■咼淑文，王司凱 ■武漢科技大學管理學院，湖北 武漢 430081

隨著我國經濟建設的迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)化的進程加快，住房問題越來越重要，它關系到社會的穩(wěn)定和經濟的可持續(xù)發(fā)展，關系到科學發(fā)展觀的實踐與和諧社會的建設，是中國和世界普遍關注的重點和難點問題。并且中低收入家庭的住房問題成了現(xiàn)階段最大的民生問題，因此保障房的建設顯得尤為重要?！笆濉币?guī)劃期間，國家關于保障房的建設目標是3600萬套，城鎮(zhèn)住房保障覆蓋率將達到20%以上。為加強保障房建設，保障房模式的發(fā)展，各國學者都進行了大量的研究。發(fā)達國家住房保障模式的發(fā)展從集中到分散，整體開發(fā)到配建開發(fā)，已經形成了較為成熟的住房保障建設模式。如美國的“公共住房計劃”和“私人所有權項目”，新加坡的“組屋”等。而我國從傳統(tǒng)的集中建設模式也逐步發(fā)展到多元化的新模式。

目前，保障房配建模式逐漸在我國大城市推廣，與傳統(tǒng)建設模式相比，配建模式能很好地解決保障房建設中的土地和資金問題。但是，我國在配建模式實施和發(fā)展過程中，還存在一些問題。本文將分析武漢市保障房現(xiàn)有建設模式，結合武漢市的特點，探究保障房開發(fā)建設模式，并分析配建模式存在的問題及相應的完善對策。

1 武漢市現(xiàn)行保障房建設模式

武漢市是全國最早開始建設保障房城市之一，自1994年起，就開啟了保障房的建設，到現(xiàn)在已經初步形成了較為完善的保障房體系，解決了不少的居住問題，現(xiàn)在已經形成了以公租房和廉租房為主，經濟適用房和限價商品房為補充的住房保障體系[1]。武漢市現(xiàn)行的保障房建設模式主要有以下幾種。

1.1 政府直接建設

政府直接建設是指政府直接投資成立開發(fā)公司，由該公司全權負責項目的投融資，建設，管理等過程，是最直接和簡便的建設模式。政府直接建設，民眾直接受益，整個過程公正公開透明。這種模式下，土地來源一般是由當?shù)卣苯觿潛?，資金來源一部分由政府投資，一部分則由政府以政府信用或者其他擔保方式向商業(yè)銀行或者其他金融機構進行貸款。還款以地方政府的財政支出為主。截止到2014年，武漢市中心城區(qū)該類項目正在建設、交付使用、計劃開工加起來一共有23個，房源套數(shù)合計為23550。比如武漢市青山區(qū)青雅居，洪山區(qū)福臨居等公租房項目均屬于此類。

1.2 政企共同建設

政企共建模式是指保障房管理機構通過公開雙向選擇的招標機制，選擇開發(fā)商為項目承建方。這種模式下，一般是“交鑰匙工程”，即開發(fā)商按照標準建設完工后，政府驗收合格即交付給政府管理機構，也就是代建制。保障房的價格由建設成本確定，征地和拆遷補償安置費是由政府承擔，剩下的管理費、利潤由開發(fā)商在投標過程中根據(jù)自身實力報價。另一方面，開發(fā)商的開發(fā)建設水平一般高于政府成立的建設公司，在房地產開發(fā)方面經驗更為豐富。因此，政企共建模式建設成本一般會低于政府直接建設模式。如武漢中央華城公租房項目采用了這種代建模式。

1.3 政府回購租賃閑置房屋模式

這種模式是指政府購買或者長期租賃各地居民手中閑置的房源，以作為保障型住房。這些房源大多來自城中村改造過程中獲得的多套房源，也可以是其他各種形式的空置房源。居民在拆遷改造過程中獲得的多套房源，其本意就是想將這些房屋出租。政府可以將這些房源集中長期租賃起來，將這些房源作為公租房、廉租房，其中租金的差額由政府對每戶進行補貼。另外，其他形式的閑置房源也是可以充分利用的，比如武漢市茅店學生公寓原為學生居住，已被納入公租房目標項目。這種公租房籌集模式是利用社會存量住房資源的一種嘗試。

