唐素梅

（安徽電子信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 蚌埠233030）

一、生態(tài)稅收視角下的燃油消費(fèi)稅

（一）生態(tài)稅收

生態(tài)稅收是指將環(huán)境因素融入傳統(tǒng)模式的稅收體系中，納稅對(duì)象或者稅負(fù)承擔(dān)者為對(duì)環(huán)境有污染的行為或者產(chǎn)品。這一定義從某些程度賦予了稅收環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，生態(tài)稅收體系從宏觀角度對(duì)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了杠桿調(diào)節(jié)作用，并從微觀稅目、稅率等方面保護(hù)了環(huán)境，增加了保護(hù)生態(tài)資源環(huán)境的專項(xiàng)資金收入。早在20世紀(jì)70年代初，世界經(jīng)合組織（OECD）就提出了“污染者付費(fèi)原則”：為了保證生態(tài)環(huán)境處于可控范圍，污染者應(yīng)該承擔(dān)其政府對(duì)其污染行為的收費(fèi)［1］（P175）。這一原則影響了很多國(guó)家對(duì)燃油消費(fèi)稅征收目標(biāo)的定位，通過稅收影響成品油的消費(fèi)行為，一方面以減少尾氣排放，一方面以期促進(jìn)綠色能源的使用，進(jìn)而保護(hù)能源、呵護(hù)環(huán)境。國(guó)內(nèi)學(xué)者計(jì)金標(biāo)［2］（1999）較早探討了生態(tài)稅收理論基礎(chǔ)的問題，并將可持續(xù)發(fā)展引入生態(tài)稅收中，進(jìn)一步擴(kuò)展了燃油消費(fèi)稅研究思路。其后，肖俊極等［3］（2012）基于生態(tài)稅收理論對(duì)消費(fèi)稅和燃油稅進(jìn)行了對(duì)比，提出消費(fèi)稅能夠促進(jìn)新能源的使用，燃油稅可以有效地抑制能源消耗。而龔輝文［4］（2015）通過對(duì)稅率調(diào)整的研究，發(fā)現(xiàn)近年來(lái)國(guó)內(nèi)燃油消費(fèi)稅的改革正日益凸顯生態(tài)稅收理念，對(duì)燃油消費(fèi)稅稅率的調(diào)整按照對(duì)環(huán)境的影響程度來(lái)確定。劉晏［5］（2013）則在全面分析燃油消費(fèi)稅改革后不同利益群體的變化基礎(chǔ)上，提出燃油消費(fèi)稅的進(jìn)一步改革應(yīng)依據(jù)生態(tài)稅收理論，并就如何完善燃油稅功能，進(jìn)一步發(fā)展了生態(tài)稅收理論。

（二）燃油消費(fèi)稅的“雙重紅利”

英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中提出，政府應(yīng)當(dāng)從宏觀稅收角度治理污染行為［6］。在此之后，環(huán)境稅收方面的思想逐步發(fā)展，20世紀(jì)80年代“雙重紅利”思想形成并被深入研究，其思想的主要內(nèi)容為關(guān)于環(huán)境的生態(tài)稅收在嚴(yán)格的假設(shè)條件下具有改善生態(tài)環(huán)境和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重效用。燃油消費(fèi)稅由于其稅種自身特性，是典型的具有雙重紅利性質(zhì)的稅種，特別是在我國(guó)現(xiàn)處的新常態(tài)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，燃油消費(fèi)稅價(jià)格的調(diào)整與稅種的深化改革都具有一定的意義。劉建徽等［7］（2015）通過對(duì)西方國(guó)家改革環(huán)境稅中燃油稅的研究，提出要合理設(shè)定稅制要素，從而為獲取“雙重紅利”效應(yīng)創(chuàng)造條件。而陳豹等［8］（2013）認(rèn)為中國(guó)在進(jìn)行燃油消費(fèi)稅改革時(shí)，短期內(nèi)應(yīng)以達(dá)到“雙重紅利”中的綠色紅利為目標(biāo)。劉曄等［9］（2010）通過對(duì)“雙重紅利”假說(shuō)的評(píng)述，也認(rèn)為燃油消費(fèi)稅的改革將有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。李晶［10］（2014）的研究則強(qiáng)調(diào)，燃油消費(fèi)稅的改革需要與增值稅改革相聯(lián)動(dòng)，并應(yīng)創(chuàng)新燃油消費(fèi)稅的計(jì)征方式與稅率。

