質(zhì)議案的決議》，后者是根據(jù)市委要求而作，只有建設(shè)品質(zhì)、環(huán)境品質(zhì)等五個(gè)方面的定性闡述，基本沒(méi)有量化指標(biāo)。在此期間，該市人大常委會(huì)共作出決議決定 132項(xiàng)，其中實(shí)質(zhì)性決議僅9項(xiàng)，其他基本都是批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)決算、規(guī)劃、普法、人事變動(dòng)和代表工作等程序性的決議決定。而據(jù)北京市人大2012年調(diào)查，全市182個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，最近3年行使過(guò)重大事項(xiàng)決定權(quán)并作出決議、決定的還不到10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

綜上可見(jiàn)，重大事項(xiàng)決定權(quán)要像立法、監(jiān)督、人事任免一樣常態(tài)化運(yùn)行，成為各級(jí)人大依法履職的“常規(guī)武器”，還有一段漫長(zhǎng)的路程。

權(quán)力虛置的主要因素

作為各級(jí)人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，重大事項(xiàng)決定權(quán)長(zhǎng)期難以實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)初衷，由管總的權(quán)力淪為“彈性權(quán)力”，其癥結(jié)何在呢？在山東省委黨校的問(wèn)卷調(diào)查中，對(duì)于影響重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的最大因素，50%的人認(rèn)為是重大事項(xiàng)決定權(quán)的設(shè)置，39%認(rèn)為是黨委和人大的關(guān)系，7%認(rèn)為是委員的專業(yè)化程度?？梢哉f(shuō)，這些年來(lái)，在理論研究和工作實(shí)踐兩個(gè)層面，對(duì)影響重大事項(xiàng)決定權(quán)充分有效行使的主要阻礙，各方比較認(rèn)可的主要有體制影響、法律規(guī)范、自身原因等。

從體制影響來(lái)看，我們的國(guó)家治理體系實(shí)質(zhì)上是以黨委領(lǐng)導(dǎo)為中心的權(quán)力輻射體制，黨委領(lǐng)導(dǎo)—人大決定—“一府兩院”執(zhí)行的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制尚未理順。特別是在地方治理中，黨委決定、政府執(zhí)行或者黨政共同決定地方重大事項(xiàng)仍然是基本的權(quán)力運(yùn)行模式，人大討論、決定重大事項(xiàng)，并不是公共權(quán)力運(yùn)行必經(jīng)的程序。這也是重大事項(xiàng)決定權(quán)形同虛設(shè)的根本原因。

當(dāng)然，在實(shí)際工作中最困惑各級(jí)人大的，是重大事項(xiàng)決定權(quán)在法律規(guī)范上的寬泛、模糊，以及響應(yīng)機(jī)制缺失。雖然地方組織法第八條和第四十四條分別列舉了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大和常委會(huì)可以“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，并且當(dāng)前已有28個(gè)省級(jí)人大及其常委會(huì)出臺(tái)了關(guān)于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的地方性法規(guī)。但綜觀法律法規(guī)，沒(méi)有對(duì)“重大事項(xiàng)”進(jìn)行明確的層級(jí)界定，也沒(méi)有完整設(shè)置討論、決定重大事項(xiàng)的程序和機(jī)制。這也是重大事項(xiàng)決定權(quán)淪為“軟權(quán)力”的重要原因。

另外，由于地方各級(jí)人大建設(shè)滯后，專業(yè)人才缺乏，工作力量不足，難以對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)、深入的預(yù)研究。討論、決定重大事項(xiàng)時(shí)，往往是“急就章”，或是對(duì)“一府兩院”提交文本進(jìn)行簡(jiǎn)單審議，并且大多滿足于作出決定，缺少狠抓落實(shí)的工作韌勁和制度保障。這也是重大事項(xiàng)決定質(zhì)量不高的直接原因。

