□練崇潮

(景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院，江西 景德鎮(zhèn) 333403)

十八屆三中全會(huì)吹響了新一輪改革開放的號角，它拉開了當(dāng)代中國第二個(gè)30年的改革大幕;而此時(shí)期改革的重點(diǎn)將毫無疑問地主要著重于社會(huì)政治領(lǐng)域。改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的強(qiáng)大動(dòng)力，必須以壯士斷腕的決心和勇氣、以深邃的智慧和全新的理念全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革;更必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展變化，為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)科學(xué)、可持續(xù)、和諧發(fā)展提供有力的保障。

近年來學(xué)界對政府社會(huì)管理問題的研究日漸升溫。要提升政府社會(huì)管理能力，必須借鑒他人先進(jìn)的社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)，緊隨時(shí)代的步伐，尋找問題的癥結(jié)，以便對癥下藥;為此，有必要對近幾年學(xué)者研究社會(huì)管理問題的成果進(jìn)行簡單的梳理回顧，對當(dāng)前政府社會(huì)管理方面存在的問題進(jìn)行深入的剖析。

1 政府社會(huì)管理問題研究綜述

隨著善治理念、和諧社會(huì)的提出，對政府社會(huì)管理問題的研究近年來備受國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。國內(nèi)外學(xué)者對政府社會(huì)管理問題的研究是從治理理念開始的。

1.1 西方學(xué)者對政府社會(huì)管理問題研究綜述

西方學(xué)者對政府社會(huì)管理問題的研究主要散見于其傳統(tǒng)社會(huì)學(xué)家們的經(jīng)典著作之中。如:美國芝加哥大學(xué)教授倫納德·D·懷特編寫《行政學(xué)概論》這本教科書時(shí)，就對行政協(xié)調(diào)的意義、原則進(jìn)行了詳盡的闡釋［1］;在此基礎(chǔ)上，美國著名行政學(xué)家瑪麗·派克·福萊特在《自由與協(xié)調(diào)》中認(rèn)為:組織的首要任務(wù)就是協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)就是組織的整合與統(tǒng)一。通過對西方研究政府社會(huì)管理學(xué)者理論觀點(diǎn)的梳理管窺，筆者認(rèn)為西方傳統(tǒng)行政學(xué)家們雖然建立起了一整套較為完備的行政協(xié)調(diào)理論;但是無論是懷特的協(xié)調(diào)理論還是福萊特的協(xié)調(diào)思想均僅僅局限于對行政組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)。他們試圖通過對行政組織內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制的合理建構(gòu)，從而增進(jìn)組織內(nèi)部成員之間的良好協(xié)作，最終達(dá)到提高效率的目的。

治理和善治理論提出后，人們開始高度關(guān)注社會(huì)治理的新模式、新理念的探究。在對治理與善治的研究中有部分學(xué)者提出了協(xié)調(diào)和協(xié)調(diào)管理思想，如:全球治理委員會(huì)在1995年的研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》中就認(rèn)為“治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)”［2］。英國著名政治理論家鮑勃·杰索普在《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》一文中指出:治理指任何一種獨(dú)立活動(dòng)的協(xié)調(diào)形式，……并認(rèn)為自組織治理就是把政府在治理中的任務(wù)分成構(gòu)建與協(xié)調(diào)、施加影響和規(guī)定取向以及整合與管理;羅伯特·羅茨在《新的治理》中也指出治理是通過討價(jià)還價(jià)與協(xié)商，通過相互調(diào)整來解決問題，通過合作或者協(xié)定來管理等。在治理和善治理論提出后，西方學(xué)者雖然對行政協(xié)調(diào)有了進(jìn)一步的論述與研究;但協(xié)調(diào)的主體應(yīng)該是誰、如何協(xié)調(diào)等諸多問題并未全面展開、深入研究;且多注重對公民社會(huì)的研究而忽略對政府社會(huì)管理的研究。他們對協(xié)調(diào)的論述也往往只是附帶的提及，并沒有人去詳盡地論證善治在政府社會(huì)管理中的積極作用和重要意義。格里·斯托克雖然把協(xié)調(diào)作為善治過程中政府的重要職能之一;但他沒有對現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)做系統(tǒng)深入的研究，沒有探討在善治理念下現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)的新變化，更沒有討論政府如何通過行政協(xié)調(diào)手段來推動(dòng)社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效治理，其討論的著眼點(diǎn)仍然在治理而不是在行政協(xié)調(diào)。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅素·W·庫伯從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度也對行政協(xié)調(diào)進(jìn)行了研究。庫伯在《協(xié)調(diào)，博弈—互補(bǔ)性與宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書認(rèn)為政府和市場通過博弈協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)互補(bǔ)，達(dá)到宏觀經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)平衡。在庫伯學(xué)術(shù)視野中，政府協(xié)調(diào)主要是政府對經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào);可見庫伯所認(rèn)為的政府協(xié)調(diào)僅僅是現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)的一個(gè)部分，只涉獵到行政協(xié)調(diào)對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的影響。所以，總體上看，目前國外對現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)理論的研究還是很不全面的，特別是在善治理念的關(guān)照下進(jìn)行政府社會(huì)管理研究的相關(guān)學(xué)術(shù)成果更是鳳毛麟角。