二、我國(guó)燃油消費(fèi)稅實(shí)施的現(xiàn)實(shí)背景與所引發(fā)的問題

2009年，我國(guó)開始實(shí)施燃油稅費(fèi)改革，通過逐步厘清稅費(fèi)關(guān)系，規(guī)范了交通行業(yè)的稅費(fèi)制度，并分步制定了合理的成品油價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行過程中，隨著社會(huì)環(huán)境的不斷變化，節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重紅利目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，還需要根據(jù)實(shí)際情況正視并解決所出現(xiàn)的各種問題。

（一）燃油消費(fèi)稅征收的新常態(tài)背景

1、汽車保有量增加迅猛。隨著前些年我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展及國(guó)家政策偏倚，汽車市場(chǎng)自2008年起一直紅火，我國(guó)已超越美國(guó)成為世界第一的汽車銷售大國(guó)。根據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2014年我國(guó)汽車保有量達(dá)到1．54億輛，保有量和新注冊(cè)量均達(dá)到了歷史最高水平，私家車總量達(dá)到了1．05億輛［11］，全國(guó)范圍內(nèi)每百戶家庭擁有私家車比例為25%，北京百戶家庭擁有私家車比例為63%，廣州、成都等大城市每百戶家庭擁有私家車也超過40輛［11］。汽車保有量的屢創(chuàng)新高凸顯我國(guó)居民生活水平的不斷提高，但接踵而來(lái)的卻是城市的極度擁堵以及尾氣排放產(chǎn)生一氧化碳和氮氧化物排放量急劇上升，不僅擾亂了城市的正常氣候環(huán)境，導(dǎo)致霧霾嚴(yán)重、PM2．5異常，而且還誘發(fā)了暖冬、干旱、洪水等極端自然災(zāi)害的發(fā)生。這一系列的連鎖反應(yīng)使得我國(guó)人民的身體健康和生活環(huán)境改善，以及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展都面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2、不斷波動(dòng)的國(guó)際油價(jià)。隨著汽車保有量的迅猛增加，我國(guó)的石油需求量日益增加。根據(jù)2015年發(fā)布的《國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，2014年我國(guó)石油凈進(jìn)口量為3．08億噸，比上年增加5．7%，石油對(duì)外依存度達(dá)到59．5%，再創(chuàng)歷史新高［12］。不斷上升的石油需求以及較高的對(duì)外依存度，使我國(guó)石油行業(yè)以及消費(fèi)者都對(duì)油價(jià)十分關(guān)注。自2009年燃油消費(fèi)稅改革以來(lái)，國(guó)際成品油價(jià)格一直不斷提高，為了減輕居民的行車成本，燃油消費(fèi)稅一直未調(diào)整，稅收本應(yīng)發(fā)揮的杠桿作用效果也并未體現(xiàn)出來(lái)。隨著2014年國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，國(guó)際成品油價(jià)格迎來(lái)連續(xù)“十三跌”，燃油消費(fèi)稅在此時(shí)應(yīng)該發(fā)揮起機(jī)動(dòng)靈活的杠桿作用。

3、新能源技術(shù)的不斷發(fā)展。為了減少對(duì)石油進(jìn)口的依存度，也為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，世界各國(guó)都在積極致力于研究新能源以替代石油消耗品。2014年，國(guó)內(nèi)各大汽車廠商都陸續(xù)推出自己的新能源汽車進(jìn)入民用市場(chǎng)，以特斯拉、北汽、比亞迪為代表的數(shù)款電動(dòng)車已逐步被消費(fèi)者接受，各地政府也對(duì)新能源電動(dòng)汽車進(jìn)行高額補(bǔ)貼和高比例上牌率以鼓勵(lì)其發(fā)展，燃油消費(fèi)稅在此時(shí)也應(yīng)該發(fā)揮一定的能動(dòng)作用，調(diào)節(jié)人們對(duì)石油資源的依賴，鼓勵(lì)消費(fèi)者使用清潔能源。

