范柏乃，傅　衍，卞曉龍

（浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058）

·管理視野

基本公共服務均等化測度及空間格局分析
——以浙江省為例

范柏乃，傅衍，卞曉龍

（浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058）

基本公共服務均等化是保障民生，實現(xiàn)公平正義的重要舉措。文章基于基本需求理論和產出視角構建基本公共服務水平測度指標體系，選取浙江省11個地級市2005-2012年的統(tǒng)計數(shù)據，通過泰爾指數(shù)法測算浙江省基本公共服務均等化水平，并利用TOPSIS法對浙江省基本公共服務空間格局進行分析。研究發(fā)現(xiàn)，浙江省整體均等化水平穩(wěn)中有升，浙東北、浙西南兩大區(qū)域基本公共服務水平尚不均衡，區(qū)域間差異比重呈擴大趨勢，區(qū)域內部差異演變呈現(xiàn)不同的特點。

基本公共服務均等化；泰爾指數(shù)；TOPSIS法

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2015.01.023

一、引　言

近代以來，各國政府朝著公共性增長的方向運動，其合法性的獲得相當程度上在于為社會提供公共服務［1］。公共政策是政府治理的重要手段之一，其本質是政府以公共政策為手段，對全社會的價值做權威性分配，以此來協(xié)調社會公共利益在社會成員主體之間的分配［2］。公共性應當是公共政策的本質特征，對公共性的不同界定直接決定了政策的倫理傾向。改革開放后相當長的一段時間內，我國都奉行“效率優(yōu)先、兼顧公平”的政策方針，在這一傾向下，公共性體現(xiàn)出明顯的功利主義特征，“最大多數(shù)人的最大利益”成為公共政策追求的目標。在政策制定中，“最大多數(shù)人”、“最大利益”難以界定，因此這一概念被升華成了國家整體利益。為盡快提升國家綜合實力，“讓一部分人先富起來”的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略成為共識。30多年后，弊端逐漸顯現(xiàn)，以經濟建設為中心和東部優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略造成我國區(qū)域發(fā)展極不平衡，公共服務水平差異巨大?，F(xiàn)階段，收入分配不公，基尼系數(shù)拉大，各階層利益分化嚴重。庇古指出，要增進人們的福利不僅要增加國民收入，同時還要消除國民收入分配不均等的狀況。為消除社會發(fā)展不均衡的困境，以均等化為目標進行社會財富的再分配就變得尤為關鍵。實現(xiàn)全面的公共服務均等化，從政府財力來說并不可行，而且忽視了地方經濟實力、地域特征、公共需求等多方面的差異，分配效率低下。當前，應當是在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的領域實現(xiàn)均等化，也就是實現(xiàn)基本公共服務的均等化?；竟卜站然梢岳闷湓俜峙湫倨饺后w和個體之間收入的巨大差異，提升處于分配劣勢的群體福利［3］。

學者們普遍認同應當要加強實證研究以明確基本公共服務的供給現(xiàn)狀，設計科學的指標體系以對基本公共服務均等化水平進行測度，但目前這兩類研究依然不足，具體表現(xiàn)為三個方面：一是基于主觀判斷來界定基本公共服務供給現(xiàn)狀，籠統(tǒng)且缺乏支撐；二是缺乏科學的測度方法和全面的測度指標體系；三是已有的均等化測度大多立足宏觀，往往是對全國或區(qū)域基本公共服務差異的研究，缺乏對某一具體省份的微觀測量?；诖?，本文以浙江省為例，在建立基本公共服務水平指標體系的基礎上，分析了浙江省基本公共服務供給現(xiàn)狀，并對其均等化水平展開實際測度。