1.2 國內(nèi)學(xué)者對政府社會(huì)管理問題研究綜述

近年來，國內(nèi)學(xué)者在研究政府社會(huì)管理方面的成果也頗為豐富;但這些論述大多是借鑒西方協(xié)調(diào)理論并與我國行政管理現(xiàn)狀相結(jié)合，其目的仍是追求行政組織內(nèi)部的目標(biāo)一致、行動(dòng)統(tǒng)一以其實(shí)現(xiàn)行政的最高效率。如:嚴(yán)仍昱的《政府社會(huì)管理創(chuàng)新的體制性困境分析》［3］，沈承誠的《長效社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)管理轉(zhuǎn)型與軟權(quán)力的催化》［4］，梁華的《關(guān)于政府社會(huì)管理創(chuàng)新的幾個(gè)問題》［5］，教軍章的《政府社會(huì)管理制度化建設(shè)及其限度——社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的視角》［6］，程波輝的《論社會(huì)管理職能創(chuàng)新的制度重構(gòu)》［7］等等。這些著述論述了行政協(xié)調(diào)對我國行政組織以及實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的重要意義，也探討了實(shí)現(xiàn)行政組織內(nèi)部有致協(xié)調(diào)的原則、方法和途徑;但是他們均注重于行政組織內(nèi)部協(xié)調(diào)的研究，著重的是對政府工作人員間的協(xié)調(diào)。而對于行政組織之間、地方政府之間、政府與社會(huì)之間以及政府對社會(huì)要素的協(xié)調(diào)卻少有涉獵。

近來，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)研究過程中，也有些學(xué)者已開始注意到了外部行政協(xié)調(diào)的重要性，如夏德峰的《復(fù)合社會(huì)治理中的多維聯(lián)動(dòng)機(jī)制》［8］，高建華的《社會(huì)管理:政府社會(huì)管理抑或社會(huì)自我管理》［9］，崔吉磊、范若冰的《基于公民參與的我國政府社會(huì)管理創(chuàng)新研究》［10］等注重研究政府組織之間，區(qū)域之間的行政協(xié)調(diào)。和傳統(tǒng)行政協(xié)調(diào)研究相比，這些論述是一個(gè)極大的進(jìn)步，它表明人們開始對外部行政協(xié)調(diào)機(jī)制有了新的認(rèn)識，并把行政協(xié)調(diào)和新媒體輿情緊密聯(lián)系起來。但是，這些研究僅僅也是建立在區(qū)域協(xié)調(diào)的范圍之內(nèi)的，只關(guān)注到政府對區(qū)域協(xié)調(diào)的重要性。他們在論述中同樣沒有涉及到政府與社會(huì)的協(xié)調(diào)、沒有涉及到政府對行政相對人以及政府對社會(huì)要素的協(xié)調(diào)、沒有討論政府對公民社會(huì)的協(xié)調(diào)的重要意義和作用，也沒有注意到現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)的新變化，并未對現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)的內(nèi)涵，作用等方面作進(jìn)一步的詳細(xì)研究，沒有把現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，整合社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治有機(jī)結(jié)合起來作具體研究。所以，我國目前對現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)的研究也同樣存在進(jìn)一步研究的空間，這對于現(xiàn)代行政科學(xué)和社會(huì)發(fā)展而言，無疑是一種理論研究的滯后。

