■咼淑文，王司凱 ■武漢科技大學(xué)管理學(xué)院，湖北 武漢 430081

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，住房問題越來(lái)越重要，它關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)踐與和諧社會(huì)的建設(shè)，是中國(guó)和世界普遍關(guān)注的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。并且中低收入家庭的住房問題成了現(xiàn)階段最大的民生問題，因此保障房的建設(shè)顯得尤為重要?！笆濉币?guī)劃期間，國(guó)家關(guān)于保障房的建設(shè)目標(biāo)是3600萬(wàn)套，城鎮(zhèn)住房保障覆蓋率將達(dá)到20%以上。為加強(qiáng)保障房建設(shè)，保障房模式的發(fā)展，各國(guó)學(xué)者都進(jìn)行了大量的研究。發(fā)達(dá)國(guó)家住房保障模式的發(fā)展從集中到分散，整體開發(fā)到配建開發(fā)，已經(jīng)形成了較為成熟的住房保障建設(shè)模式。如美國(guó)的“公共住房計(jì)劃”和“私人所有權(quán)項(xiàng)目”，新加坡的“組屋”等。而我國(guó)從傳統(tǒng)的集中建設(shè)模式也逐步發(fā)展到多元化的新模式。

目前，保障房配建模式逐漸在我國(guó)大城市推廣，與傳統(tǒng)建設(shè)模式相比，配建模式能很好地解決保障房建設(shè)中的土地和資金問題。但是，我國(guó)在配建模式實(shí)施和發(fā)展過(guò)程中，還存在一些問題。本文將分析武漢市保障房現(xiàn)有建設(shè)模式，結(jié)合武漢市的特點(diǎn)，探究保障房開發(fā)建設(shè)模式，并分析配建模式存在的問題及相應(yīng)的完善對(duì)策。

1 武漢市現(xiàn)行保障房建設(shè)模式

武漢市是全國(guó)最早開始建設(shè)保障房城市之一，自1994年起，就開啟了保障房的建設(shè)，到現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了較為完善的保障房體系，解決了不少的居住問題，現(xiàn)在已經(jīng)形成了以公租房和廉租房為主，經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房為補(bǔ)充的住房保障體系[1]。武漢市現(xiàn)行的保障房建設(shè)模式主要有以下幾種。

1.1 政府直接建設(shè)

政府直接建設(shè)是指政府直接投資成立開發(fā)公司，由該公司全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資，建設(shè)，管理等過(guò)程，是最直接和簡(jiǎn)便的建設(shè)模式。政府直接建設(shè)，民眾直接受益，整個(gè)過(guò)程公正公開透明。這種模式下，土地來(lái)源一般是由當(dāng)?shù)卣苯觿潛?，資金來(lái)源一部分由政府投資，一部分則由政府以政府信用或者其他擔(dān)保方式向商業(yè)銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款。還款以地方政府的財(cái)政支出為主。截止到2014年，武漢市中心城區(qū)該類項(xiàng)目正在建設(shè)、交付使用、計(jì)劃開工加起來(lái)一共有23個(gè)，房源套數(shù)合計(jì)為23550。比如武漢市青山區(qū)青雅居，洪山區(qū)福臨居等公租房項(xiàng)目均屬于此類。

1.2 政企共同建設(shè)

政企共建模式是指保障房管理機(jī)構(gòu)通過(guò)公開雙向選擇的招標(biāo)機(jī)制，選擇開發(fā)商為項(xiàng)目承建方。這種模式下，一般是“交鑰匙工程”，即開發(fā)商按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)完工后，政府驗(yàn)收合格即交付給政府管理機(jī)構(gòu)，也就是代建制。保障房的價(jià)格由建設(shè)成本確定，征地和拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)是由政府承擔(dān)，剩下的管理費(fèi)、利潤(rùn)由開發(fā)商在投標(biāo)過(guò)程中根據(jù)自身實(shí)力報(bào)價(jià)。另一方面，開發(fā)商的開發(fā)建設(shè)水平一般高于政府成立的建設(shè)公司，在房地產(chǎn)開發(fā)方面經(jīng)驗(yàn)更為豐富。因此，政企共建模式建設(shè)成本一般會(huì)低于政府直接建設(shè)模式。如武漢中央華城公租房項(xiàng)目采用了這種代建模式。