二、基本公共服務水平指標體系構建

（一）基本公共服務范圍界定

明確基本公共服務包含的內容和供給范圍，是構建基本公共服務水平測度指標體系的前提。20世紀70年代，弗里德曼、道格拉斯等發(fā)展經濟學家系統(tǒng)地提出了滿足“基本需求”的區(qū)域發(fā)展理論。弗里德曼將基本需求劃分為三個層次：①生存需求，是維持自身生存的最基本條件，包括生理需求和安全需求；②社會需求，如交通、教育機會等，反映了群體偏好；③個性化需求，如品牌、服飾的個人偏好。弗里德曼認為，區(qū)域發(fā)展的目標體系不應止步于基本的生存的需求，還應進一步創(chuàng)造條件實現(xiàn)居民的社會需求和個性化需求?？紤]當前的區(qū)域發(fā)展水平和公共財力，地方政府為公民提供的基本公共服務應定位于保障公民的生存需求和最大限度地滿足大多數(shù)公民的社會需求。生存性公共服務具有賑濟功能，包括最低層次的社會保障、基本醫(yī)療服務、公共基礎設施。社會性公共服務則發(fā)揮社會發(fā)展功能，為社會成員發(fā)展需要提供資源和服務支持，包括教育、社會福利項目、文化、就業(yè)服務。因此，本研究所界定的基本公共服務供給范圍為：科教文體、環(huán)保與醫(yī)療、基礎設施、社會保障，這也構成了基本公共服務水平測度指標的分類維度。

（二）基本公共服務水平測度視角選擇

學者們在研究基本公共服務水平差異時，所選擇的指標基本上沒有脫離上述范圍。但在研究時因為視角不同，所選擇的指標也具有較大差異。目前學界對基本公共服務均等化的研究大致從三個視角展開：投入視角、產出視角、效果視角。投入視角立足于財政支出的結構，從公共財政中的基本公共服務支出角度比較具體公共服務項目的投入差異。李文軍（2012）［4］從地方政府公共服務支出總額、政府人均公共服務支出、公共服務支出力度、支出增量四個方面衡量區(qū)域間公共服務水平差距。Joan Costa-Font和Ana Rico（2006）［5］通過回歸方程分析西班牙中央、自治區(qū)和地方政府在醫(yī)療支出的年增長率、支出比重、人均支出等方面的區(qū)域差異，發(fā)現(xiàn)醫(yī)療服務責任的下放并非導致區(qū)域差異增大的原因。產出視角則是從公共服務的產出出發(fā)，分析地域差距。徐晶、羅宏翔（2012）［6］在云南省基本公共服務均等化研究中，以公共服務產出為導向建立社會保障、公共衛(wèi)生、基礎教育等六個維度的指標體系。賈俊雪（2011）［7］在研究政府間財政收支責任安排與地方公共服務均等化時，以教師數(shù)、醫(yī)療床位數(shù)、公路密度衡量各省公共服務水平，并運用動態(tài)空間面板數(shù)據模型分析政府間財政收支責任安排對公共服務均等化的影響。效果視角一般分析公共服務投入后產生的效益，這類效益與產出視角不同，更加偏重于經濟推動、社會滿意、生活質量等無形效果。Rhys Andrews和Steve Martin（2010）［8］在分析政策差異對英格蘭、蘇格蘭、威爾士公共服務的影響時，選取緊急性和基礎醫(yī)療服務、教育、社會服務、福利、浪費管理、社區(qū)安全這七個維度的效果指標開展區(qū)域對比，研究表明政策分歧一定程度導致了公共服務的區(qū)域差異。三類視角中，財政投入不能直接反映公共服務均等化的實際情況。效益評價極易受區(qū)域環(huán)境、管理效率等外在因素影響，難以客觀地進行橫向比較。以服務產出作為評價標準具備普遍代表性，而且符合基本公共服務均等化立足于結果平等的目標，所以本研究采用產出視角對四個維度進行分解，構建評估指標。

（三）基本公共服務水平測度指標體系構建

（1）科教文體。1998年諾貝爾經濟學獎獲得者Amartya Sen對福利的解釋是：創(chuàng)造福利的并不是商品本身，而是它帶來的機會和活動，這些機會和活動建立在個人能力的基礎上。個人能力的提高會促進社會福利水平的提高。在以人為本的理念下，個人能力一般體現(xiàn)為內在的知識文化素質和外在的身體素質。因此將科教文體這一維度劃分為6項具體指標，分別是：公共圖書館圖書藏量、體育場數(shù)量、劇場劇院數(shù)量、幼兒園數(shù)量、中小學學生數(shù)量和中小學專任教師數(shù)量。

