文 （中共甘肅省委黨校，甘肅蘭州 730000）

自2003年SARS事件后，災害治理不僅成為國內學界關注的焦點，而且也成為我國政府重視的主要治理領域之一。中國每年因各類自然災害造成的人員傷亡80%以上在農村，中國每年因臺風、暴雨、雷電、滑坡、泥石流等突發(fā)災害造成的人員傷亡90%以上在農村。［1］

一、邊遠農村地區(qū)界定與特征

邊遠農村指處于交界、邊境、沙漠、山區(qū)、海域等地形復雜的地區(qū)，這些地區(qū)呈現以下特征：

自然環(huán)境惡劣。我國邊遠農村地區(qū)大多處于高原、山地、荒漠等自然地理環(huán)境較為惡劣的地區(qū)，農村聚落規(guī)模小，人口稀疏，有的聚落只有幾戶人家。部分地方甚至被聯合國教科文組織稱為不適合人類居住的地區(qū)，以西部地區(qū)尤為突出。此外，很多邊遠農村地區(qū)基礎設施落后，生態(tài)環(huán)境脆弱，植被稀少，水土流失和土地荒漠化嚴重，崩塌、泥石流等災害頻發(fā)，一旦發(fā)生災害則很難恢復，且容易引發(fā)次生災害。

生產方式落后，經濟發(fā)展滯后。邊遠農村特殊的自然地理環(huán)境決定其耕地特點是分散小規(guī)模型，因而大部分耕地只適合人力耕種，只有少部分適合小型機械和人力共同耕作。交通不便、信息閉塞、經濟發(fā)展滯后等原因造成農民缺乏從事其他產業(yè)的資本，只能從事農業(yè)開發(fā)，從而體現出原始、粗放、單一的落后生產方式。隨著市場經濟的發(fā)展，具有勞動能力的人群逐漸外出務工，留守的老人、婦女和兒童，勞動力有限，導致大量土地閑置拋荒，土地流失與生態(tài)破環(huán)現象嚴重，人口、資源與環(huán)境之間的不協調，形成災害易發(fā)、頻發(fā)的局面。

公共服務缺失，公共產品供給嚴重不足。國際上衡量一國公共服務的水平是按照該國的公共支出規(guī)模與結構。按照公共支出的領域，政府公共服務主要包括經濟性公共服務和社會性公共服務。經濟性公共服務是指為促進經濟發(fā)展，政府為公民及其組織從事經濟發(fā)展活動所提供的各種服務，如科技推廣、咨詢服務以及政策性信貸等；社會公共服務是指滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會性的直接需求，如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會福利等。邊遠農村地區(qū)發(fā)展滯后，政府投入較少。據統計，2006-2011年國家用于三農的財政支出（主要包括:農業(yè)生產支出、農村社會事業(yè)發(fā)展支出、對農民的補貼支出(含糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機購置補貼)、農產品儲備費用和利息等支出等）僅占全國財政支出比重的9.7%［2］。農村的公共衛(wèi)生、社會保障以及社會救助系統等不健全，農村公共產品的供給諸如水利、交通、通信等嚴重不足。據統計，全國僅1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有供水站、83%的村不通自來水、13%的村不通公路、53%的村不通電話、93%的村接收的電視信號相當微弱，全國尚有20個縣無公共圖書館，67.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站［3］。

邊遠農村處于公共權力的邊緣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是基層政府機構，是農村公共事務的直接負責者，農村黨支部與村委會是農村事務的具體負責者。農村黨支部是黨在農村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是村各種組織和各項工作的領導核心。村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的農村基層群眾性自治組織。村黨支部和村民委員會是領導與被領導的關系。村民自治必須在黨的領導下進行，村委會必須自覺接受黨支部的領導。但是，很多地區(qū)尤其是邊遠農村地區(qū)，離公共權力中心較遠，黨支部和村委會權責不清，磨擦增多，關系緊張，對村級之間的矛盾與問題沒有盡責解決，其行動沒有很好的受到上級機關的監(jiān)督與制約。加之由于中國傳統的思想，農民本身就和政治保持一定距離，缺少對基層政府的監(jiān)督，基層政府的作用未真正發(fā)揮出來。這直接影響村級民主政治建設的推進，同時也影響農村的發(fā)展和穩(wěn)定。

