張 獻(xiàn)

(湖南警察學(xué)院 治安系，湖南 長(zhǎng)沙410138)

社會(huì)管理歸根結(jié)底是對(duì)人的管理，人口基本信息管理是一切民生服務(wù)的基礎(chǔ)，也是當(dāng)前社會(huì)管理最薄弱的環(huán)節(jié)之一。2011 年2 月，胡錦濤總書記在社會(huì)管理和創(chuàng)新研討班強(qiáng)調(diào):要建設(shè)覆蓋全國(guó)的國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，建立健全實(shí)有人口動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。同年4 月，胡總書記又在政治局學(xué)習(xí)時(shí)指出:要不斷提高人口服務(wù)和管理水平，加快推進(jìn)人口信息化建設(shè)。因此，在“以人為本”和“屬地化管理”的理念指導(dǎo)下，人口管理已由“戶籍人口”拓展到“實(shí)有人口”。實(shí)有人口是指在一定轄區(qū)內(nèi)實(shí)際居住的人口，既包括戶籍人口，又包括流動(dòng)人口;既有中國(guó)公民，也有流入中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人［1］。實(shí)有人口信息化服務(wù)管理即利用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，最大限度地整合實(shí)有人口信息資源，準(zhǔn)確、及時(shí)地掌握人口個(gè)體或某一群體的人口動(dòng)態(tài)情況，為社會(huì)公共服務(wù)與管理奠定基礎(chǔ)［2］。

2011 年湖南啟動(dòng)實(shí)有人口信息綜合應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，至2013 年系統(tǒng)完成建設(shè)后，為基層提供了全面的信息服務(wù)。2015 年初，公安部科技信息化局為該系統(tǒng)下發(fā)了科技成果登記證書。盡管湖南人口信息化建設(shè)走在全國(guó)前列，實(shí)有人口信息綜合應(yīng)用系統(tǒng)已在公安系統(tǒng)內(nèi)得以應(yīng)用，成為預(yù)防、打擊違法犯罪，維護(hù)社會(huì)治安的重要法寶，但是如何整合人口信息資源，如何挖掘與充分利用信息資源，拓寬服務(wù)途徑，提高管理效能還需要更進(jìn)一步的研究。

一 湖南實(shí)有人口信息化建設(shè)的歷史沿革

人口信息從廣義上講，是指所有與人有關(guān)的信息;從狹義上講，是指社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)管理所通用的有關(guān)人口身份、住址、親屬關(guān)系以及人口數(shù)量、構(gòu)成、變動(dòng)、分布、質(zhì)量等信息［3］。從廣義上看，人口信息伴隨人從出生到死亡的全過程，從目前行政管理體制來看，主要涉及到公安、計(jì)生、教育、稅務(wù)、民政、交通、人力資源與社會(huì)保障、房產(chǎn)管理等多個(gè)部門。隨著我國(guó)信息化建設(shè)的加快以及電子政務(wù)的推廣，湖南人口信息化建設(shè)從各自為陣向逐漸融合共享、共同開發(fā)利用發(fā)展，其中公安人口信息化建設(shè)成效最為顯著，是湖南人口信息化建設(shè)的主力軍。

1998 年，公安部提出并開展了“金盾工程”建設(shè)。“金盾工程”中的人口信息系統(tǒng)，不同程度地存在多頭采集、功能交叉、信息壟斷現(xiàn)象。如公安綜合信息管理系統(tǒng)按公安部門的主要業(yè)務(wù)工作分為戶政、政保、消防、刑偵、外事、治安案件、情報(bào)、車輛等業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，每個(gè)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)都對(duì)公民的姓名、性別、身份證號(hào)碼、出生日期、出生地、民族、籍貫等基本信息進(jìn)行登記。因?yàn)楦飨到y(tǒng)建設(shè)部門分頭采集登記，存在信息不共享，浪費(fèi)嚴(yán)重，同一數(shù)據(jù)無法比對(duì)糾錯(cuò)，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、時(shí)效性難以保障的現(xiàn)象;所以隨著公安信息化建設(shè)的推進(jìn)，信息應(yīng)用應(yīng)逐步升級(jí)。

