王 亞

（上海師范大學，上海 200234）

一、問題的提出

改革開放為我國帶來數十年經濟騰飛、社會和諧的景象，我國的國際地位也日益提高。然而，隨著改革的深入，我國所面臨的環(huán)境發(fā)生改變、挑戰(zhàn)逐漸增多，如何進一步擴大開放，繼續(xù)釋放經濟和社會領域活力，政治領域的改革實為關鍵。

十八屆三中全會報告指出，抓住當前深化改革的有利時機，推進各項職能轉變，大幅度實質性減少行政審批。政府要實現(xiàn)職能轉變，行政審批制度改革是突破口。

幾乎在同一時期，中國（上海）自由貿易試驗區(qū)（以下簡稱“上海自貿區(qū)”）正式起步。從市場的追捧程度看，上海自貿區(qū)被喻為“二次入世”，政策改革力度之大遠超預期，也被寄予厚望，成為撬動中國新一輪改革開放的支點。其中，在行政管理體制方面，改革核心便是行政審批制度的改革，一是針對行政審批項目多，二是針對不同主體在市場準入和行政審批面前不平等現(xiàn)象。雖然從表面上看，行政審批制度改革只是減少在經濟社會領域的干預，但其實它是以一種制度重構的方式，在制約政府的權力、提高政府公共服務效率、建立公信力，對經濟和社會發(fā)展起到正向推動作用。

二、我國行政審批制度改革現(xiàn)狀

行政審批作為政府對社會公共事務規(guī)范、管理與服務的一種手段，是指行政審批機關根據自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經依法審查，準予其從事特定活動，認可其資格資質，確認特定民事關系或者是特定民事權利能力和行為能力的行為。有關行政審批的條件、審批的程序和監(jiān)督管理規(guī)則構成行政審批制度。

隨著我國社會主義市場經濟的發(fā)展，特別是加入世貿組織后，計劃經濟時代下的行政審批制度逐漸暴露出審批項目數量龐大、種類繁多、權限不清、程序混亂、效率低下、收費過高，不符合WTO非歧視、公平競爭、自由市場、公開透明的要求，增加了企業(yè)和社會的交易成本，嚴重滯后于社會主義市場經濟的發(fā)展等諸多弊端。于是，在20世紀90年代，我國開始啟動對行政審批制度的改革。20多年來，我國行政審批項目已大幅減少，審批項目過多過濫的狀況有所改善，行政審批行為日趨規(guī)范，行政審批運行機制探索取得重要進展，以行政許可法為核心的現(xiàn)代行政審批治理結構已基本建立。

然而，目前的行政審批制度還存在許多問題，主要可歸納為以下兩方面:

一方面，與行政審批改革方案設置不合理有關。如:行政審批項目設立缺乏充分調研論證，許多行政審批條件有歧視和貿易保護之嫌，不利于營造自由市場的開放和公平競爭的發(fā)展環(huán)境;行政審批制度改革形式化嚴重，地方政府大多只關心削減項目的“量”，卻忽視了項目的削減能否帶來“質”的提升、能否切實促使政府職能的轉變;行政審批服務中心功能弱化，雖然一定程度上簡化了審批手續(xù)、提高了審批效率，但一個職能部門卻受“雙頭管理”，從而缺乏整體規(guī)劃導致配合不力、上下不配套;行政審批監(jiān)督制約和責任追究機制不完善，導致對于導致審批紕漏的責任人追究不力，加上內部監(jiān)督效果弱化，往往大事化小、小事化無。

另一方面，則與行政審批改革方案執(zhí)行不到位有關。如:大多數行政審批機關只注重事前審批、忽略事中和事后的監(jiān)管，往往一批了事、以批代管，致使非法轉讓、倒賣、出租、出借許可證現(xiàn)象嚴重;行政審批程序不透明，暗箱操作比較嚴重，行政機關操作隨意性較大，易導致尋租和腐敗;行政審批制度的改革動力不足，由于改革過程中缺乏社會參與，許多實質性問題得不到反映，一些審批人員的官本位思想嚴重，習慣用審批權來進行資源配置，在工作方式和態(tài)度上不能做到與時俱進。因而，我國行政審批制度改革成效有待提高。

三、上海自貿區(qū)政府的行政審批制度改革

（一）上海自貿區(qū)政府行政審批制度改革的必要性

為了進一步推進改革開放，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，形成一套在全國“可復制、可推廣”的制度體系和監(jiān)管模式，上海自貿區(qū)政府主動探索出許多國內尚未嘗試過的措施，如對外資投資管理采取的“負面清單模式”，即一改以往“正面清單模式”中規(guī)定投資者哪些能做，轉變?yōu)橐?guī)定投資者哪些不能做，沒有規(guī)定的都可以做的管理模式，還有暫?；蛉∠顿Y者資質、股比、經營范圍等準入限制措施等。這些創(chuàng)新措施為外資擴大投資范圍和激活市場、社會的同時，更是在倒逼行政管理體制的改革，即從根本上和制度上實現(xiàn)政府職能的轉變，逐漸理清政府與市場、社會的關系，進而用放權和監(jiān)管來實現(xiàn)政府職能、提升行政效能。而在這其中，改革當前的行政審批制度以適應新環(huán)境新挑戰(zhàn)，已成為行政管理體制改革中的重點任務。