二、邊遠農村地區(qū)災害治理的特殊性與復雜性

（一）邊遠農村地區(qū)存在災害預警障礙

1.邊遠農村地區(qū)特殊的災害特點導致預警障礙。邊遠農村地區(qū)災害一般呈現跨邊界性、復雜性與頻發(fā)性的特點。跨邊界包涵跨地理邊界、行政邊界、功能邊界和時間邊界。跨邊界性使得很多風險源處于檢測盲區(qū)，風險的類別、程度、原因及其發(fā)展變化趨勢無法得到確認，使得風險的事前防范處于空白狀態(tài)。復雜性是指由于邊遠農村處于公共權力與社會組織的邊緣地帶，對其管理只是傾向于出現在組織內部的顯而易見的風險，對很多能夠引發(fā)災害的風險源無法充分確診，從而在災害發(fā)生后在時間上表現為連鎖反應，在空間上表現為各種矛盾共存。比如發(fā)生地震后由于暴雨形成泥石流，由于應對不及時可能引發(fā)災害性公共衛(wèi)生事件，若因補償不到位，還會引發(fā)群體性事件等等。邊遠農村地區(qū)生命線工程建設脆弱導致災害頻發(fā)。生命線工程主要是指鄉(xiāng)村道路、電力、通信、能源等基礎設施的建設。生命線工程，不僅是農村經濟社會發(fā)展的物質基礎，也是農村防災救災工作的物質支撐。邊遠農村地區(qū)由于發(fā)展落后，資金、技術等資源不足，生命線工程設施建設往往缺乏科學周密的論證，不僅因陋就簡而且缺乏常規(guī)性的維護和更新，自身防災、抗災能力嚴重不足，不能發(fā)揮出應有的災害保障作用，一旦災害降臨，往往首先遭受破壞。在2008年的南方冰雪災害和汶川震災中，都發(fā)生了超大面積的交通、電力和通信中斷。汶川等多個縣級重災區(qū)內通信全面阻斷，成為“信息孤島”，嚴重阻礙了搶險救災的進程。

2.邊遠農村社會組織管理運作的局限性導致預警不到位。災害預警需要多個信息節(jié)點構成的多層次的預警信息網絡，根據菲茨帕特里克和米列蒂總結的人們對警示信息反應的五個階段:聽到信息、理解信息、相信信息、將信息個人化、決策并做出反應，其中任何一個階段都不是獨立的個人行為，都無法脫離社會網絡與社會資本的影響［4］。這無形要求社會各類組織和個體的主動參與?，F階段，參與我國農村社會治理的主要組織有村民自治委員會、經濟合作社以及村民社團型組織。村民自治委員會是開展災害預防和應對的最基層組織。農村風險源的搜集、調查評估、動態(tài)監(jiān)測、對農民的逃生技能訓練主要依靠村民自治委員會。但是，從公共權力的架構來看，村民自治委員會是上級機構的行政執(zhí)行機關，在搜集信息，甄別信息中缺乏主動性。村民經濟合作社及社團型組織一般是以盈利為目的，加之政府的強干預，從而表現公益性不足、自主性不足、組織化程度低，缺乏參與的動力。邊遠農村社會組織管理運作的這諸多局限性導致預警嚴重不到位。

3.農村基層干部及民眾缺乏危機意識。減少災害的關鍵在于預防，有效的預防與準備能夠避免不必要的災害發(fā)生。但從近幾年農村頻發(fā)的災害治理來看，政府都是選擇“花大錢治療”，而非“使用少量的錢預防”，也就是以“應急行政”模式取代“預防行政”模式。基層政府作為典型的官僚制組織，黨政官員遵循“不出事”邏輯，“不作為”或“胡作為”，［5］普遍缺乏危機意識。 因為，“對政治家來說，預防遠不及看得見的對危機的反應那樣有吸引力。預防是靜悄悄地進行的，但對已經出現的癥狀發(fā)起全力以赴的進攻會為政治家產生很大名聲”［6］。所以，黨政官員自身利益的訴求及其組織內在的弊端迫使基層組織主要著力于事后應急而忽視災害事前預防。對于農民自身而言，缺乏應對各種災害的足夠的心理、知識、物質等準備，缺乏環(huán)境保護意識，對自然資源進行不合理的掠奪性開發(fā)和利用，潛意識中以一種僥幸心理拒絕災害，從而缺乏對風險的理性思考和判斷。