1.3 政府回購(gòu)租賃閑置房屋模式

這種模式是指政府購(gòu)買或者長(zhǎng)期租賃各地居民手中閑置的房源，以作為保障型住房。這些房源大多來(lái)自城中村改造過(guò)程中獲得的多套房源，也可以是其他各種形式的空置房源。居民在拆遷改造過(guò)程中獲得的多套房源，其本意就是想將這些房屋出租。政府可以將這些房源集中長(zhǎng)期租賃起來(lái)，將這些房源作為公租房、廉租房，其中租金的差額由政府對(duì)每戶進(jìn)行補(bǔ)貼。另外，其他形式的閑置房源也是可以充分利用的，比如武漢市茅店學(xué)生公寓原為學(xué)生居住，已被納入公租房目標(biāo)項(xiàng)目。這種公租房籌集模式是利用社會(huì)存量住房資源的一種嘗試。

上述三種模式雖然存在一定的適用性，但是也存在著弊端。

前兩種屬于集中建設(shè)模式，這種模式使弱勢(shì)群體聚居，引發(fā)的社會(huì)問題目已經(jīng)被發(fā)達(dá)國(guó)家證實(shí)。政府直接建設(shè)模式由于資金需求大，管理水平要求高。武漢市花山生態(tài)新城、漢口城市廣場(chǎng)四期、豐華園二期工程均已按照住建部要求開工，但后續(xù)工程進(jìn)度不理想，其主要原因就是資金緊張、規(guī)劃調(diào)整，導(dǎo)致工程進(jìn)度滯后。

政企共同建設(shè)模式固然能稍稍解決資金壓力，但是開發(fā)商參與保障房建設(shè)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。政府和開發(fā)商之間的信息不對(duì)稱，開發(fā)商是否按照政府規(guī)范進(jìn)行建設(shè)，政府不一定完全掌握。另外保障房開發(fā)利潤(rùn)僅為3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及商品房的33%。利潤(rùn)過(guò)低，開發(fā)商很容易出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為[2]，采取非法手段獲取利潤(rùn)，這樣將直接降低保障房的質(zhì)量。這一模式下，開發(fā)商實(shí)際淪為工程總包單位，所以這種模式更適合大型國(guó)企總承包單位。大型國(guó)企更具有總承包和總集成的優(yōu)勢(shì)[3]。如中建三局雄楚片的保障性安居工程，青山區(qū)紅衛(wèi)路中建開元公租房等項(xiàng)目。政府集中租賃社會(huì)閑置房屋模式僅適用于大城市，武漢市雖然有一定適用性，但是租價(jià)肆意上漲的可能性很大，從而導(dǎo)致政府和人民之間矛盾加深，引起不良社會(huì)影響。另外，將其他存量房源引入保障房房源，地方政府可能拿一些不符合標(biāo)準(zhǔn)的房屋進(jìn)行“濫竽充數(shù)”，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。所以這一模式中亟待完善的相關(guān)政策還很多，推廣還需謹(jǐn)慎。

2 配建模式的特點(diǎn)

商品房開發(fā)配建模式是指開發(fā)商在取得國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)，政府設(shè)定強(qiáng)制性規(guī)劃，要求開發(fā)商在開發(fā)商品房時(shí)必須配套一定比例的保障性住房。如果項(xiàng)目不適合進(jìn)行配建，則開發(fā)商必須繳納不低于保障房建設(shè)成本的費(fèi)用，作為政府今后實(shí)行保障房相關(guān)規(guī)劃的專項(xiàng)資金。根據(jù)合同規(guī)定，保障房完工后由政府驗(yàn)收合格即可以有償或者無(wú)償方式移交政府保障房管理機(jī)構(gòu)。這種模式投入資金小，項(xiàng)目選址靈活，又能促進(jìn)不同社會(huì)階層的人群之間的交流融合，既有效撬動(dòng)了社會(huì)資源參與保障房建設(shè)，又打破了高收入和低收入人群之間的“圍墻”。所以配建模式既可以讓開發(fā)商參與建設(shè)，又能有效規(guī)避上述模式中存在的問題。相比較而言，配建模式有以下幾個(gè)特點(diǎn):