上述三種模式雖然存在一定的適用性，但是也存在著弊端。

前兩種屬于集中建設模式，這種模式使弱勢群體聚居，引發(fā)的社會問題目已經被發(fā)達國家證實。政府直接建設模式由于資金需求大，管理水平要求高。武漢市花山生態(tài)新城、漢口城市廣場四期、豐華園二期工程均已按照住建部要求開工，但后續(xù)工程進度不理想，其主要原因就是資金緊張、規(guī)劃調整，導致工程進度滯后。

政企共同建設模式固然能稍稍解決資金壓力，但是開發(fā)商參與保障房建設存在一定的風險。政府和開發(fā)商之間的信息不對稱，開發(fā)商是否按照政府規(guī)范進行建設，政府不一定完全掌握。另外保障房開發(fā)利潤僅為3%，遠遠不及商品房的33%。利潤過低，開發(fā)商很容易出現(xiàn)機會主義行為[2]，采取非法手段獲取利潤，這樣將直接降低保障房的質量。這一模式下，開發(fā)商實際淪為工程總包單位，所以這種模式更適合大型國企總承包單位。大型國企更具有總承包和總集成的優(yōu)勢[3]。如中建三局雄楚片的保障性安居工程，青山區(qū)紅衛(wèi)路中建開元公租房等項目。政府集中租賃社會閑置房屋模式僅適用于大城市，武漢市雖然有一定適用性，但是租價肆意上漲的可能性很大，從而導致政府和人民之間矛盾加深，引起不良社會影響。另外，將其他存量房源引入保障房房源，地方政府可能拿一些不符合標準的房屋進行“濫竽充數(shù)”，存在一定的風險。所以這一模式中亟待完善的相關政策還很多，推廣還需謹慎。

2 配建模式的特點

商品房開發(fā)配建模式是指開發(fā)商在取得國有土地使用權時，政府設定強制性規(guī)劃，要求開發(fā)商在開發(fā)商品房時必須配套一定比例的保障性住房。如果項目不適合進行配建，則開發(fā)商必須繳納不低于保障房建設成本的費用，作為政府今后實行保障房相關規(guī)劃的專項資金。根據(jù)合同規(guī)定，保障房完工后由政府驗收合格即可以有償或者無償方式移交政府保障房管理機構。這種模式投入資金小，項目選址靈活，又能促進不同社會階層的人群之間的交流融合，既有效撬動了社會資源參與保障房建設，又打破了高收入和低收入人群之間的“圍墻”。所以配建模式既可以讓開發(fā)商參與建設，又能有效規(guī)避上述模式中存在的問題。相比較而言，配建模式有以下幾個特點:

第一，資金和土地問題容易得到解決。減少了政府的財政支出，政府只需要在土地出讓和稅收政策上進行優(yōu)惠。對開發(fā)商而言，土地開發(fā)的前期成本投入相對會減少，資金壓力、風險也會降低。同時，政府無須為保障房規(guī)劃專項土地，又解決了土地問題。與代建制相比，更能吸引開發(fā)商的加盟。

第二，配建模式可以改善居住空間分異[4]的情況，不同收入層次的人群一起生活，設施可以共建共享，人文上做到不同人群的包容，增進鄰里交往，促進人際交往。降低保障性住房集中建設對周邊區(qū)域環(huán)境帶來的負面外部性，有利于實現(xiàn)住房困難群體在城市中均勻分布的目標，提高各收入群體對居住環(huán)境的滿意度。

第三，建設方式靈活，社區(qū)的可塑性較強?？梢詫⒈Ｕ戏糠植荚诟鱾€小區(qū)之中，也可以將保障房放在一個居住圈之中，住宅的居住環(huán)境設計和戶型不會有任何差距，具體規(guī)劃取決于配建模式針對的主體人群。

第四，有利于資源優(yōu)化配置，增加保障對象的就業(yè)機會。例如保障房區(qū)域內所建停車場可供商品房用戶使用，保障房用戶可以在物業(yè)管理崗位中獲得就業(yè)機會。

因此，武漢市保障房建設模式應逐漸向配建制轉型。城市居住空間分異在當今城市化加快推進的環(huán)境下是一種必然，推廣配建模式很有必要。同時配建模式也規(guī)避了上述三種模式的各種風險，既能吸收社會力量參與建設，又能促進社會和諧平等，非常符合保障房“和諧人居”的理念，理應成為武漢市保障房建設的主流模式。