（二）邊遠農村地區(qū)災中救濟不及時

1.邊遠農村地區(qū)基層政府災害應對能力低。災害治理的復雜性要求政府和非政府組織、私營企業(yè)、軍隊等組織形成協合治理的模式。對于邊遠農村而言，非政府組織和私營企業(yè)組織幾乎處于空白狀況，除少數農村合作經濟組織外，其他維護農村合法政治權益、經濟利益、宗教、文化及社會保障等方面的非政府組織建設基本處于空白狀況。社會力量的缺失喪失了集體應對災害的能力。一旦災害發(fā)生，很難在短時期內恢復，邊遠農村社會呈現出“國家投入較少→貧困→災害預防較差或缺乏預防→頻發(fā)災害→貧困加劇”的惡性循環(huán)狀態(tài)。因此，有學者認為，中國當前的農民貧困化，不只是引發(fā)社會公共危機的誘因，而且農民貧困化本身就是一種嚴重的社會公共危機［7］。因此，邊遠農村地區(qū)災害治理主要依靠基層政府，作為災害發(fā)生后的第一響應者，邊遠農村地區(qū)的縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對災害的應對能力決定了災害是否能夠得到及時、有效地控制。但在農村地區(qū)，尤其邊遠農村地區(qū)，經濟發(fā)展滯后，國家投入較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政基礎較差，沒有多余的物資儲備，只能依賴上級政府的援助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資源匱乏耽誤了寶貴的災害應對處置時間。邊遠農村地區(qū)不僅資金投入不到位，知識、技術和勞動力等人力資源的投入也存在很大缺位。邊遠農村本身人口稀疏，村落之間相距較遠，人力資源存量本來就不足。經濟的發(fā)展促使農民工大規(guī)模流動，年輕力壯、文化素質高的勞動力大量流入城市。留守農村的則是老弱婦孺，勞動力的女性化、老齡化不具備集體組織抗擊災害的能力。除了各種資源匱乏外，農村自身基層組織缺少自主性與自治性也影響災害救濟。我國基層政府的權力架構體系導致各鄉(xiāng)村條塊分割，大多數村委會干部已習慣于計劃經濟體制下行政命令的工作方式，與其他行政村無法形成互動，在災害發(fā)生時往往先向上級政府匯報，延誤了災害救濟的最佳時間。

2.邊遠農村社會自身的脆弱性影響災害救濟。邊遠農村社會系統自身的脆弱性嚴重影響災害救濟。具體表現為：一是農業(yè)生產性基礎設施脆弱，農業(yè)基地一般為山區(qū)，只能依靠人力耕種，無法使用現代化的農業(yè)機器，農田水利建設比較滯后，依舊是靠天吃飯。二是農業(yè)生活性基礎設施脆弱。農業(yè)生活性基礎設施主要指飲水安全、農村沼氣、農村道路、農村電力等基礎設施建設。對于邊遠農村而言，飲水主要靠井水與泉水，一旦發(fā)生災害，水源極為容易破壞，引發(fā)不必要的次生災害。農村道路狹窄，信息閉塞，災害發(fā)生后影響外部救援力量的深入。三是生態(tài)環(huán)境建設脆弱，也就是農民吃飯、燒柴、增收等當前生計和長遠發(fā)展問題。農民對農業(yè)生產以及當地資源的強烈依附性促使他們以破壞環(huán)境、過度獲取資源的方式求得生存與發(fā)展。從而嚴重破壞人口、資源與環(huán)境之間的協調發(fā)展，造成災害易發(fā)、災害頻發(fā)的局面。一旦發(fā)生嚴重災害，建筑廢料和生活垃圾的大量增加讓本身脆弱的生態(tài)環(huán)境雪上加霜。四是社會發(fā)展基礎設施脆弱。社會發(fā)展基礎設施主要指有益于農村社會事業(yè)發(fā)展的基礎建設，包括農村義務教育、農村衛(wèi)生、農村文化基礎設施等。邊遠農村義務教育發(fā)展滯后，公共衛(wèi)生及社會保障缺失，農村文化建設也基本處于空白狀態(tài)。因此，農民缺乏防災減災的意識，不具備災害救濟的能力。