（二）上海自貿區(qū)政府行政審批制度改革的目標

上海自貿區(qū)行政審批制度改革的核心目標是政府職能的轉變。換言之，就是通過改革，妥善處理自貿區(qū)內政府與市場、與社會的關系，把政府管理的重點從事前審批轉到事中、事后的監(jiān)管，從形式化審批轉到為市場、社會提供更加高效高質、公平公開的公共服務上來。

（三）上海自貿區(qū)政府行政審批制度改革的措施

1.更新行政管理觀念，轉變政府職能

更新行政管理觀念，讓政府職能從傳統(tǒng)的“管制”為主轉變?yōu)椤胺铡睘橹?，從“居高臨下”的形式化行政審批轉變至為市場、社會提供更加高效高質、公平公開的公共服務上來。具體來說，就是要求自貿區(qū)政府理清新環(huán)境新挑戰(zhàn)之下的政府職責范圍，將多余的權力有效讓渡市場和社會，并努力建設成為維護公眾利益的“服務型政府”。這是行政審批制度改革的核心。

2.規(guī)范行政審批項目，發(fā)展中介機構

行政審批制度在一定程度上是政府職能在制度上的體現(xiàn)，規(guī)范行政審批項目，就是要合理界定政府職能的范圍。上海自貿區(qū)政府必須在某些領域進行管理以確保市場和社會的穩(wěn)定，如區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)準入、經營范圍、土地交易、機構入駐、人才流動、市場監(jiān)管、金融政策、稅收政策等。而對于不屬于政府職能范圍，或者不應當由政府進行直接規(guī)制和直接管理的事項，必須堅決取消行政審批。法律、法規(guī)已有規(guī)定，屬于企業(yè)自主權范圍或屬于企業(yè)行為的，應還權于企業(yè);屬于中介組織的機能范圍和可以由中介組織完成的事項，應交給中介組織去完成;對于不需要進行直接規(guī)制的行業(yè)，應當一律取消市場準入的前置審批;凡是可以通過市場化手段，如招標、拍賣等方式，公平、合理地分配指標或安排營利性項目的，應當采取市場化手段，通過市場競爭來安排解決。而在審批項目的規(guī)范過程中，應建立社會參與機制，廣泛聽取社會意見。自貿區(qū)政府通過與專家學者、當地企業(yè)代表和社會組織代表等就行政審批項目、條件等不斷磋商以達成一致意見。

政府職能的轉變，必然需要發(fā)展和培育一大批成熟的行業(yè)組織和社會中介機構作為從政府序列轉移出的職能承擔者，即把審批中取消的項目交由社會團體、行業(yè)組織和中介機構實行自主管理。實際上，我國行業(yè)組織和社會中介機構若沒有長足發(fā)展，勢必成為深化行政審批制度改革的障礙，影響整個行政改革的進程，故自貿區(qū)政府需要加強對這些組織的培育和監(jiān)督，使之能夠正確規(guī)范地行使行政機關轉出的職能，為政府職能轉變和行政審批制度改革鋪平道路。

3.完善行政審批機制，提升服務質量

制度創(chuàng)新是行政審批制度改革的關鍵，為了有效提高行政審批工作的效能，減輕審批手續(xù)辦理的負擔，真正為行政相對人提供高質量的行政審批服務，完善和創(chuàng)新行政審批機制十分有必要。

（1）高效協(xié)調——“一站式”審批與信息化建設

上海自貿區(qū)政府應秉承“一站式”審批這一制度創(chuàng)新，即在一個行政審批服務中心完成多個職能部門的審批事項。為了提升審批效率，不僅要在服務中心明確各職能部門職責，完成審批所需的材料、條件及流程，更要加強行政審批人員的工作素質，必要時可適當授權于審批人員以提升辦事的效率。與此同時，審批人員應履行“告知承諾制”，即審批若無法通過，審批人員應如實告訴行政相對人原因、如何做才能通過以及需要多少個工作日。

為了實現(xiàn)協(xié)調管理，即實現(xiàn)不同部門的協(xié)同，應從制度上對不同部門進行管理的協(xié)同、監(jiān)管的協(xié)同、政策的協(xié)同以及信息的協(xié)同:管理和監(jiān)管的協(xié)同，即要求行政審批服務中對隸屬不同職能部門的窗口審批人員在一定的工作范圍內進行統(tǒng)一管理和監(jiān)管，保證審批工作的連貫一致性;政策的協(xié)同，即要求各個職能部門應根據行政審批管理的要求，合理調整自身政策內與之不相符合的部分，做到服務大局;信息的協(xié)同，即要求行政審批服務中心進行信息化建設，保證行政審批服務中心工作人員能夠與上級、不同部門工作人員進行正常的工作交流和反饋等。