（二）現(xiàn)行燃油消費(fèi)稅引發(fā)的問題

1、征稅成本提高。燃油消費(fèi)稅自2009年到2014年11月一直未提高，但在2014年12月到2015年1月的“三級(jí)跳”之后，燃油消費(fèi)稅的征管成本也隨之上升。我國(guó)成品油加油點(diǎn)成千上萬(wàn)，在城市內(nèi)每1 km左右就會(huì)有1個(gè)“兩桶油”的國(guó)有加油站或私人加油站，在1個(gè)月內(nèi)3次上調(diào)燃油消費(fèi)稅，每次上調(diào)的間隔都較短，對(duì)于稅務(wù)征管人員來(lái)說(shuō)保證1個(gè)月內(nèi)各個(gè)銷售點(diǎn)的銷售數(shù)據(jù)精確無(wú)誤，需要投入更多的人力財(cái)力的保障。另外，對(duì)于農(nóng)林牧漁行業(yè)的燃油消費(fèi)稅補(bǔ)貼返還，也需要更多的征管力量以保證補(bǔ)貼全額、及時(shí)到達(dá)被補(bǔ)貼對(duì)象手中。

2、稅收負(fù)擔(dān)增加。隨著國(guó)際油價(jià)的連續(xù)跌落和國(guó)內(nèi)燃油消費(fèi)稅的“三級(jí)跳”，占機(jī)動(dòng)車比例95%的私家車的稅收負(fù)擔(dān)提高。以2015年2月3日北京中石化93號(hào)汽油價(jià)格為例，當(dāng)日價(jià)格為5．62元／升，除去上游加工、運(yùn)輸環(huán)節(jié)的成本，在銷售環(huán)節(jié)消費(fèi)者稅收負(fù)擔(dān)包括以下3個(gè)方面：首先，我國(guó)成品油需要繳納增值稅，93號(hào)汽油的含稅價(jià)為5．62元［13］，其每升需要繳納的增值稅稅額為0．82元［5．62×17%／（1＋17%）＝0．82］，則增值稅占其每升價(jià)格的比例為14．6%［0．82／5．62］；其次，根據(jù)財(cái)政部2015年1月12日通知，汽油每升燃油消費(fèi)稅提升到1．52元，則燃油消費(fèi)稅占其每升價(jià)格比例為27%［1．52／5．62］；最后，對(duì)于已經(jīng)繳納的增值稅和消費(fèi)稅，以及繳納城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加（分別為7%和3%）［14］，因此二者需繳納0．234元，則城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加占其每升價(jià)格比例為4．16%［0．234／5．62］。綜上所得，增值稅＋燃油消費(fèi)稅＋城建費(fèi)教育費(fèi)附加＝0．82＋1．52＋0．234＝2．574元，占汽油每升價(jià)格的比例為45．8%，與汽油8元時(shí)代近30%的稅收負(fù)擔(dān)來(lái)相比，消費(fèi)者所承擔(dān)的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)的比例上升不少。

3、交通運(yùn)輸部門事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱。我國(guó)開征燃油消費(fèi)稅的目的是取代公路養(yǎng)路費(fèi)，是“費(fèi)改稅”的重要改革之一。燃油消費(fèi)稅明確了對(duì)資源環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)了稅收公平。由于我國(guó)的公路、鐵路等都具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，決定其無(wú)法完全交由市場(chǎng)進(jìn)行配置，各級(jí)政府是各自管轄內(nèi)公路的主要出資人和管理人。在進(jìn)行燃油消費(fèi)稅改革之后，實(shí)行中央與地方共享稅模式，燃油消費(fèi)稅先由中央統(tǒng)一收齊，再通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行分配，但實(shí)際執(zhí)行過程中，國(guó)庫(kù)集中支付的效率會(huì)由于程序問題而降低，導(dǎo)致地方政府在實(shí)際資金運(yùn)用時(shí)會(huì)入不敷出，造成事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱現(xiàn)象出現(xiàn)。同時(shí)，中央資金的使用也需要更加透明化，按照2014年我國(guó)成品油的使用量估算，3次上調(diào)燃油消費(fèi)稅，國(guó)家財(cái)政將增收1500億元，如何透明、高效地“取之于民、用之于民”并保護(hù)生態(tài)資源環(huán)境，是需進(jìn)一步深化改革的重要內(nèi)容。另外，稅收法定原則如何適應(yīng)油價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制也是值得關(guān)注的重要問題。稅收法定原則一直是我國(guó)財(cái)稅體制改革所追求的基本方向［15］。財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局在燃油消費(fèi)稅3次上調(diào)之際聲稱，燃油消費(fèi)稅上調(diào)或下調(diào)是在《消費(fèi)稅法》允許的范圍之內(nèi)的，對(duì)于穩(wěn)定油價(jià)與市場(chǎng)也具有促進(jìn)作用，但很多學(xué)者還是質(zhì)疑此行為是否依法行政。此矛盾的核心在于，應(yīng)該如何建立稅收法定原則以適應(yīng)油價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