第一，資金和土地問題容易得到解決。減少了政府的財(cái)政支出，政府只需要在土地出讓和稅收政策上進(jìn)行優(yōu)惠。對(duì)開發(fā)商而言，土地開發(fā)的前期成本投入相對(duì)會(huì)減少，資金壓力、風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)降低。同時(shí)，政府無(wú)須為保障房規(guī)劃專項(xiàng)土地，又解決了土地問題。與代建制相比，更能吸引開發(fā)商的加盟。

第二，配建模式可以改善居住空間分異[4]的情況，不同收入層次的人群一起生活，設(shè)施可以共建共享，人文上做到不同人群的包容，增進(jìn)鄰里交往，促進(jìn)人際交往。降低保障性住房集中建設(shè)對(duì)周邊區(qū)域環(huán)境帶來(lái)的負(fù)面外部性，有利于實(shí)現(xiàn)住房困難群體在城市中均勻分布的目標(biāo)，提高各收入群體對(duì)居住環(huán)境的滿意度。

第三，建設(shè)方式靈活，社區(qū)的可塑性較強(qiáng)?？梢詫⒈Ｕ戏糠植荚诟鱾€(gè)小區(qū)之中，也可以將保障房放在一個(gè)居住圈之中，住宅的居住環(huán)境設(shè)計(jì)和戶型不會(huì)有任何差距，具體規(guī)劃取決于配建模式針對(duì)的主體人群。

第四，有利于資源優(yōu)化配置，增加保障對(duì)象的就業(yè)機(jī)會(huì)。例如保障房區(qū)域內(nèi)所建停車場(chǎng)可供商品房用戶使用，保障房用戶可以在物業(yè)管理崗位中獲得就業(yè)機(jī)會(huì)。

因此，武漢市保障房建設(shè)模式應(yīng)逐漸向配建制轉(zhuǎn)型。城市居住空間分異在當(dāng)今城市化加快推進(jìn)的環(huán)境下是一種必然，推廣配建模式很有必要。同時(shí)配建模式也規(guī)避了上述三種模式的各種風(fēng)險(xiǎn)，既能吸收社會(huì)力量參與建設(shè)，又能促進(jìn)社會(huì)和諧平等，非常符合保障房“和諧人居”的理念，理應(yīng)成為武漢市保障房建設(shè)的主流模式。

3 配建模式存在的問題和實(shí)施對(duì)策

目前，武漢市正嘗試配建模式。為避免公租房等保障性住房遠(yuǎn)離中心城區(qū)，成為“城市孤島”，武漢市將保障性住房與商品房建設(shè)合理銜接，探索在商品房小區(qū)內(nèi)按比例配建公租房等保障性住房。武漢市將對(duì)公開出讓的商品房小區(qū)、城中村改造和舊城改造安置住房項(xiàng)目中，按住房總面積5%至10%的比例配建公租房。但并非所有樓盤都必須配建，如高端樓盤便不在其列。為了約束開發(fā)商，還將公租房的配建面積、戶型、交付標(biāo)準(zhǔn)等作為土地出讓的前置條件。另外，保障性住房項(xiàng)目選址，將集中在交通相對(duì)便利、環(huán)境宜居且符合規(guī)劃的區(qū)域。根據(jù)要求，各類生活和交通配套設(shè)施，應(yīng)在保障房小區(qū)交房使用前竣工。但是，當(dāng)前我國(guó)運(yùn)用配建模式提供保障房還有一些亟需完善的問題。

3.1 配建模式存在的問題

第一，混居模式[5]下，經(jīng)濟(jì)差異帶來(lái)的問題。由于不同收入層次的人群居住，如何讓商品房人群愿意融入這種圈子也是開發(fā)商和政府必須思考的問題，如果解決得不好，很可能影響商品房的銷售，屆時(shí)對(duì)雙方都不利。對(duì)于低收入保障房人群，又可能陷入孤立無(wú)援的局面，對(duì)于小區(qū)的不適應(yīng)，社會(huì)關(guān)系的缺失。兩種不同人群在這種混居模式下，不同的生活習(xí)慣，不同的價(jià)值取向勢(shì)必會(huì)引起一些難以預(yù)測(cè)的問題。