除此外，信息建設在行政審批服務中心與行政相對人的交互、提升滿意度方面也起關鍵作用。故上海自貿區(qū)政府要做好真實和虛擬兩個“窗口”的建設。

（2）高質服務——行政審批服務標準與績效評估體系建設

上海自貿區(qū)政府的核心目標之一，是建成“服務型政府”。如何提升行政審批服務能力，為行政相對人提供高質量的服務，不僅要求行政審批人員自身具有較強的服務意識，更需要制度輔佐——建立一整套行政審批服務標準體系和績效評估體系。

具體來說，就是要求上海自貿區(qū)政府在行政審批制度中制定相應的服務標準和評估等級，主要包括行政審批服務用語、禮儀、設施配置、信息分析與處理、資源配置以及行政審批服務人員素質與任職資格條件等服務標準和相應的評估等級。根據以上分類和實際的工作情況，運用全面質量管理和績效管理的方法，量化服務標準，使得行政審批服務人員在提升服務能力方面有一個具體的參照，管理者和行政相對人（即被服務對象）也可根據服務人員的工作表現(xiàn)客觀地做出評價。

（3）公平公正——“內資外資、國企民企等準入審批一律平等”制度化

為了體現(xiàn)“公共性”，上海自貿區(qū)政府應保證大多數人能享受到一致的服務項目和水平，即大多數人在享受服務時的權利公平、機會公平和規(guī)則公平。這里大多數人，就上海自貿區(qū)政府而言應包括內資企業(yè)和外資企業(yè)，內資企業(yè)又包括國企和民企等廣大相對行政人。

公平公正性要求在行政審批過程中杜絕一切歧視現(xiàn)象，它之所以重要是因為這代表了自貿區(qū)政府營造出公平競爭的市場環(huán)境。只要是制度許可的行政相對人，都有平等的權利和機會享受服務，并在審批程序和規(guī)則上的待遇盡量做到無差異化。這一點需要在制度上加以貫徹。

（4）公開透明——行政審批信息公開制度建設

信息公開也是上海自貿區(qū)政府建設“服務型政府”時需要把握的原則。通過建立行政審批信息公開制度，除了涉及國際機密、商業(yè)秘密或個人隱私等不宜公開的事項外，行政相對人可以通過專門窗口或網絡交互平臺了解行政審批的所需材料、條件、依據、流程、結果等，切實做到行政審批的公開透明。

（5）加強監(jiān)管——行政審批全面監(jiān)管制度建設

負面清單管理模式帶來的啟示之一，就是需要上海自貿區(qū)政府改變重事前審批的管理方式，重心應調整到事中和事后的監(jiān)管上來。這意味著需要對通過審批、獲得許可證的企業(yè)和社會組織等加強監(jiān)管力度，保證這些企業(yè)或組織嚴格按照政府的管理規(guī)則行事，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)單位，根據情況給予相應的懲罰措施。需要注意的是，這也是對行政審批人員提出的不小挑戰(zhàn)，這需要他們一改往常“重審批、輕監(jiān)管”的工作職責，真正樹立起嚴格的監(jiān)管意識并落到實處。

除了加強對自貿區(qū)的企業(yè)、社會組織平時的監(jiān)管外，為了保障行政相對人的權益，還要建立針對行政審批人員的監(jiān)督制約與責任追究制度:一是加強行政訴訟對行政審批行為的監(jiān)督;二是深化對行政審批行為的內部監(jiān)督;三是保證行政相對人依法行使對行政審批的監(jiān)督權，建立起有效的社會監(jiān)督制度;四是建立和完善現(xiàn)有的責任追究制度，明確行政審批人員的職責和權限，對玩忽職守、越權或違規(guī)審批的，視情節(jié)輕重做出相應的處罰。

四、總結與展望

隨著我國進一步擴大改革開放，為了應對新一輪的挑戰(zhàn)，上海自貿區(qū)肩負了重要使命，即“加快政府職能轉變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進貿易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗”。加快政府職能轉變不僅是行政管理體制改革的重點，也是經濟改革、社會改革以及全面改革的前提。

行政審批制度改革一定程度上體現(xiàn)了政府職能的轉變。故本文選取上海自貿區(qū)為例，探討了上海自貿區(qū)政府進行行政審批制度改革的必要性、目標以及一些具體的改革措施，希望上海自貿區(qū)能不負眾望，通過不斷地進行制度創(chuàng)新和變革，為我國的經濟社會發(fā)展提供“可復制、可推廣”的成功經驗。

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