（三）邊遠農村地區(qū)災后重建困難

1.邊遠農村地區(qū)基礎設施的重建任務繁重。邊遠農村地區(qū)的水利、電力、交通、通訊等基礎設施和社會公共服務較為滯后，嚴重的災害使地質災害點急劇增多，不僅造成公路、通訊、水利等基礎設施全面癱瘓，而且災后的宜人居區(qū)域減少，耕地面積減少，資源環(huán)境承載能力急劇下降，大幅壓縮了災區(qū)的發(fā)展空間。比如，“5.12”特大地震中青川縣受災鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到36個，全面受災村達到268個。地震使得全縣電力、通訊、供水、供氣等基礎設施系統全面癱瘓，交通基礎設施遭受極大毀損，學校、醫(yī)院等公共衛(wèi)生服務設施嚴重損壞。地震引發(fā)的大量滑坡、崩塌、泥石流等形成大量的潛在隱患點、堰塞湖，這給災后重建帶來巨大的挑戰(zhàn)。同時，災后重建需要大量的資金為基礎，要發(fā)揮政府和市場機制的共同作用，但是，邊遠山區(qū)特殊的地理環(huán)境與人居條件使得招商引資難，這嚴重制約了災后重建。

2.邊遠農村地區(qū)災后民生建設困難。無論城市還是農村災區(qū)重建最重要的是讓災民能夠繼續(xù)生活，從事產業(yè)生產活動，走向正常的經濟活動，有收入能消費，從而擁有經濟能量。也就是努力讓災民從救助、補助階段走向自我謀生的階段。邊遠農村地區(qū)不同于城市地區(qū)，農民沒有工作，都是從事體力勞動，遵循“日出而作，日落而息”的生活模式。地震、暴雨等災害的到來使其耕地面積減少，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。耕地與人居環(huán)境無法在短時期內恢復，農民為進行正常生活就需要搬遷。但是，當農民被迫搬遷的時候，往往是搬遷到完全不同的生態(tài)環(huán)境下，他們的地方知識就完全沒有用處了。［8］災害重建往往就某種特定的災害而重建，并未徹底考慮生態(tài)、風險、脆弱性等因素，重建中對經濟利益的追求，對技術的過度信任使得人們過度考慮發(fā)展而忽視風險規(guī)避。另一方面，災后重建無法體現公平、公正。在受災地區(qū)個別規(guī)模大、受災嚴重的地方被列為重點對象，而其他人口稀少，受災相對輕的地方受外界的關注和重視程度不夠，在一些受災不太嚴重的偏遠農村地區(qū)更是如此。這些地區(qū)前往服務的志愿者少，資源投入如物資、技術援助和勞動力等相對少，這使得重建工作主要依賴于村級組織，影響災后恢復的速度。

3.邊遠農村地區(qū)災后精神家園重建困難。災害給大量受害者造成長期的心理陰影，即便恢復正常的生活，依然面對失去親人和家園的慘痛現實，“應激性反應”之后的心靈創(chuàng)傷，可能比地震剛發(fā)生時更為嚴重。災后精神家園的重建是一個長期、系統的工程。這一方面要靠心理專家與志愿者，另一方面要靠民間公益組織。心理專家能夠適時、適地的進行心理援助，民間公益組織的特殊性比政府更容易了解災區(qū)民眾的宗教信仰、生活習俗、居住環(huán)境、社會結構等，能夠讓民眾覺得熟悉、安全，使其心靈較快地恢復平衡。但是，邊遠農村地區(qū)在這兩方面都存在很大困難。一是很多邊遠農村地區(qū)處于民族地區(qū)，語言交流存在障礙。比如，玉樹地處藏族文化核心區(qū)，大部分的藏民只能講藏語。在災后心理救援過程中，需要翻譯在場，語言的特殊語境和文化障礙使得治療人和被治療人在情感方面的交流和互動受到很大影響，給救助工作帶來一定難度。二是由于地處邊遠，民間組織不發(fā)達，甚至空白，無法參與災后心理援助工作。

