李 榮

（陜西省土地整理中心 陜西 西安 710054）

1 丹鳳縣土地利用基本情況

丹鳳縣位于陜西省東南部、秦嶺東段南麓，地勢西北較高，東南偏低，河谷相間，呈“掌”狀地貌，是一個“九山半水半分田”的典型土石山區(qū)。轄16個鎮(zhèn)、208個村，人口30.2萬人，土地總面積361.13萬畝。根據(jù)2012年度土地變更調查成果，丹鳳縣現(xiàn)有農用地345.44萬畝，其中耕地29.58萬畝。在耕地中，水澆地1.27萬畝，旱地28.31萬畝。在耕地中，坡度小于6°的耕地2.64萬畝，6°～15°的耕地3.72萬畝，15°～25°耕地4.71萬畝，大于25°耕地18.51萬畝。坡度小于6°的耕地僅占8.9%，人均僅0.08畝；坡度大于6°的坡地占91.1%。25°以上的陡坡地占耕地總面積的62.6%，若將這部分不宜耕種需退耕還林還草的陡坡耕地不計，全縣人均耕地不足0.37畝。同時，耕地中水田少旱地多，旱地28.31萬畝，占耕地總面積的95.7%，水澆地僅1.27萬畝，只占耕地總面積的4.3%。

2 山區(qū)土地整治工作的特點與現(xiàn)狀

結合上述自然條件，丹鳳縣在實施土地整治項目中主要呈現(xiàn)如下幾個特點：

（1）避讓川道，進溝上山。全縣近2.5萬畝川道耕地主要集中在東西走向的丹江沿岸，土地集中平整、水肥充足、交通便利，但也是城鎮(zhèn)、交通、工業(yè)等非農建設優(yōu)先占用的區(qū)域，312國道、西合鐵路和滬陜高速公路沿川而過，不適宜作為土地整治的主投入區(qū)。在此前提下，溝道田、坡耕地是丹鳳縣土地整治的主類型，面積約25萬畝，分布在坡度相對不大的河溝兩側和坡度不斷增大的山坡上，這些是群眾的主產糧地、飯碗田。

（2）立地條件差，整治強度大。因地形原因，全縣土地整治區(qū)地塊零碎，地理位置較偏，基礎設施薄弱，面積小、坡度大、質量差、分布散（圖斑多、破碎），區(qū)域水利、交通、電力等基礎設施薄弱，土地整治項目建設難度大。受以上環(huán)境影響，丹鳳縣土地整治工程的主要內容有：修筑堤防工程（往往堤路結合兩用）、進行土地平整、外運客土覆土、修筑田坎梯田、配套灌排設施、電力設施、修建田間道路等。這與平原地區(qū)土地整治項目相比，多了修筑堤防、外運客土、修筑田坎等工程內容，其土地平整、灌排設施、電力設施配套、田間道路等工程的工程量也比平原地區(qū)要大得多，加之勞動力成本不斷上漲，使項目的預算投資逐年增大。據(jù)統(tǒng)計，2011年土地整治項目（以占補平衡項目為例）畝均投資為8700余元，2012年畝均投資為9400元，2013年畝均投資已達1.5萬元，3年時間畝均投資量上漲近一倍。

（3）逢災必毀，反復施工。近年來，自然災害頻發(fā)，丹鳳縣自然災害發(fā)生的頻率和強度越來越大，過去是五年一大災，現(xiàn)在是三年一大災，甚至是年年有災。山區(qū)河流易發(fā)30年、50年、甚至100年一遇的洪水，而項目護田堤防卻只能按10年一遇防洪標準設計。因標準限制、資金不足，水利工程往往是低標準設計、低標準投入、低標準建設、遭遇災害頻發(fā)，結果是“一年修、二年垮，三年原地又上馬”，浪費了大量的人力、物力和財力，資金非但沒有節(jié)約，損失反倒更大。丹鳳縣2010年“7·23”洪災中，水毀無形地 2.65萬畝，水淹耕地2.97萬畝，涉及全縣21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（未撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)之前）10多個項目區(qū)。災后申報災毀耕地復墾項目22個，規(guī)模面積2.17萬畝，恢復耕地1.05萬畝，國省補助投資4350.81萬元，對部分水毀嚴重的地塊進行了恢復。從項目實施情況來看，災毀耕地復墾主要是修修補補，而且大部分資金投放在堤防設施上。群眾認為，如果不修河堤，也就不用修地，修了也保不住，浪費國家錢財。

3 山區(qū)高標準基本農田建設過程中問題分析

上述土地整治項目建設的特點和問題，同樣也存在于高標準基本農田項目建設之中，特別是對照集中連片、設施配套、高產穩(wěn)產、生態(tài)良好、抗災能力強、與現(xiàn)代農業(yè)生產經營相適應這6個標準，山區(qū)高標準基本農田建設難度更大，我們認為主要存在以下問題：

（1）項目實施難度大，但資金投入極低。如前所述，山區(qū)土地和平原地區(qū)土地不一樣的特點，決定了其工程內容多、工程量大、實施難度大，進而也必然決定其資金投入標準應該比較高。但當前高標準基本農田建設項目1000元～1500元的投資，基本上在最低范疇，比2010年以前的土地整理項目投資還低，建設標準又要求極高，如項目工程15年的質保。低投資項目無法保證工程建設高質量、高標準。在具體組織實施中，普遍按“給多少錢干多少活”的思路，缺啥補啥，突出重點來實施，做不到應建必建。