（2）環(huán)保與醫(yī)療。環(huán)境保護與醫(yī)療衛(wèi)生（簡稱環(huán)保與醫(yī)療）直接關系到人的生存與健康。環(huán)境保護既需要包括具有正效應的植被綠化等指標，也必須考慮到環(huán)境污染等負效應指標。醫(yī)療衛(wèi)生則需要考慮到醫(yī)療服務的可獲得性、便利性等因素。因此，在環(huán)保與醫(yī)療維度，選取綠地面積、工業(yè)廢水排放量、衛(wèi)生機構數(shù)量、醫(yī)院、衛(wèi)生院數(shù)量、醫(yī)生數(shù)量6項作為評估指標。

（3）基礎設施。基礎設施建設具有“乘數(shù)效應”，能帶來幾倍于投資額的社會總需求和國民收入。世界銀行《1994年世界發(fā)展報告》指出，“基礎設施與發(fā)展之間的確切關系目前尚無定論，但基礎設施能力是與經濟產出同步的，各國都如此”?；A設施作為公共服務的物質工程設施，是社會生產、居民生活以及其他服務活動的基礎。隨著生活水平的提高，公民對基礎設施的需求量越來越大，對其質量要求也日漸增高?；A設施一般包括交通、郵電、供水供電等市政公用工程設施和公共服務設施，在此選擇城市供水總量、城市道路面積、公交數(shù)量、電信業(yè)務總量、城鄉(xiāng)居民生活用電量5項作為基礎設施的評估指標。

（4）社會保障。當前我國的社會福利主要體現(xiàn)為生存型福利而非發(fā)展型福利，即包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)救濟等經濟、物質福利，與社會保障同義，這是維護個體最基本人權——生存權的制度安排。在機器化大生產和日益激烈的市場競爭環(huán)境下，個體面臨的社會風險隨之增長，社會保障便成為預防和控制社會風險的必要機制［9］，也是實現(xiàn)公平和正義、維護社會穩(wěn)定和安全的基礎。社會保障維度下選取了5項評估指標，分別是：基本醫(yī)療保險參保人數(shù)、養(yǎng)老保險參保人數(shù)、失業(yè)保險參保人數(shù)、社會福利院數(shù)量、社區(qū)福利設施數(shù)量。

整合所有評估指標，可得到如表1所示的基本公共服務水平測度指標體系。

表1　基本公共服務水平測度指標體系

三、浙江省基本公共服務均等化水平的實際測度

為分析浙江省基本公共服務整體差異程度的動態(tài)變化過程，明晰浙江省基本公共服務均等化水平的演變趨勢，采集了浙江省11個地市2005-2012年的統(tǒng)計數(shù)據，對其基本公共服務均等化水平予以測度。

（一）浙江省基本公共服務均等化測度方法——泰爾指數(shù)法

只有選擇了合適的評估方法才能對基本公共服務均等化現(xiàn)狀進行準確測度。反映均等化程度常用的方法有變異系數(shù)法、極差率法等。學者陳鑫（2012）［10］通過極差率法測度我國基礎教育水平上的城縣差距和城村差距。劉細良、劉迪揚（2011）［11］采用變異系數(shù)法測算了東中西部的三個樣本省的均衡指數(shù)。這些方法可以有效測算出基本公共服務均等化的整體水平，但難以反映區(qū)域間差異，泰爾指數(shù)由于其可分解性較好地彌補了這一不足。

泰爾指數(shù)最初用于反映多個國家或地區(qū)之間的收入差距總水平。該系數(shù)滿足達爾頓-庇古轉移支付準則以及人口和收入均質性等所有條件，后被廣泛應用于區(qū)域整體差異以及區(qū)域間差異的實證研究。泰爾指數(shù)越小說明均等化程度越高，當泰爾指數(shù)為0時，說明基本公共服務實現(xiàn)了完全均等化。公式為：