2 當(dāng)前政府社會(huì)管理不和諧的原因分析

政府社會(huì)管理不僅是為了維護(hù)社會(huì)安寧與和諧的需要，更是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的需要;因此在善治理念的關(guān)照下實(shí)現(xiàn)有效的政府社會(huì)管理在現(xiàn)代公域之治中尤顯重要。當(dāng)前我國社會(huì)出現(xiàn)了一些不協(xié)調(diào)、不和諧的現(xiàn)象，究其原因除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、行政改革滯后、制度完善欠缺等因素外，關(guān)鍵原因還是在于政府的治理理念滯后、協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，導(dǎo)致行政協(xié)調(diào)越位、缺失的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，使得政府對社會(huì)的協(xié)調(diào)功能沒有得到充分而有效的發(fā)揮。

2.1 封建專制思想的影響

我國經(jīng)歷了兩千多年的封建統(tǒng)治，封建專制思想根深蒂固。新中國的建立雖然使社會(huì)制度得以徹底改變;但是人們的思想很難一朝一夕得以徹底扭轉(zhuǎn)。對權(quán)力的追逐仍然是當(dāng)下眾多國人的首選追求，公共權(quán)力在此影響下逐漸被異化，致使政府對社會(huì)協(xié)調(diào)越位、缺位的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

權(quán)力異化使逐權(quán)和逐名、逐利成為孿生兄弟。“有權(quán)不用，過期作廢”“人不為己，天誅地滅”的思想在部分官員頭腦中大行其道，權(quán)力被最大限度地透支為牟利的工具。一些政府官員并不是時(shí)刻想到如何全心全意為人民服務(wù);而是須臾不忘如何把權(quán)利發(fā)揮到極致，中飽私囊。

2.2 地方保護(hù)主義使然

改革開放以來，利益主體呈現(xiàn)多元化。在過去三十多年的改革開放進(jìn)程中，中央政府逐漸向地方政府放權(quán)，以期調(diào)動(dòng)地方政府的積極性;但這也刺激了地方利益訴求的膨脹，出現(xiàn)地方與中央博弈的情況。

追求自身合法利益本無可厚非;但是如果忽略甚至犧牲公利，只能導(dǎo)致社會(huì)的不和諧，最終影響到個(gè)人利益的獲取。改革開放三十多年來，正是由于一些地方官員過分強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益、部門利益;加之政府的利益協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督機(jī)制的不健全，使得一些人敢于冒天下之大不韙以犧牲公利來謀取私利，人為地割裂中央與地方、地方與地方之間的關(guān)系，拒絕協(xié)調(diào)與合作，實(shí)行地方保護(hù)。

2.3 政府責(zé)任欠缺

權(quán)責(zé)一致是權(quán)力運(yùn)行的基本準(zhǔn)則。它要求權(quán)力主體在行使權(quán)力時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。政府責(zé)任是追溯性責(zé)任和前瞻性責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一:政府必須為其行為后果負(fù)責(zé)，也必須快速回應(yīng)社會(huì)的訴求——主動(dòng)承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的責(zé)任，否則都是失責(zé)。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于諸多主客觀因素的影響導(dǎo)致政府權(quán)力與責(zé)任的分離:這種現(xiàn)象不僅表現(xiàn)在對追溯性責(zé)任的逃避——如明知故犯，不計(jì)后果等;而更多地表現(xiàn)為前瞻性責(zé)任的缺失——如明哲保身、怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)、推諉不為等等。

追溯性責(zé)任缺失使得政府與民眾的情緒對立加劇，給協(xié)調(diào)帶來了困難;前瞻性責(zé)任缺失使得民眾對政府失去耐心與信心，最終導(dǎo)致治理危機(jī)。

2.4 政府權(quán)威不足

協(xié)調(diào)是對利益的再平衡，這就要求協(xié)調(diào)者必須具有較高的社會(huì)權(quán)威。“有效的行政協(xié)調(diào)是在政府良好影響力的作用下實(shí)現(xiàn)的，離開了政府權(quán)威，政府得不到民眾的認(rèn)同和擁戴，其影響力也就不復(fù)而存，行政協(xié)調(diào)的功能就無從發(fā)揮?！保?1］

隨著社會(huì)民主進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)權(quán)力逐步退出歷史舞臺，民主權(quán)力開始得到普遍認(rèn)同;在此過程中，兩種權(quán)力的沖撞也會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)威的弱化。目前，一個(gè)不爭的事實(shí)是，社會(huì)公眾對政府形象的評價(jià)是:公仆意識不強(qiáng)、辦事效率低下、透明度不高、腐敗浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重、信用度低等。這些都使得政府權(quán)威大打折扣，導(dǎo)致政府的政令得不到公眾的認(rèn)同與支持。正如有學(xué)者所說:“政府權(quán)威的弱化和流失問題，已成為當(dāng)代我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期面臨的嚴(yán)峻問題，直接影響著社會(huì)主義現(xiàn)代化的進(jìn)程?！保?2］