（2）項目區(qū)耕地缺水利、缺電力、缺道路，其資金需求更大。高標準基本農田建設項目的原則之一是“缺什么、補什么”，似乎是對投資標準低的“合理解釋”，但山區(qū)耕地現(xiàn)狀是——缺堤防、缺灌排水、缺電力、缺道路，甚至缺土壤源。對于“修地”，項目區(qū)群眾最希望修的基本是堤、路、渠。而堤防工程（山區(qū)土地整治的首要工程）、灌溉與排水工程、道路工程，投資標準都比土地平整工程要高許多，所以“缺什么、補什么”，實際需要的資金更多。加之項目號稱“高標準基本農田”，群眾的愿景很高，希望和現(xiàn)實落差極大，群眾多不滿意。

（3）項目區(qū)與部門以前實施土地整治項目及其他部門實施項目往往有重疊。高標準基本農田建設項目申報有限制區(qū)、禁止區(qū)，要求建設區(qū)域相對集中連片、示范帶動效果明顯，能作為高標準基本農田建設進行項目申報的區(qū)域和地塊極為有限，往往與國土部門實施的水毀耕地復墾項目、占補平衡項目和其他部門實施的農田水利建設項目重疊。水毀耕地復墾項目、占補平衡項目往往僅能滿足基礎耕作要求，耕地質量等級較差，在其上再進行“缺什么、補什么”的，是客觀合理的，也是群眾需要的。擔心重復投資而禁止高標準基本農田建設項目與國土部門以前實施土地整治項目和其他部門實施項目重疊，一是不符合客觀需求，二是面臨無地可進行高標準基本農田建設。

4 山區(qū)高標準基本農田建設的幾點建議

從山區(qū)土地整治特點與現(xiàn)狀、存在的主要問題來看，就山區(qū)高標準基本農田建設提出如下建議。

（1）高建設標準，增加預算資金投入。根據(jù)各縣區(qū)實際，切實提高土地整治特別是山區(qū)土地整治投資，建高標準、高投資、高質量的百年工程，不建低標準、低投入、低質量的“三低”重復建設工程。另外，核實審批項目預算投資要實事求是，最好也不要要求貧困地區(qū)配套資金。因為，山區(qū)縣財政多困難，不打土地整治項目資金的主意已經很不錯了。還要進一步完善土地出讓收入中用于農業(yè)土地開發(fā)、農田水利建設的部分，新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費的收繳、使用和管理，確保這些資金全部用于基本農田建設、保護、土地整理、耕地開發(fā)等支出。用高投入來保證高標準、高質量。

（2）以堤防為重點，加強農田水利建設。要根據(jù)山區(qū)洪澇災害易發(fā)的特點，提高堤防防洪標準，建議按20年一遇設計，50年一遇校核，建設和加固護堤，保護耕地不被水毀。另外，采取治坡與治溝相結合，選擇地形平緩、土層深厚適度的坡地，修筑石坎梯田，根據(jù)“高水、高蓄、高用”和“蓄、引、用、排”相結合的原則，布設截水壩、蓄水池、排水溝、引水渠、灌溉渠等工程，充分、系統(tǒng)攔蓄和排泄坡面徑流，并形成完整的坡面灌排體系；還要在小流域溝道，通過修建堤防、平整土地，完善配套或新修水利灌排設施對水毀農田進行修復；在河谷川道，通過完善配套或新修谷坊、堤防、引水、排水工程以及泵站、機井、道路、電力工程等，改造舊灌區(qū)或川臺地水田，建設穩(wěn)產高產農田。

（3）高標準基本農田建設項目選址從實際出發(fā)，對項目區(qū)與國土部門以前實施土地整治項目及其他部門實施項目重疊不作禁止性要求。項目規(guī)劃設計據(jù)實進行，按照高標準基本農田建設要求，科學合理設計，“缺什么、補什么”，無論其區(qū)域以前是否實施過項目。即便實施過高標準基本農田建設項目，只不過耕地質量需再提高一個等級，也建議允許。當然，對以項目套取國家資金的違法違規(guī)行為，要依規(guī)嚴肅查處。

（4）整合相關部門的資金項目，整溝整片綜合治理。目前，全省這種山區(qū)地域比較廣，現(xiàn)有的基本農田數(shù)量相當有限，為了大力提升各地產能，推動地方經濟持續(xù)健康發(fā)展，建設高標準基本農田很有必要。但對于點狀分布、重點施工的辦法，雖然能完成年度建設任務，卻對產能提高和農業(yè)產業(yè)化生產經營并無益處。在山區(qū)平地少，規(guī)模治理受限的情況下，建議著眼坡耕地，實施流域大整治，建集中連片的萬畝梯田，即可建現(xiàn)代農業(yè)大景觀，也適應于農業(yè)規(guī)?；N植經營，在縣級政府層面上再將農、林、水等部門的資金、項目整合，集中安排，就會形成整體效益。陜西水利