3 配建模式存在的問題和實施對策

目前，武漢市正嘗試配建模式。為避免公租房等保障性住房遠離中心城區(qū)，成為“城市孤島”，武漢市將保障性住房與商品房建設合理銜接，探索在商品房小區(qū)內按比例配建公租房等保障性住房。武漢市將對公開出讓的商品房小區(qū)、城中村改造和舊城改造安置住房項目中，按住房總面積5%至10%的比例配建公租房。但并非所有樓盤都必須配建，如高端樓盤便不在其列。為了約束開發(fā)商，還將公租房的配建面積、戶型、交付標準等作為土地出讓的前置條件。另外，保障性住房項目選址，將集中在交通相對便利、環(huán)境宜居且符合規(guī)劃的區(qū)域。根據(jù)要求，各類生活和交通配套設施，應在保障房小區(qū)交房使用前竣工。但是，當前我國運用配建模式提供保障房還有一些亟需完善的問題。

3.1 配建模式存在的問題

第一，混居模式[5]下，經濟差異帶來的問題。由于不同收入層次的人群居住，如何讓商品房人群愿意融入這種圈子也是開發(fā)商和政府必須思考的問題，如果解決得不好，很可能影響商品房的銷售，屆時對雙方都不利。對于低收入保障房人群，又可能陷入孤立無援的局面，對于小區(qū)的不適應，社會關系的缺失。兩種不同人群在這種混居模式下，不同的生活習慣，不同的價值取向勢必會引起一些難以預測的問題。

第二，對于物業(yè)管理和公共設施的管理，同住一個小區(qū)，難免會有共處的空間，對于公共設施的使用有時很兼顧各方要求，物業(yè)收費標準難以統(tǒng)一執(zhí)行，同一個社區(qū)的物業(yè)管理公司往往只有一家，而物業(yè)公司通常只針對商品房制定收費標準和相關條款，統(tǒng)一執(zhí)行勢必會增加保障房人群的支出壓力。

第三，政府和開發(fā)商之間存在信息不對稱，開發(fā)商可能將較好地段留給商品房，遺留下來的較差較偏地段則用于保障房建設，造成保障房的采光，交通便利等指標不如商品房。

第四，政府作為項目發(fā)起人，如何吸引開發(fā)商參與配建模式。強行執(zhí)行配建模式，難以吸引開發(fā)商加盟。關于土地出讓優(yōu)惠政策不完善，不適合配建項目的收費標準也不明確。

第五，對保障房后續(xù)運營管理不重視，社區(qū)保障房監(jiān)管機構、保障房用戶申請資格審核機制等不健全，住房供應體制不完善，準入和退出機制執(zhí)行不嚴格。

3.2 完善配建模式的途徑

為解決上述問題，可按照以下途徑完善配建模式:

第一，強化不同收入階層在鄰里層面的整合，真正實現(xiàn)由“空間融合”到“心理融合”的轉變[6]。配建模式就是為了解決居住空間分異問題，讓不同人群之間混居是邁出的第一步，如何讓他們融合則是首要解決問題。在規(guī)劃期，就應該對小區(qū)合理劃分，例如以十字形街道為分界線，四個區(qū)域分別建設不同性質住房，中心地帶設置例如小區(qū)廣場等公共基礎設施，這樣相同人群之間有各自合適的小圈子，不同人群也有可以一起交流的公共圈子，公共基礎設施也可以共同使用。同時加強居委會管理的建設，由他們制定居民居住準則，并協(xié)調各方之間的關系，積極組織社區(qū)活動，鼓勵全民參與，加強居民之間的交流。

第二，針對各種人群進行商業(yè)設計和制定物業(yè)管理辦法。商業(yè)中心設施的設計不能僅僅是針對其中一種人群設計，應在銷售供應上考慮各種收入層次的需求，可以在上述中心區(qū)域設計處于平均消費水平的設施，各自區(qū)域樓下設置對應消費需求的設施。關于物業(yè)收費標準，不能統(tǒng)一執(zhí)行?？砂磪^(qū)域劃分標準，保障房應低于商品房，至于之間的差額應有政府管理部門參照混合社區(qū)保障房家庭物業(yè)優(yōu)惠幅度與商品房物業(yè)收費之間的差距規(guī)劃，如果差額比較大，則應給予物業(yè)管理公司適當補貼。

第三，強化土地出讓公開招標機制，明確驗收合格標準。政府在一開始就應該明確相關規(guī)定，例如在土地出讓招標過程中將戶型，地段，居住質量等作為競爭指標。在招標競爭中，根據(jù)中央政府在不同時期針對房地產市場采取的調控政策重點，靈活應用“限地價，競配建”和“定配建，競地價”兩種土地出讓方式[7]。在配套建設規(guī)范中，對住宅性能作出硬性要求，在驗收過程中，明確驗收標準，嚴格把關。