其中，T為泰爾指數(shù)； yi是第i個個體的收入；yˉ是所有個體的平均收入。引入到基本公共服務均等化水平的研究中，由于難以獲得人均公共服務數(shù)據，因而將公式轉化為：

其中，pi指i市在該指標下的公共服務水平；p指全省在該指標下的整體公共服務水平；ri指i市的人口；r指浙江省總人口。公共服務均等化水平與T呈負相關關系，T越小，表明總體差距越小，即公共服務均等化水平越高。

若將泰爾指數(shù)分解成組間差距與組內差距，可進一步了解區(qū)域間的差異情況。分解后的公式如下：

其中，pij指在i大組中第 j地區(qū)的公共服務水平；rij指在i大組中第j地區(qū)的人口。

采用加權算數(shù)平均法進行維度指數(shù)合成處理。以科教文體維度指標為例，計算公式如下：

Tx=αTx1+βTx2+γTx3+δTx4+εTx5+ηTx6

其中，TX表示科教文體維度的泰爾指數(shù)；α、β、γ、δ、ε、η代表各項數(shù)據的指標權重。在本文構建的指標體系中，賦予各維度指標相同的權重。即認為α、β、γ、δ、ε、η相等，值均為1/6。在對其他維度以及綜合維度進行合成處理時采用相同的公式和賦權方法。

（二）浙江省基本公共服務均等化水平測度結果

通過泰爾指數(shù)法可以測算出2005-2012年間浙江省年度基本公共服務均等化指數(shù)，分析浙江省整體基本公共服務均等化程度的變化趨勢。采用分解后的泰爾指數(shù)，可以了解浙東北地區(qū)和浙西南①地區(qū)的區(qū)域間差異以及浙東北、浙西南區(qū)域各自的內部差異。研究得出以下結論：

1.浙江省公共服務均等化整體水平穩(wěn)中有升

根據公式（1）計算出2005-2012年浙江省各市4個維度區(qū)域總差異的公共服務均等化指數(shù)值（即泰爾指數(shù)）。浙江省2005-2012年年度公共服務均等化指數(shù)如表2所示。

表2　浙江省基本公共服務均等化指數(shù)測算結果

為使評價結果更為簡潔直觀，將2005-2012年的年度均等化指數(shù)繪制成折線圖，結果如圖1所示。

圖1　浙江省基本公共服務均等化指數(shù)測算結果

2005-2008年間，浙江省均等化總指數(shù)呈增長趨勢，由2005年0.05631升至2008年峰值0.06638；自2008年后，公共服務水平差異逐漸縮小，泰爾指數(shù)下降至2012年0.04471，總體而言，基本公共服務均等化水平有所提高。2008年，浙江省啟動全國首個《基本公共服務均等化行動計劃（2008-2012）》，推出包括社會保障、教育公民、社會福利、社區(qū)服務、公用設施等“十大工程”，尤其提出要健全多層次、全覆蓋的社會保障體系。因而自2008年起，總指數(shù)和社會保障指數(shù)均有較大程度的下降，均等化水平逐漸提高?？平涛捏w一直較其他指標均等化水平較高，維持在0.04左右，均等化程度波動不大，總體水平比較穩(wěn)定。環(huán)保與醫(yī)療均等化指數(shù)整體呈現(xiàn)下降趨勢，即公共服務均等化水平不斷提高?；A設施均等化指數(shù)于2005-2009年間一直平穩(wěn)增長，均等化水平逐漸下降，2009-2012年間有所回落，均等化水平又有所上升。分析可知，科教文體均等化水平最高，社會保障不均等情況較為嚴重，泰爾指數(shù)較高，但與環(huán)保與醫(yī)療、基礎設施均等化水平變動趨勢相同，經歷了由下降到逐漸升高的波動，未來趨勢較為樂觀。