2.5 社會(huì)自主性不夠

社會(huì)自主性是指社會(huì)根據(jù)自身的需要獨(dú)立地管理各項(xiàng)事務(wù)，是社會(huì)自我調(diào)節(jié)與控制的過程。它與社會(huì)自我管理能力、社會(huì)發(fā)達(dá)程度呈正相關(guān)，是社會(huì)成熟的標(biāo)志。在傳統(tǒng)專制國家，政府往往凌駕于社會(huì)之上，控制著社會(huì)的發(fā)展;因此，表現(xiàn)出政府與社會(huì)的分離，呈現(xiàn)的是大政府——弱社會(huì)的管理模式。大政府弱社會(huì)模式壓抑民主、割裂社會(huì)與國家的關(guān)系，已經(jīng)被證明是不利于社會(huì)健康發(fā)展的模式。從理論上講，國家與社會(huì)是在相互平等、制衡、協(xié)作的過程中推動(dòng)人類社會(huì)發(fā)展的;社會(huì)發(fā)展的總趨勢也是由強(qiáng)國家——弱社會(huì)向強(qiáng)國家——強(qiáng)社會(huì)的模式發(fā)展。［13］

我國由于長期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國家的強(qiáng)制性大大超過了社會(huì)的自主性，使社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、文化功能受到嚴(yán)重的約束與限制。我國原有的政治體系是沿襲戰(zhàn)爭年代黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制或仿效了蘇聯(lián)模式，在這種體制下，國家過分地?cái)D占了社會(huì)的政治空間，社會(huì)失去了應(yīng)有的自組織能力。由于缺乏自主發(fā)育的社會(huì)組織，社會(huì)中不可能形成分散和自行解決矛盾與問題的機(jī)制，社會(huì)無法自主管理社會(huì)事務(wù)，而只能聽命于政府，政府因此對社會(huì)就表現(xiàn)出命令與控制，而不是協(xié)調(diào)。長此以往就導(dǎo)致了政府外部協(xié)調(diào)機(jī)制的嚴(yán)重缺失。

2.6 協(xié)調(diào)手段和方式的落后

行政協(xié)調(diào)是治理社會(huì)的手段，更是一門社會(huì)管理藝術(shù)。有效的行政協(xié)調(diào)需要先進(jìn)的協(xié)調(diào)手段和有效的協(xié)調(diào)方法;因此行政協(xié)調(diào)必須建立在雙方互動(dòng)和平等對話的基礎(chǔ)之上，它需要彼此的溝通交流、情感碰撞，需要?jiǎng)裾f、引導(dǎo)甚至教育，更需要信息的暢通交換和情感的認(rèn)同接受。

在傳統(tǒng)行政管理過程中，協(xié)調(diào)手段過于單一陳舊，政府常常采用命令強(qiáng)制的方式，缺少與民眾的直面交流，很少利用先進(jìn)的方法和手段，欠缺借助先進(jìn)媒介和工具，這使得行政協(xié)調(diào)的效果不盡人意。盡管，近幾年政府對社會(huì)協(xié)調(diào)的能力有了較大提高，協(xié)調(diào)手段和方法也有了很大改觀;但是，從總體上看仍然沒有跟上時(shí)代發(fā)展的步伐。我國目前政府對社會(huì)的協(xié)調(diào)主要方式有公示、檢查、信訪、舉報(bào)等。但是，這些協(xié)調(diào)方式的信息傳遞通常是單向的，缺乏反饋，常常造成信息失真或是渠道不暢，很難達(dá)到有效溝通和形成共識。所以協(xié)調(diào)效率低下，很難收到理想效果。

2.7 現(xiàn)代行政制度的缺失

制度是為了規(guī)范人與人之間的相互關(guān)系而設(shè)定的制約人們言行的規(guī)定。無論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是在政治領(lǐng)域都是為了規(guī)范社會(huì)成員行為，維護(hù)社會(huì)公平正義，確保社會(huì)安寧穩(wěn)定的重要社會(huì)管理設(shè)計(jì)。制度創(chuàng)造了人們在政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)機(jī)制;因此，任何社會(huì)要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定與和諧，都必須要有合理的制度安排，善治同樣也離不開制度的安排。