三、提升邊遠農村地區(qū)災害治理的政策建議

（一）加強災前的預防準備機制

1.建立災前預警防范機制，培養(yǎng)危機意識。首先要健全減災工作制度，制定綜合防災減災預案。對于風險隱患定期排查，因地制宜設置減災設施和避難場所。成立由當地的志愿者組建的社區(qū)應急響應小組（CERT），并對其進行有關災難知識、災難急救方面的培訓，以便災難發(fā)生時能夠提供急救和緊急情況下采取其他援助措施。其次，培育農民的公共危機意識，充分發(fā)揮政府的規(guī)范導向功能。在應急預警中，作為基層政權的鄉(xiāng)村干部在災害發(fā)生前要具備防災減災意識，系統學習危機管理知識，將危機知識的宣傳與應對納入日常工作之中。比如，利用新農村文化建設的有力條件，利用廣播、電視、板報、標語、短信以及各種農民群眾喜聞樂見、通俗易懂的減災防災宣傳形式和手段，有針對性地開展減災防災知識宣傳，定期舉行防災自救的演練，開展應對諸如洪澇、地震、火災等突發(fā)事件的演練，通過多種手段和方法給村民普及災害產生原因、預兆和自救方法，宣傳政府預防災害的政策及相關的法律使農民了解自己村莊所面臨的災害風險、災害的特點及其危害，使“減災防災”理念深入人心。

2.加強邊遠農村地區(qū)基建工程建設。應加大對農村基礎設施，即農業(yè)生產性基礎設施、農村生活基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設、農村社會發(fā)展基礎設施的全面性投入。政府充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，運用風險擔保、財政貼息等手段動員、引導、吸附社會各類資金流向邊遠農村基礎設施建設。加大農田水利、農村電力的建設力度，及時更換修理老化設施，引進通訊系統、應急設備技術。大力建設農村公路，農村公路不僅是邊遠農村地區(qū)唯一的運輸通道，而且是支持發(fā)展農業(yè)和農業(yè)經濟的基礎設施，也是在災后能迅速引進外部救援力量和救援物資的重要通道。加大通訊基礎設施的投入，以信息化支持，形成精細化服務管理智能網，將手機系統、無線定位等高科技手段應用于災害預警，提高防災減災能力。在生態(tài)環(huán)境建設方面，法律應明確作出規(guī)定，對于違法開采等行為嚴厲處置，同時對于應急避難場所的管理和維護也加以明確，對損壞設施和挪用場地的行為追究法律責任。最后，還要加強邊遠農村社會事業(yè)的發(fā)展，也就是要加強農村教育、文化體育以及醫(yī)療衛(wèi)生等基礎設施建設。

3.建立完善邊遠農村地區(qū)資源儲備制度。面對我國農村地區(qū)大面積發(fā)生的災害與災害規(guī)律，各級政府都應當有足夠的物資儲備。邊遠農村地區(qū)災害發(fā)生后，由于地理環(huán)境的特殊性，外界救援力量難以及時趕到，更應當建立資源儲備制度。一是要建立救濟糧食、越冬衣物、基本藥品、防疫藥品、應急移動帳篷等基本生活物資。二是要建立技術儲備，根據當地的具體情況預先制定可能出現的各類災害的現場處理方案，設立臨時緊急救援中心，準備應急通訊設施、疏散人群的交通運輸工具以便及時控制災情而避免災害造成的損失。三是要建立信息資源的儲備，邊遠農村地域的廣闊性、人員的分散性以及災害自身的特殊性使得農村預警需要一個跨界性的全面的實時監(jiān)控的預警信息搜集和預警信息分析系統。充分了解搜集當地的生態(tài)環(huán)境、民情與地情。比如，有學者針對農村群體性事件預警在信息監(jiān)控上提出在農村地區(qū)可下派農村指導員兼任“農村維穩(wěn)信息員”，全方位收集掌握苗頭性、內幕性信息。［9］四是要加強人力資源的培養(yǎng)和管理人才儲備制度，立足本地現有的人力資源，做到人盡其才。對特殊的領域培養(yǎng)特殊的專業(yè)技術人員，保證災害發(fā)生后有相關的應急人員，構建良好的災害管理人才環(huán)境。