2.浙江省區(qū)域間差異占比逐漸增大

根據公式（2），對浙江省區(qū)域總差異進行空間分解，即將總差異分解為浙東北、浙西南兩大區(qū)域的差異。測算結果見表3。

表3　浙東北、浙西南區(qū)域間泰爾指數(shù)及其占區(qū)域總差異的比重　%

2005-2012年浙東北、浙西南區(qū)域間泰爾指數(shù)及其占區(qū)域總差異的比重表示為如圖2。

圖2　浙東北、浙西南基本公共服務區(qū)域間泰爾指數(shù)時間序列

區(qū)域間基本公共服務水平差異有所波動，科教文體、基礎設施、社會保障維度的差異均呈現(xiàn)由增大到減少的變動過程。從區(qū)域間泰爾指數(shù)來看，總體變動不大，各維度均等化水平均基本持平，只有環(huán)保與醫(yī)療維度2012年均等化水平相對2005年提高幅度較為明顯，泰爾指數(shù)由2005年0.025 03降至2012年0.021 86?？傮w而言，浙東北、浙西南區(qū)域間差異無明顯上升或下降趨勢。從區(qū)域間泰爾指數(shù)占區(qū)域總差異的比重分析變化態(tài)勢：在科教文體等四個維度比重總體增幅較大，環(huán)保與醫(yī)療比重甚至超過50%。此趨勢表明，浙江省公共服務差異中區(qū)域間差異比重將不斷增大，區(qū)域總差異較為平均地表現(xiàn)為區(qū)域間差異和區(qū)域內部差異（圖3）。

圖3　區(qū)域間差異占總差異百分比時間序列

3.浙東北內部差異逐漸縮小、浙西南內部差異逐漸加大

對浙江省區(qū)域總差異進行空間分解還可以得到浙東北和浙西南各自區(qū)域內部的差異，結果見表4。

表4　浙東北、浙西南區(qū)域內基本公共服務泰爾指數(shù)

2005-2012年浙東北、浙西南區(qū)域的泰爾指數(shù)折線圖如圖4、圖5。

圖4　浙東北基本公共服務泰爾指數(shù)時間序列

圖5　浙西南基本公共服務泰爾指數(shù)時間序列

浙東北地區(qū)基本公共服務均等化指數(shù)整體呈下降趨勢，公共服務均等化水平提升?？平涛捏w等四維度均等化指數(shù)均表現(xiàn)出一定幅度的下降。如科教文體泰爾指數(shù)由2005年0.023 17下降至2012年0.012 59。浙西南地區(qū)基本公共服務均等化指數(shù)整體呈上升趨勢，均等化水平有所下降。尤其科教文體、社會保障泰爾指數(shù)均顯示上升趨勢，科教文體指數(shù)由2005年0.007 62升至2012年0.013 51；社會保障指數(shù)由0.013 72升至0.017 41。將浙東北、浙西南區(qū)域內部差異對比分析可以清晰地發(fā)現(xiàn)，浙東北地區(qū)差異較浙西南地區(qū)內部差異明顯，基本公共服務均等化程度較低，除了科教文體維度，其余三個維度上浙東北泰爾指數(shù)均高于浙西南泰爾指數(shù)，環(huán)保與醫(yī)療、社會保障維度的泰爾指數(shù)幾近浙西南兩倍。隨著浙東北差異的縮小和浙西南內部差異的擴大，兩者均等化水平逐漸接近。根據威廉姆遜關于地區(qū)經濟差異演變的倒U型假說③，浙東北地區(qū)經濟發(fā)展達到較高水平，其內部差異擴大趨勢停止，轉變?yōu)椴粩嗫s小的趨勢，浙西南地區(qū)經濟水平相對較低，尚處于發(fā)展階段，內部差異處于擴大趨勢。