第二，對(duì)于物業(yè)管理和公共設(shè)施的管理，同住一個(gè)小區(qū)，難免會(huì)有共處的空間，對(duì)于公共設(shè)施的使用有時(shí)很兼顧各方要求，物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一執(zhí)行，同一個(gè)社區(qū)的物業(yè)管理公司往往只有一家，而物業(yè)公司通常只針對(duì)商品房制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)條款，統(tǒng)一執(zhí)行勢(shì)必會(huì)增加保障房人群的支出壓力。

第三，政府和開發(fā)商之間存在信息不對(duì)稱，開發(fā)商可能將較好地段留給商品房，遺留下來(lái)的較差較偏地段則用于保障房建設(shè)，造成保障房的采光，交通便利等指標(biāo)不如商品房。

第四，政府作為項(xiàng)目發(fā)起人，如何吸引開發(fā)商參與配建模式。強(qiáng)行執(zhí)行配建模式，難以吸引開發(fā)商加盟。關(guān)于土地出讓優(yōu)惠政策不完善，不適合配建項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不明確。

第五，對(duì)保障房后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理不重視，社區(qū)保障房監(jiān)管機(jī)構(gòu)、保障房用戶申請(qǐng)資格審核機(jī)制等不健全，住房供應(yīng)體制不完善，準(zhǔn)入和退出機(jī)制執(zhí)行不嚴(yán)格。

3.2 完善配建模式的途徑

為解決上述問題，可按照以下途徑完善配建模式:

第一，強(qiáng)化不同收入階層在鄰里層面的整合，真正實(shí)現(xiàn)由“空間融合”到“心理融合”的轉(zhuǎn)變[6]。配建模式就是為了解決居住空間分異問題，讓不同人群之間混居是邁出的第一步，如何讓他們?nèi)诤蟿t是首要解決問題。在規(guī)劃期，就應(yīng)該對(duì)小區(qū)合理劃分，例如以十字形街道為分界線，四個(gè)區(qū)域分別建設(shè)不同性質(zhì)住房，中心地帶設(shè)置例如小區(qū)廣場(chǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施，這樣相同人群之間有各自合適的小圈子，不同人群也有可以一起交流的公共圈子，公共基礎(chǔ)設(shè)施也可以共同使用。同時(shí)加強(qiáng)居委會(huì)管理的建設(shè)，由他們制定居民居住準(zhǔn)則，并協(xié)調(diào)各方之間的關(guān)系，積極組織社區(qū)活動(dòng)，鼓勵(lì)全民參與，加強(qiáng)居民之間的交流。

第二，針對(duì)各種人群進(jìn)行商業(yè)設(shè)計(jì)和制定物業(yè)管理辦法。商業(yè)中心設(shè)施的設(shè)計(jì)不能僅僅是針對(duì)其中一種人群設(shè)計(jì)，應(yīng)在銷售供應(yīng)上考慮各種收入層次的需求，可以在上述中心區(qū)域設(shè)計(jì)處于平均消費(fèi)水平的設(shè)施，各自區(qū)域樓下設(shè)置對(duì)應(yīng)消費(fèi)需求的設(shè)施。關(guān)于物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不能統(tǒng)一執(zhí)行?？砂磪^(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)，保障房應(yīng)低于商品房，至于之間的差額應(yīng)有政府管理部門參照混合社區(qū)保障房家庭物業(yè)優(yōu)惠幅度與商品房物業(yè)收費(fèi)之間的差距規(guī)劃，如果差額比較大，則應(yīng)給予物業(yè)管理公司適當(dāng)補(bǔ)貼。

第三，強(qiáng)化土地出讓公開招標(biāo)機(jī)制，明確驗(yàn)收合格標(biāo)準(zhǔn)。政府在一開始就應(yīng)該明確相關(guān)規(guī)定，例如在土地出讓招標(biāo)過(guò)程中將戶型，地段，居住質(zhì)量等作為競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)。在招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中，根據(jù)中央政府在不同時(shí)期針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)采取的調(diào)控政策重點(diǎn)，靈活應(yīng)用“限地價(jià)，競(jìng)配建”和“定配建，競(jìng)地價(jià)”兩種土地出讓方式[7]。在配套建設(shè)規(guī)范中，對(duì)住宅性能作出硬性要求，在驗(yàn)收過(guò)程中，明確驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把關(guān)。