由于社會(huì)政治發(fā)展轉(zhuǎn)型的相對滯后，各種規(guī)章制度建設(shè)還相對缺失，法律典章建設(shè)還不夠健全，落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。制度建設(shè)的缺失使得在現(xiàn)實(shí)中公眾無法做到有章可循，官員無法受到監(jiān)督約束;由此，民眾盲目而行、官員投機(jī)鉆營，滋長拜金主義、享樂主義之風(fēng)，導(dǎo)致民眾和政府的對立和沖突。近年來，尤其是隨著新媒體等傳播工具的出現(xiàn)，尤顯現(xiàn)代制度建設(shè)的滯后與尷尬。

2.8 現(xiàn)代行政理念的缺乏

行政理念是行政人員用來評價(jià)客體并選擇自己合意目標(biāo)的思想意識，它支配著行政人員處事的態(tài)度與行為。先進(jìn)的行政理念能很好地引導(dǎo)政府行為，降低政府行政過程中的交易成本和道德風(fēng)險(xiǎn)，提高治理的效率。善治的實(shí)現(xiàn)離不開行政人員的覺悟與素質(zhì)，離不開先進(jìn)的現(xiàn)代行政理念來引導(dǎo)。

社會(huì)的制度設(shè)計(jì)不可能做到盡善盡美，于是就需要呼喚良好的政治文化生態(tài)。為此，生成現(xiàn)代行政理念，加強(qiáng)行政道德、文化建設(shè)就尤顯重要。當(dāng)下由于政府社會(huì)管理缺乏現(xiàn)代行政理念，使得部分地方政府及官員無法強(qiáng)烈地意識到行政治理與行政協(xié)調(diào)的重要性;因此就不會(huì)有效地利用協(xié)調(diào)來治理社會(huì)，無視社會(huì)責(zé)任，忽視公眾權(quán)利，最終踐踏民主，把公眾視為統(tǒng)治的對象。在此種理念的支配下，背離民意的現(xiàn)象也就隨處可見，長此以往就導(dǎo)致了政府和社會(huì)的協(xié)調(diào)以及政府對社會(huì)協(xié)調(diào)的雙重缺失。

通過以上對政府社會(huì)管理問題的剖析，筆者深感完善現(xiàn)代行政協(xié)調(diào)機(jī)制、建立科學(xué)合理的行政協(xié)調(diào)體系、構(gòu)建協(xié)調(diào)型政府是當(dāng)下行政改革的燃眉之急?；谄蓿P者將在后續(xù)研究中進(jìn)一步展開。

［1］丁 煌.西方行政說史［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，1999:90.

［2］全球治理委員會(huì).我們的全球伙伴關(guān)系［M］.牛津:牛津大學(xué)出版社，1995:23.

［3］嚴(yán)仍昱.政府社會(huì)管理創(chuàng)新的體制性困境分析［J］.學(xué)術(shù)界，2014(11):173－179.

［4］沈承誠.長效社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)管理轉(zhuǎn)型與軟權(quán)力的催化［J］.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2014(11):176－182.

［5］梁 華.關(guān)于政府社會(huì)管理創(chuàng)新的幾個(gè)問題［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(1):131－133.

［6］教軍章.政府社會(huì)管理制度化建設(shè)及其限度——社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的視角［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(5):55－61

［7］程波輝.論社會(huì)管理職能創(chuàng)新的制度重構(gòu)［J］.中州學(xué)刊，2013(6):78－82.

［8］夏德峰.復(fù)合社會(huì)治理中的多維聯(lián)動(dòng)機(jī)制［J］.云南社會(huì)科學(xué)，2014(6):5－8.

［9］高建華.社會(huì)管理:政府社會(huì)管理抑或社會(huì)自我管理［J］.行政論壇，2014(4):76－80.

［10］崔吉磊，范若冰.基于公民參與的我國政府社會(huì)管理創(chuàng)新研究［J］.商業(yè)時(shí)代，2013(9):12－13.

［11］羅中華.善治理念下我國行政協(xié)調(diào)機(jī)制研究［D］.成都:四川大學(xué)，2007.

［12］寧耀磊.論社會(huì)轉(zhuǎn)型期的政府權(quán)威重塑［J］.中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)，2007(1):57.

［13］馬寶成.互強(qiáng)型國家與社會(huì)關(guān)系:村級治理模式選擇［J］天津社會(huì)科學(xué)，2004(6):65.