四、浙江省基本公共服務空間格局分析

無論是提升基本公共服務的水平還是縮小區(qū)域間供給差異，都需要明晰浙江省基本公共服務水平分布特征。出于測度需要，將基本公共服務水平測度指標全部轉化為人均指標②。各指標數(shù)據來自《浙江省統(tǒng)計年鑒2013》和《中國城市統(tǒng)計年鑒2013》。由于各評價指標的量綱不同，需要對評價指標數(shù)據進行無量綱處理。本文采用效用值法對原始數(shù)據進行無量綱處理。

（一）測度方法——TOPSIS法

TOPSIS（Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution）評價法也稱為逼近理想解排序法。其原理為，在歸一化的原始矩陣中得到現(xiàn)有方案中的最優(yōu)方案和最劣方案，分別計算各評價對象與最優(yōu)方案、最劣方案間的距離，與最優(yōu)方案距離越小該評價越高［12］。步驟如下［13］：

Step1：根據指標體系查找相關數(shù)據，構建原始矩陣X：

Step2：對原始矩陣歸一化處理，得到歸一化矩陣G：

Step3：對評價指標賦權，得出賦權后的規(guī)范化矩陣Z：

其中，zij=gij×ωi，i=1，2，···?，n；??j=1，2，···?，p；ωi是指第i個指標的權重。

Step4：篩選各項評價指標的最優(yōu)值和最劣值，構造最優(yōu)解向量Z+和最劣解向量Z-：

Step5：分別計算各評價單元與最優(yōu)解和最劣解間的距離，計算公式如下：

Step6：計算各評價單元與最優(yōu)解之間的相對接近程度Ci：

當Ci越大時，說明該評價單元與最優(yōu)解之間的距離越小，也就越接近最優(yōu)向量。

（二）浙江省基本公共服務水平測度結果

在測算浙江省各市公共服務水平時，賦予各指標相同的權重，計算得到浙江省11個地市公共服務水平如表5所示。

表5　浙江省11個地市公共服務水平評價結果

（三）聚類分析

為使評價結果更加直觀簡潔，采用SPSS20.0對浙江省11個地市基本公共服務水平進行聚類分析。本文采用K-均值聚類分析方法，根據聚類分析結果，將浙江省11個地市公共服務水平從高到低劃分為三類。對聚類分析結果進行判別分析后表明，已對初始案例中的100%進行了正確分類，交叉驗證顯示只有一個案例被誤判，說明該分類結果是比較理想的。根據分類結果，應用ArcView軟件繪制出浙江省11個地市的基本公共服務水平分布圖，如圖6所示。

圖6　浙江省基本公共服務水平分布

杭州市作為浙江省會，基本公共服務水平領先于其他地市，是唯一一個基本公共服務高水平地區(qū)。寧波、嘉興、舟山四市公共服務水平次之，溫州、金華、湖州、紹興、臺州、麗水、衢州七市的基本公共服務水平則不容樂觀?？梢詮膱D6直觀發(fā)現(xiàn)，基本公共服務處于“高”、“一般”水平的城市均分布在浙東北地區(qū)，浙西南地區(qū)公共服務水平則普遍較低。地方基本公共服務水平取決于地方政府的供給能力、生產能力以及當?shù)鼐用竦南M能力［14］。使用SPSS20.0對11個地級市基本公共服務水平與城市經濟發(fā)展水平進行相關分析，在99%的置信水平下，得出兩組數(shù)據相關系數(shù)為0.772，說明基本公共服務水平與城市經濟發(fā)展水平顯著相關。經濟發(fā)展水平影響地方政府基本公共服務生產能力的發(fā)揮。經濟發(fā)展水平較低的地區(qū)以效益先導為基本思想，將拉動經濟增長視為政府的主要任務［15］。因此傾向于將財政資金投入到對GDP增長顯著的項目，缺乏對教育、社會保障等民生公共服務的投入動力。浙東北作為長江三角洲核心區(qū)的重要部分，交通極為便利，區(qū)位條件明顯優(yōu)于浙西南地區(qū)。在自然地理環(huán)境條件方面，浙東北以平原為主，對發(fā)展農業(yè)生產十分有利，而浙西南以丘陵山地為主、土地缺乏，制約農業(yè)生產發(fā)展。歷史上，浙東北區(qū)域開發(fā)較早，資源和區(qū)位優(yōu)勢明顯。一系列因素導致浙東北的經濟發(fā)展水平明顯高于浙西南地區(qū)，基本公共服務的生產能力相應較高。通過查看統(tǒng)計年鑒可以發(fā)現(xiàn)，浙西和浙南的一些縣級市由于有中央轉移支付的存在，其人均財政支出明顯高于浙東和浙北。浙東北地區(qū)由于經濟發(fā)展水平處于領先地位，財政收入幾近浙西南地區(qū)的兩倍，直接影響了公共服務財政支出的規(guī)模，有力推動了基本公共服務的供給。浙東北地區(qū)是國家和省的重點投資區(qū)域，大量的傾斜性支持政策使其固定資產投資遠高出浙西南地區(qū)。在經濟發(fā)展水平、財政能力、政策傾斜等多方因素的影響下，浙東北地區(qū)整體基本公共服務水平較高。