三、日韓在發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)中的燃油消費(fèi)稅改革經(jīng)驗(yàn)

日本和韓國(guó)在地理位置上與中國(guó)相近，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程上快于中國(guó)，因此借鑒鄰國(guó)的燃油消費(fèi)稅改革經(jīng)驗(yàn)，有利于我國(guó)深化燃油消費(fèi)稅改革，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。

（一）燃油消費(fèi)稅收入專款專用

20世紀(jì)50年代，《日本地方道路稅法》就規(guī)定燃油消費(fèi)稅收入必須專款專用，只能用于道路的維護(hù)。韓國(guó)也通過類似法律，規(guī)范燃油消費(fèi)稅收入用途，保證其透明度。兩國(guó)都是通過中央與地方共享稅模式進(jìn)行稅收收入分配，一半是地方政府用來(lái)地方公路維護(hù)，一半是中央政府用來(lái)國(guó)家道路維護(hù)［16］。

（二）減免稅項(xiàng)目較全

為了保護(hù)環(huán)境，兩國(guó)的燃油消費(fèi)稅征稅對(duì)象主要都是民用機(jī)動(dòng)車，對(duì)于非車用燃油（化肥制造、醫(yī)藥、航空業(yè)等）設(shè)計(jì)了一系列的減免規(guī)定。為有效防止因成品油價(jià)格上漲形成的國(guó)內(nèi)通脹現(xiàn)象的發(fā)生，兩國(guó)都在公共交通行業(yè)實(shí)行較低的稅率，鼓勵(lì)公共交通業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，提倡出行使用公共交通工具，以保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源。

（三）合理有效的差別稅率

兩國(guó)都根據(jù)不同用途，制定了煤油、柴油、汽油的差別稅率。對(duì)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用的柴油和日常生活中使用的煤油，實(shí)行較低稅率，保障生產(chǎn)生活的有序進(jìn)行，而對(duì)私人汽車則征收較高的汽油燃油消費(fèi)稅，提高其出行成本，以期遏制私人交通工具的規(guī)模。

（四）消費(fèi)稅“組合拳”式樣繁多

韓國(guó)政府通過交通能源環(huán)境稅對(duì)柴油、汽油、煤油等征稅，日本政府在汽油上不僅要征收消費(fèi)稅，還要征收地方道路稅。兩國(guó)對(duì)于成品油開征的稅種目的，都緊緊圍繞生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

概而言之，日本和韓國(guó)在其國(guó)內(nèi)所實(shí)行的燃油消費(fèi)稅制度都是高稅負(fù)的方法，其稅收占成品油每升的比例在50%～60%之間。較高的成品油使用成本，長(zhǎng)期來(lái)看，促使了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向轉(zhuǎn)向集約型，也減輕了對(duì)進(jìn)口成品油的依賴，降低了束縛度，逐步形成了低能耗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，同時(shí)還加速了本國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，從而收獲了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源保護(hù)的雙重紅利。

四、深化我國(guó)燃油消費(fèi)稅改革的生態(tài)路徑

（一）采用差別稅率及靈活的稅收優(yōu)惠政策

燃油消費(fèi)稅的稅率改革要緊緊把握生態(tài)稅收的理論基礎(chǔ)，對(duì)各種燃油應(yīng)按照其化學(xué)成分、環(huán)境污染程度、稀缺程度等實(shí)行差別稅率，從而實(shí)現(xiàn)從源頭對(duì)污染品進(jìn)行有效控制的目標(biāo)。即對(duì)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用的柴油和日常生活中使用的煤油要制定較低稅率，以保障生產(chǎn)、生活的有序進(jìn)行，而對(duì)于使用私人交通工具的汽車征收較高的汽油燃油消費(fèi)稅，提高其出行成本，遏制私人交通工具的規(guī)模。采用差別稅率和靈活的稅收優(yōu)惠的出發(fā)點(diǎn)都是保護(hù)環(huán)境、減少資源的使用，但是另一方面也會(huì)造成社會(huì)福利的損失，影響鋼鐵、化工等行業(yè)的發(fā)展。因此，在采用差別稅率和靈活的稅收優(yōu)惠時(shí)需要進(jìn)行深度的分析與探討，要在保證環(huán)境改善的前提下對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起促進(jìn)作用，同時(shí)盡量保持能源行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）進(jìn)一步促進(jìn)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