第四，完善土地出讓優(yōu)惠和稅收金融支持等政策，制定相關(guān)法律法規(guī)。項(xiàng)目的重點(diǎn)在于政府如何吸引開發(fā)商積極參與建設(shè)。在土地出讓政策中，應(yīng)明確有哪些優(yōu)惠條件，如出讓城市較好商業(yè)地段，免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府基金，土地出讓金具體優(yōu)惠比例。對(duì)于各個(gè)地段適宜的配建比例應(yīng)該提出相應(yīng)規(guī)定，要保證住房的供應(yīng)量。異地配建項(xiàng)目，政府必須限制異地范圍，不能任由開發(fā)商選址。同時(shí)要結(jié)合地方實(shí)情實(shí)時(shí)更新異地配建替代費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[8]。對(duì)于不適合配建的項(xiàng)目，政府應(yīng)明確該項(xiàng)目應(yīng)繳納的費(fèi)用以及該項(xiàng)費(fèi)用將用于何處。這一系列尚不明確的政策，還需政府出臺(tái)相關(guān)條例進(jìn)行完善。

第五，加強(qiáng)保障房的后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理。保障房后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理涉及入住申請(qǐng)，受理，審核，調(diào)查，登記，批準(zhǔn)，動(dòng)態(tài)管理等，是一項(xiàng)連續(xù)性，動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性的工作。配建模式的關(guān)鍵問題是居民入住需要解決的問題，保障房的核心涵義是“宜居”，不僅是周圍物理環(huán)境的宜居，社區(qū)管理更是重中之重。對(duì)于申請(qǐng)保障房用戶應(yīng)該建立健全的審核調(diào)查機(jī)制，居民收入是重要指標(biāo)，應(yīng)從多渠道進(jìn)行審核，不局限于單位開的紙質(zhì)證明，可組織專員進(jìn)行民間調(diào)查。將申請(qǐng)用戶的各種信息上傳至互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)進(jìn)行修改更新。同時(shí)與用戶的信用體系掛鉤，及時(shí)分離不符合標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)者。建立公示和舉報(bào)制度，每一批申請(qǐng)合格者都應(yīng)公示，并對(duì)舉報(bào)的情況進(jìn)行調(diào)查，不合格者應(yīng)受到相應(yīng)懲罰，做到公開公平公正。加快建立和完善保障房監(jiān)管機(jī)構(gòu)，居民入住后，政府要加強(qiáng)對(duì)物業(yè)管理的監(jiān)管，混合社區(qū)的物業(yè)管理比一般商品房復(fù)雜，不僅要督促物業(yè)公司對(duì)設(shè)施的管理和運(yùn)營(yíng)維護(hù)，更要防范社區(qū)中不合理物業(yè)收費(fèi)的發(fā)生。保障房用戶入住后，對(duì)于保障房用戶的申請(qǐng)資格實(shí)行年審制度，積極實(shí)地調(diào)查保障房居住情況。保障房用戶和商品房用戶之間的矛盾問題，社區(qū)居委會(huì)和保障房管理機(jī)構(gòu)要積極協(xié)調(diào)。

4 結(jié)語(yǔ)

配建模式是各地正在嘗試的保障房新模式，武漢市更是在摸索中前進(jìn)。在其發(fā)展過(guò)程中，武漢市應(yīng)多參考西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)成熟經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合武漢市具體情況和實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平統(tǒng)籌考慮。配建模式下的混合社區(qū)既能促進(jìn)各層次人群之間的交流，解決居住環(huán)境惡化，社會(huì)治安不穩(wěn)定，貧富階層分離等問題，也能給保障對(duì)象在更好的環(huán)境下提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。配建模式符合構(gòu)建和諧社會(huì)主義的理念，推廣配建模式不僅能讓武漢市眾多保障對(duì)象實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)的目標(biāo)，更能以此撬動(dòng)社會(huì)投資，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，在武漢市正在努力發(fā)展保障房建設(shè)的大環(huán)境下，發(fā)展和完善配建模式很有必要。

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