五、提高基本公共服務均等化水平的政策建議

推行基本公共服務均等化的任務任重道遠：一方面，由于區(qū)域間經濟發(fā)展速度、財政水平的較大差距，短時期難以消除基本公共服務水平差異；另一方面，基本公共服務不應永遠停留在科教文體、環(huán)保與醫(yī)療、基礎設施、社會保障四個維度的數(shù)量指標上，公眾需求已不止于數(shù)量滿足，服務質量和公眾滿意度也應納入基本公共服務內涵。必須完善財政體制，提升公共服務供給效率，通過建立最低標準，統(tǒng)籌全省范圍內的公共服務，實行網絡化管理，最終實現(xiàn)浙江省基本公共服務較高層次的均等化水平。

（一）完善財政體制，明確支出責任

應當明確地方各級政府的事權與支出責任，建立事權與財權匹配的財政體制。各級政府事權的劃分應按照公共服務公益性涉及的范圍（即外部性延伸的范圍）確定公共服務供給的政府責任。義務教育的受益范圍不限于提供服務的所在地，受教育人群在其他城市進行知識輸出的現(xiàn)象不乏；環(huán)保與醫(yī)療的外部性延伸范圍往往超出市域范圍，這也是污染治理常常需要各市建立聯(lián)動合作機制的原因。這類公共服務應主要由省級政府負責供給。基礎設施、社會保障的受益人群相對集中于當?shù)卣诘?，所以應主要由市縣政府承擔。在浙西南某些經濟水平相對較差的市縣，可通過省級政府對縣級政府的轉移支付來解決部分資金不足問題?？傊瑧谑聶嗝魑鷦澐值幕A上，使地方政府財權與事權相匹配，并通過法律固定下來。

（二）豐富供給渠道，提升服務效率

政府提供公共服務并不意味著完全由政府生產公共產品，政府可組織私人部門或非營利組織提供。一方面，可通過合同外包、特許經營、優(yōu)惠補貼等制度安排鼓勵市場組織提供公共服務，政府可集中精力于承擔財政籌措、業(yè)務監(jiān)督以及績效成敗的責任。另一方面，非營利組織由于其服務導向和公益導向在公共服務供給中具有優(yōu)勢。在環(huán)境保護等領域里，非營利組織可與政府組織合作，共享信息資源。此外，對于明顯地域性、社區(qū)性的公共服務，當?shù)厣鐓^(qū)的人有最大的動力去提供，街道辦作為政府的基層組織，可以積極開展“以社區(qū)為基礎”的各項社會工作［16］。通過政府主導、私人部門和非營利組織參與以及社區(qū)自服務多渠道提供公共服務，既彌補了政府財力物力不足，也提高了公共服務供給效率。