（二）災中形成多方合作的網絡化救災模式

1.加強邊遠農村地區(qū)災中應對的主體建設。災害的威脅與破壞程度與承災體的脆弱性有很大關系，也就是與其主體的防御和抵抗能力有很大關系。因此，提高邊遠農村災害治理的關鍵是強化災中應對主體的建設。鄉(xiāng)村社區(qū)交通通訊設施不足、布局分散，災害發(fā)生后外部力量很難在第一時間到位，要求農村必須首先立足于自力更生，自救互救。農村基層黨支部、村委會作為邊遠農村農村生活的基本單元，是災害的“第一現場”，要充分他們的作用，共同參與災害救援。因為基層組織一是在時間上能夠搶抓最佳救援時間，緩解縣鄉(xiāng)級政府救援的滯后性。二是在制度設計上能夠填充政府災害信息的真空。由于邊遠農村人口稀疏，村落間由于自然環(huán)境、社會經濟和文化的不同而具有一定的異質性，這就需要村級組織依據其自然環(huán)境與社會文化的特殊性宣傳教育，培養(yǎng)危機意識。因此，基層政府要樹立“先預防，后治理”，“花大量的錢預防，花少量的錢治理”的治理理念；以縣級政府為核心形成責任分擔、利益共享的網絡化治理體制，縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村社組織和農戶等多元主體共同治理中明確規(guī)定權力歸屬、責任范圍，形成網絡組織的激勵機制和動力機制。

2.形成多方合作的網絡化治理模式。災害的發(fā)生不局限于一個特定的轄區(qū)，邊遠農村地區(qū)特殊的地理環(huán)境與災害治理的艱難性要求形成多方合作的網絡化治理模式。在這種模式中，一是要加強地方政府間合作。由于我國的行政區(qū)劃是根據自然地理因素確定的，邊遠地區(qū)所屬行政區(qū)劃地不一定就是災害救助最近地。因此，可以考慮打破行政區(qū)劃界限，實行區(qū)域聯合共享設備和物資，或跨行政區(qū)設置應急管理機構，充分確保災害發(fā)生后，有關組織能夠第一時間趕到，相關物資等能夠在第一時間運到。二是加強軍、地合作，即軍隊與地方政府，也包括社會組織與居民的合作。軍隊利用自身先進的設備，比如通訊應急車、戰(zhàn)地移動廚房和切割儀器等能在最短的時間實施營救。三是加強航空救援力量之間的合作，邊遠農村地區(qū)地曠人稀，交通通訊不便，當災害發(fā)生時，航空救援則是最快捷、最有效的。因此，要加強航空救援設施建設，合理規(guī)劃航空應急救援點，實現航空救援力量的多元化。充分發(fā)揮軍隊航空救援、中國民航航空救援、專業(yè)部門航空救援、民間航空救援的力量，建立航空救援應急中心。從玉樹地震救援中，我們可以看到航空救援無可比擬的優(yōu)勢。最后，還可以依據災害發(fā)生地特殊的地理狀況，比如山區(qū)、草原等地區(qū)，可以將馬隊也納入物質裝備系統。

（三）災后結合邊遠農村發(fā)展規(guī)劃，建立責任機制

1.以基礎設施建設為重點，改善邊遠農村農民的生產生活條件。災害發(fā)生后，邊遠農村的重建工作首要是基礎設施的建設，這是其他重建工作的前提?；A設施建設主要包括建設和修復村民住房、鄉(xiāng)間道路、供水、污水和垃圾處理等基礎設施；建設和修復學校、廣播電視等公共服務設施；為農村建設提供必備的建筑材料和機械設備等。為使農民步入正常的生活，要大規(guī)模建設旱澇保收高標準農田，加強農田水利和節(jié)水農業(yè)設施建設，擴大有效灌溉面積，大力發(fā)展旱作農業(yè)和高效節(jié)水灌溉；推進農田道路、橋涵、防護林網、輸變電等配套設施建設；支持農民秸稈還田、種植綠肥、增施有機肥、改良土壤、培肥地力；建立農田設施管護機制，確保各類農田設施長期穩(wěn)定發(fā)揮效益。要為各村選派師資和醫(yī)務人員、人才培訓、異地入學入托、勞務輸入輸出、農業(yè)科技等服務。在條件允許的時候，要提倡對口支援。對口支援在援助房屋建設、基礎設施建設和公共服務設施建設的同時，可以開展專家咨詢、技術指導、人才培訓、干部交流、勞務輸出等服務活動，為農村的發(fā)展輸入人財物資源，幫助災民恢復生產、生活。另外，加大對邊遠農村社會保障制度建設的投入，普及農村養(yǎng)老保險制度、最低生活保障制度和被征地農民的基本生活保障制度，從而提高農民的社會保障水平。