“常態(tài)化”行權(quán)的設(shè)想

重大事項(xiàng)決定權(quán)的常態(tài)化、高質(zhì)量行使，實(shí)際上是國(guó)家治理法治化的重要內(nèi)容。因而我們要跳出人大看人大，從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、更好發(fā)揮根本政治制度作用的角度來(lái)思考重大事項(xiàng)決定權(quán)的相關(guān)問(wèn)題。

首先，要堅(jiān)持把依法決定重大事項(xiàng)作為加強(qiáng)黨對(duì)人大工作領(lǐng)導(dǎo)的重要“抓手”。人民代表大會(huì)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主的根本政治制度，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是各級(jí)人大履職行權(quán)的生命線。離開(kāi)黨委的決策和領(lǐng)導(dǎo)來(lái)談重大事項(xiàng)決定權(quán)是形而上學(xué)的“空中樓閣”，對(duì)改進(jìn)人大工作、發(fā)揮人大作用有害無(wú)益。要改進(jìn)黨對(duì)人大決定重大事項(xiàng)活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)，一是從黨內(nèi)法規(guī)上明確地方黨委決策的權(quán)限與功能，并在程序上與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的決定、執(zhí)行相互銜接，真正在工作層面把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)；二是充分發(fā)揮人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把執(zhí)行黨委決策和依法履行職責(zé)結(jié)合起來(lái)，使黨的決定轉(zhuǎn)化成國(guó)家意志的法治途徑更加暢通；三是各級(jí)黨委要切實(shí)增強(qiáng)依法執(zhí)政的能力，尊重和發(fā)揮各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的職能作用，善于通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家。

其次，要盡快從法制上厘清重大事項(xiàng)決定權(quán)的邊界和路徑。在憲法、地方組織法對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)行原則性界定的基礎(chǔ)上，加快制定、完善地方性法規(guī)，對(duì)“重大事項(xiàng)”盡可能作出明確界定，對(duì)決定權(quán)行使程序進(jìn)行合理規(guī)范，進(jìn)一步“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度”，真正使“各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告”制度化、規(guī)范化。特別是“賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”后，省級(jí)人大及其常委會(huì)要加強(qiáng)指導(dǎo)，大膽鼓勵(lì)市、州人大加快重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的法治化建設(shè)，把什么事必經(jīng)人大決定、如何決定、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督執(zhí)行、不落實(shí)應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任等用法規(guī)的形式固定下來(lái)，為地方人大依法審議、決定重大事項(xiàng)提供“施工圖”。

第三，權(quán)力的常態(tài)化行使有賴于工作機(jī)制和行權(quán)者的“給力”。權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，需要操作者按流程一步一步來(lái)落實(shí)。各級(jí)人大及其常委會(huì)要在制定、完善地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，配套建立工作制度，開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，把項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、決定事項(xiàng)提請(qǐng)、草案征集意見(jiàn)、會(huì)議審議辯論，以及公民聽(tīng)證、“三審”制、定期監(jiān)督檢查等落實(shí)到各個(gè)工作環(huán)節(jié)中，增強(qiáng)決定重大事項(xiàng)的系統(tǒng)性、規(guī)范性、實(shí)效性，防止“半夜雞叫”式、單純倡導(dǎo)式、“背書(shū)”式的決定。要像加強(qiáng)地方立法一樣加強(qiáng)重大事項(xiàng)決定的工作力量建設(shè)，擴(kuò)大專門(mén)委員會(huì)規(guī)模，增加專業(yè)委員配置；建立重大事項(xiàng)決定專家?guī)?，邀?qǐng)專業(yè)人士和基層工作者為常委會(huì)審議、決定重大事項(xiàng)提供支持、幫助；明確界定常委會(huì)和代表大會(huì)決定重大事項(xiàng)的權(quán)限，加強(qiáng)代表討論、審議重大事項(xiàng)的組織和服務(wù)，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)職能作用，真正把決定重大事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)人民權(quán)力、凝聚社會(huì)共識(shí)的生動(dòng)實(shí)踐。

（作者單位：湖南省人大常委會(huì)研究室 ）