即明確中央政府與地方政府在國(guó)家交通運(yùn)輸行業(yè)上的職責(zé)分工范圍，對(duì)于各自在道路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理上的責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，并將每年的燃油消費(fèi)稅收入進(jìn)行明細(xì)公開，收支透明。這樣不僅能夠提高了各級(jí)政府的行政效率與質(zhì)量，還能加強(qiáng)公民對(duì)政府依法行政的合理監(jiān)督。而燃油消費(fèi)稅改革正是更好統(tǒng)一地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的良好契機(jī)，當(dāng)然，在進(jìn)行具體改革時(shí)應(yīng)把大數(shù)據(jù)的思維充分融入其中，建立透明的燃油消費(fèi)稅公開機(jī)制，細(xì)化政府職能，推動(dòng)財(cái)稅科學(xué)化管理的進(jìn)程。

（三）征收方式多元化，完善環(huán)境稅制

即依靠發(fā)達(dá)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與大數(shù)據(jù)技術(shù)，完整、精確地獲取征管單位相應(yīng)的數(shù)據(jù)，并及時(shí)對(duì)獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)整合與深化分析。這對(duì)于降低征管成本、提高征管效率將有很大的幫助。此外，要在征管多元化的過程中逐步建立起涉稅信息共享的機(jī)制，以共通涉稅信息，同時(shí)，還應(yīng)該對(duì)燃油消費(fèi)涉稅各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)予以統(tǒng)計(jì)分析，找出隱藏在其背后的內(nèi)源性問題，從而為科學(xué)決策提供參考?？傊?，燃油消費(fèi)稅在今后的深化改革中，應(yīng)逐步劃入環(huán)境稅體系，使得以污染品為代表的環(huán)境稅形成完整的體系，進(jìn)而有助于國(guó)家宏觀戰(zhàn)略的執(zhí)行。

（四）強(qiáng)化稅收法定原則的程序性

應(yīng)理順稅收法律與稅收行政法規(guī)之間的關(guān)系，建構(gòu)起科學(xué)、協(xié)調(diào)的稅收法律法規(guī)體系。稅收法定原則并不意味著今后不能再進(jìn)行授權(quán)立法，只是要求這些授權(quán)應(yīng)在法治框架下針對(duì)具體事項(xiàng)，且限定明確的范圍與要求，而不能是模糊寬泛的“空白授權(quán)”［17］。稅收法定原則也不意味著絕對(duì)排斥稅收行政法規(guī)等其他法律淵源，國(guó)務(wù)院仍可以根據(jù)授權(quán)或?yàn)榱藞?zhí)行法律而制定稅收行政法規(guī)，財(cái)稅主管部門也可以根據(jù)法律法規(guī)出臺(tái)具體的解釋與執(zhí)行細(xì)則［17］。但政府相關(guān)部門在制定、出臺(tái)政策的時(shí)候，應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。人大常委會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)于類似國(guó)際油價(jià)頻繁變動(dòng)的現(xiàn)象，也應(yīng)充分發(fā)揮靈活性，安排相關(guān)專業(yè)人員及時(shí)、準(zhǔn)確地為稅率等內(nèi)容的法定調(diào)整進(jìn)行高效審議，確保每次稅率的上調(diào)與下降都合法合規(guī)。

［1］陳慈陽(yáng)．環(huán)境法總論［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003．

［2］計(jì)金標(biāo)．論生態(tài)稅收的理論基礎(chǔ)問題［J］．稅務(wù)研究，1999（9）：30-34．

［3］肖俊極，孫潔．消費(fèi)稅和燃油稅的有效性比較分析［J］．經(jīng)濟(jì)學(xué)，2012（4）：1345-1364．

［4］龔輝文．從燃油消費(fèi)稅的國(guó)際特點(diǎn)看我國(guó)的稅率調(diào)整［J］．中國(guó)稅務(wù)，2015（2）：34-36．

［5］劉晏．我國(guó)燃油稅改革的再認(rèn)識(shí)［J］．科技創(chuàng)業(yè)月刊，2013（6）：81-82．

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