2.幫助邊遠農村地區(qū)災民找到擺脫貧困方法。災害具有“窮人效應”，也就是災害的致貧效應，即災害事故損毀物質財富，剝奪家庭成員的生命和健康，不僅直接減少收入，還會增加支出，導致受災家庭陷入貧困境地。收入越低，財產越集中，災害損失率越高，同時，收入越低，財產保險程度越低，自我補償和恢復能力越弱，一旦遭遇災害，即可能陷入絕境。［10］所以，相同程度的災害對邊遠農村地區(qū)造成的影響遠遠的大于其它地區(qū)，并使之陷入災害——貧困的惡性循環(huán)之中。因此，要幫助邊遠農村村民找到穩(wěn)定的擺脫貧困的方法，探索新的經濟發(fā)展模式，拓寬收入來源。首先，基層政府可在村社層面恢復和健全村民(居民)大會與行政村村民(社區(qū)居民)代表會議制度，充分動員災區(qū)群眾積極參與重建，從心理上擺脫過度依賴外來資源、過度依賴政府的心理，在生活、生產的恢復重建中充分挖掘當地的資源，優(yōu)先使用當地的材料和可利用的廢墟材料，大力推廣生態(tài)型、環(huán)保型的材料?；謴椭亟ㄖ械膭趧恿σ矐攦?yōu)先考慮本地人，盡可能采用以工代賑的方式。其次，當地政府可以采用組織產業(yè)幫扶的形式。一是對災區(qū)農民進行農科技術、災后恢復生產等方面培訓，從而為恢復重建和農業(yè)生產解決技術難題，為盡快恢復生產提供技術保障。二是為受災地區(qū)的特色產品拓展銷售市場。三是扶持受災地區(qū)的農業(yè)發(fā)展和特色產業(yè)發(fā)展。

3.建立邊遠農村地區(qū)災害問責機制。邊遠農村地區(qū)災后重建一般是單一的復原式處理，沒有將不同群體的需求差異納入考慮范圍，同時也缺乏農村綜合發(fā)展規(guī)劃機制。因此，邊遠農村地區(qū)的災后重建，政府首先要加強規(guī)劃，提高資金的利用效率。面對資金投入不足，偏遠地區(qū)要規(guī)劃好資金的使用，從而提高效益，加強監(jiān)督檢查，嚴禁杜絕資金的截留、挪用或浪費。在資金的使用上主要考慮將資金投向公共產品和公共服務；盡量把資金優(yōu)先投入到條件較好、具備一定實力的村鎮(zhèn)，通過改善基礎設施，增強經濟發(fā)展能力，強化其對周圍鄉(xiāng)村的輻射、帶動功能。其次，要建立相關的問責制度。將農村災害預警、災害治理放到國家安全戰(zhàn)略層面考慮，明確相關責任人處理災害的權力、應對災害的責任、忠實履責的義務，在災害預防、應急處置過程中，打破地域、行業(yè)、層級限制，一切以“人民的生命安全”為重，建立起科學的管理體系和嚴格的責任追究制度。

［1］呂芳.當前中國農村減災政策概述［J］.中國減災，2009（10）.

［2］財政部.財政支持“三農”情況［EB/OL］.財政部網站，2012-08-31.

［3］閆鵬.從發(fā)展農村專業(yè)技術協會到民政部門在促進城鄉(xiāng)社會組織發(fā)展中的定位和政策［C］.第二屆社會組織創(chuàng)新與發(fā)展論壇論文選編，2009.

［4］趙延東.自然災害中的社會資本研究［J］.國外社會科學，2007(04).

［5］劉鐸.懶政、政治堰塞與治理——“甕安事件”的思考［J］.理論視野，2008(09).

［6］Osborne.D and T.Gaebler:Reinventing Government，Mass Addison-Wesley:1992，175.

［7］莫利拉和李燕凌.公共危機管理——農村突發(fā)事件預警、應急與責任機制［M］.北京：人民出版社，2007：71-74.

［8］斯科特.國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的［M］.王曉毅譯.北京：社會科學文獻出版社，2004［2008］.

［9］金進喜.論群體性突發(fā)事件預警機制的構建［M］.理論與改革，2008（03）.

［10］鄭功成.災害經濟學［M］.湖南人民出版社，1998：248.