第四，完善土地出讓優(yōu)惠和稅收金融支持等政策，制定相關法律法規(guī)。項目的重點在于政府如何吸引開發(fā)商積極參與建設。在土地出讓政策中，應明確有哪些優(yōu)惠條件，如出讓城市較好商業(yè)地段，免收城市基礎設施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府基金，土地出讓金具體優(yōu)惠比例。對于各個地段適宜的配建比例應該提出相應規(guī)定，要保證住房的供應量。異地配建項目，政府必須限制異地范圍，不能任由開發(fā)商選址。同時要結合地方實情實時更新異地配建替代費標準[8]。對于不適合配建的項目，政府應明確該項目應繳納的費用以及該項費用將用于何處。這一系列尚不明確的政策，還需政府出臺相關條例進行完善。

第五，加強保障房的后續(xù)運營管理。保障房后續(xù)運營管理涉及入住申請，受理，審核，調查，登記，批準，動態(tài)管理等，是一項連續(xù)性，動態(tài)性和復雜性的工作。配建模式的關鍵問題是居民入住需要解決的問題，保障房的核心涵義是“宜居”，不僅是周圍物理環(huán)境的宜居，社區(qū)管理更是重中之重。對于申請保障房用戶應該建立健全的審核調查機制，居民收入是重要指標，應從多渠道進行審核，不局限于單位開的紙質證明，可組織專員進行民間調查。將申請用戶的各種信息上傳至互聯(lián)網(wǎng)進行動態(tài)管理，及時進行修改更新。同時與用戶的信用體系掛鉤，及時分離不符合標準的申請者。建立公示和舉報制度，每一批申請合格者都應公示，并對舉報的情況進行調查，不合格者應受到相應懲罰，做到公開公平公正。加快建立和完善保障房監(jiān)管機構，居民入住后，政府要加強對物業(yè)管理的監(jiān)管，混合社區(qū)的物業(yè)管理比一般商品房復雜，不僅要督促物業(yè)公司對設施的管理和運營維護，更要防范社區(qū)中不合理物業(yè)收費的發(fā)生。保障房用戶入住后，對于保障房用戶的申請資格實行年審制度，積極實地調查保障房居住情況。保障房用戶和商品房用戶之間的矛盾問題，社區(qū)居委會和保障房管理機構要積極協(xié)調。

4 結語

配建模式是各地正在嘗試的保障房新模式，武漢市更是在摸索中前進。在其發(fā)展過程中，武漢市應多參考西方發(fā)達國家的先進成熟經驗，并結合武漢市具體情況和實際經濟發(fā)展水平統(tǒng)籌考慮。配建模式下的混合社區(qū)既能促進各層次人群之間的交流，解決居住環(huán)境惡化，社會治安不穩(wěn)定，貧富階層分離等問題，也能給保障對象在更好的環(huán)境下提供更多的發(fā)展機會。配建模式符合構建和諧社會主義的理念，推廣配建模式不僅能讓武漢市眾多保障對象實現(xiàn)安居樂業(yè)的目標，更能以此撬動社會投資，帶動經濟發(fā)展。所以，在武漢市正在努力發(fā)展保障房建設的大環(huán)境下，發(fā)展和完善配建模式很有必要。

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[2]蘇明華.經濟適用房建設過程中的博弈分析[J].中小企業(yè)管理與科技:社科論壇，2012，(5):7 －8.

[3]朱立.國有企業(yè)參與大型居住社區(qū)保障房建設模式研究[J].城鄉(xiāng)建設，2013，(12):68 －70.

[4]Burgess，E.W.，Growth of the city，in The City，R.E.Park，E.W.Burgess and R.D.McKenzie，Chicago:University of Chicago Press，1925，pp.47 －62.

[5]候祥朝，林瑞良，許永鐵.混居理念下的保障房可持續(xù)建設模式研究[J].建筑經濟，2013，(11):64－66.

[6]朱小豐.保障房建設的配建模式研究[D].北京:財政部財政科學研究所，2012.

[7]趙婭.“限地價，競配建”土地出讓方式的理論分析與實證研究[J].中國土地科學，2012，(11):27 －32.

[8]Mukhija Vinit.Can Inclusionary Zoning Be an Effective ＆ Efficient Housing Policy?[J].Journal of Urban Affairs，2009(1).