（三）回應公眾需求，建立最低標準

聽證制度保證公民利益輸入，專業(yè)民調征集社情民意，社區(qū)公民論壇提供決策參與平臺支撐，可通過這一系列措施完善公眾需求表達機制［17］，使政策目標與公眾需求相一致。但因財力不均衡各市域之間基本公共服務水平差異不可避免地存在，應確立省基本公共服務質量和數(shù)量的最低標準，經濟態(tài)勢較好地區(qū)可在最低標準基礎適當提高公共服務水平。圍繞最低標準，一方面，參照全面質量管理（TQM）的實施步驟和技術方法，在各區(qū)域建立公共服務質量監(jiān)測機制。地方政府可根據監(jiān)測機制反映的質量不足予以改進。另一方面，建立包括數(shù)量和質量指標的綜合評價指標體系，并將公民滿意度納入考核指標體系，體現(xiàn)服務型政府的服務導向。

（四）統(tǒng)籌公共服務，實施網絡管理

為提高各市基本公共服務水平，可嘗試建立基本公共服務統(tǒng)籌網絡化機制。對于流動性較強的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障領域，各市政府可展開合作以統(tǒng)籌公共服務供給體系，市民可按照便利性原則在全省范圍內自由享受基本醫(yī)療服務、社會保險福利和就近入學的權利。可將信息化服務加以拓展到省域層次，建立全省范圍內資源共享的公共服務網絡化管理體制。此外，環(huán)境污染也具有很大的流動性，污染擴散效應要求各市齊心協(xié)力統(tǒng)一規(guī)范環(huán)境治理，建立實時監(jiān)測體系和聯(lián)動防治體系，提高治理能力?？蓢L試出臺《促進區(qū)域合作法》，明確區(qū)域合作模式、機制及利益分配、激勵制度等，保障區(qū)域合作協(xié)議有效實施［18］。

注釋：

①浙東北包括杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、舟山六個地級市，浙西南包括溫州、金華、衢州、臺州、麗水五個地級市。

②以公共圖書館圖書藏量這一指標為例，此處將其轉化為人均公共圖書館圖書藏量。

③美國學者威廉姆遜在1965年提出假說，在一個國家經濟發(fā)展初期，區(qū)域之間的經濟差異一般不是很大；但是，隨著國家經濟發(fā)展速度的加快，區(qū)域之間的經濟差異將不可避免地擴大；而當國家的經濟發(fā)展達到較高的水平時，區(qū)域之間的經濟差異擴大趨勢就會停止，并轉變?yōu)椴粩嗫s小的趨勢。這個變化過程就像倒寫的U字，故稱之為倒U字假說。

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［責任編輯：程靖］

An Analysis on Equalization Measurement and Spatial Pattern of Basic Public Services —Evidence from Zhejiang Province

FAN Bo-nai，F(xiàn)U Yan，BIAN Xiao-long
（School of Public Affairs，Zhejiang University，Hangzhou 310058，China）

Equalization of basic public services is an important action to ensure people's livelihood and achieve social equity and justice.The paper builds the measurement index system of the level of basic public services based on Friedman's theory of basic needs.By collecting the statistical data from eleven prefecture-level cities of Zhejiang province from 2005 to 2012，it applies Theil index to calculate the equalization level of basic public services and employs TOPSIS to analyze its spatial pattern in Zhejiang province.The results show that the overall equalization level of basis public services in Zhejiang province is stable and on the rise.The inequality of basic public services between northeastern Zhejiang and southwestern Zhejiang is still obvious，which presents an expanding trend in the proportion of interregional differences and different features of the evolution within the regions.

equalization of basic public services；Theil index；TOPSIS

·管理視野

F063.1；C931

A

1007-5097（2015）01-0141-07

2014-04-11

國家自然科學基金項目（71073140）；浙江省自然科學基金重點項目資助（Z12G030015）

范柏乃（1965-），男，浙江蘭溪人，教授，管理學博士，研究方向：政府治理，政府績效評估，公共政策評估；

傅衍（1994-），女，安徽桐城人，碩士研究生，研究方向：公共政策評估；

卞曉龍（1990-），男，江蘇江陰人，碩士研究生，研究方向：政府績效評估。