至于人口信息系統(tǒng)的社會(huì)應(yīng)用，2001 年湖南省戶政部門在全國(guó)范圍內(nèi)率先打造了一個(gè)基于網(wǎng)站、電話、短信等方式的公民身份核查系統(tǒng)(簡(jiǎn)稱“核查庫(kù)”)。該系統(tǒng)將全省6 500 萬常住人口數(shù)據(jù)集中存儲(chǔ)在一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)中，解決了以往全省常住人口數(shù)據(jù)由于分級(jí)存儲(chǔ)導(dǎo)致的不利于查詢共享、信息不同步、統(tǒng)計(jì)分析不準(zhǔn)確、不及時(shí)等諸多問題，為公安部門以及社會(huì)提供全省范圍內(nèi)的常住人口身份信息核查、數(shù)據(jù)比對(duì)、數(shù)據(jù)上報(bào)、統(tǒng)計(jì)分析等服務(wù)。2012 年公安機(jī)關(guān)又以實(shí)有人口、實(shí)有房屋管理服務(wù)為切入點(diǎn)，以信息化管理為支撐，建立了“兩實(shí)”管理服務(wù)新機(jī)制，自主研發(fā)了由公安、教育、計(jì)生、衛(wèi)生、社保、房管、工商共建共享的實(shí)有人口管理服務(wù)系統(tǒng)。該服務(wù)系統(tǒng)以“以房管人、以證管人”和“簡(jiǎn)捷、易用”為主體設(shè)計(jì)思路，內(nèi)容涵蓋常住人口服務(wù)管理、暫住人口服務(wù)管理等，達(dá)到全部實(shí)有人口及房屋信息的詳實(shí)、準(zhǔn)確、鮮活，提升了人口管理的常態(tài)化、信息化、規(guī)范化。同時(shí)，“兩實(shí)”管理服務(wù)系統(tǒng)將與政府相關(guān)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接，形成一個(gè)功能強(qiáng)大、信息共享的大型基礎(chǔ)信息平臺(tái)。通過開展“實(shí)有人口、實(shí)有房屋”全覆蓋的信息采集錄入工作，能夠?yàn)檎峁┤?、?zhǔn)確的實(shí)有人口和實(shí)有房屋信息，方便政府更科學(xué)合理地為人民群眾提供社會(huì)服務(wù)。

二 湖南實(shí)有人口信息化服務(wù)管理存在的問題

(一)人口控制功能明顯，社會(huì)服務(wù)功能無法顯現(xiàn)

目前，實(shí)有人口信息系統(tǒng)建設(shè)主要由公安牽頭，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部整合各業(yè)務(wù)資源，加強(qiáng)流動(dòng)人口信息的采集與實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)與管理，通過實(shí)有人口信息與公安內(nèi)部其他業(yè)務(wù)信息關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)實(shí)有人口的有效控制，進(jìn)一步預(yù)防和準(zhǔn)確打擊了違法犯罪。而對(duì)于社會(huì)服務(wù)功能的發(fā)揮則不是非常明顯，僅限于公民身份的核查。以人口基礎(chǔ)信息庫(kù)為支撐，建立集中、統(tǒng)一的信息交換平臺(tái)和應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)，建立各級(jí)職能部門之間人口基礎(chǔ)信息校核、引用、共享與交換的機(jī)制還沒有實(shí)現(xiàn)，無法與其他部門系統(tǒng)對(duì)接。因此，無法利用實(shí)有人口的基本信息為其他行政管理提供基礎(chǔ)服務(wù)，其他部門所采集的同一個(gè)體信息無法導(dǎo)入實(shí)有人口信息庫(kù)，制約了進(jìn)一步動(dòng)態(tài)完善實(shí)有人口信息系統(tǒng)及便民利民的應(yīng)用。

(二)系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)，多頭信息采集弊病多

人口信息的表現(xiàn)多種多樣，在我國(guó)行政體制中，往往涉及公安、民政、計(jì)生、人力資源與社會(huì)保障、工商、稅務(wù)等多個(gè)部門。隨著“服務(wù)型政府”的推進(jìn)，各職能部門對(duì)人口信息的需求越來越迫切，都在不斷地開發(fā)各種相關(guān)業(yè)務(wù)軟件系統(tǒng)。如2012年，省人口計(jì)生委印發(fā)了《湖南省全員人口信息資源管理辦法(試行)》，辦法規(guī)定:全員人口信息資源管理工作由省人口計(jì)生委負(fù)責(zé)，相關(guān)職能部門配合，按照“科學(xué)采錄、集中管理、依法共享、授權(quán)使用”的原則組織實(shí)施。該辦法管理的對(duì)象為湖南省轄區(qū)范圍內(nèi)全員人口個(gè)案信息、人口計(jì)生服務(wù)管理信息，以及在此基礎(chǔ)上跨部門跨地區(qū)交換的共享信息、經(jīng)過加工處理生成的匯總分析信息、權(quán)威人口預(yù)測(cè)信息等。其中所采集的信息絕大部分與公安機(jī)關(guān)采集的信息重復(fù)。因?yàn)楦鞑块T采集的信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，系統(tǒng)不兼容，所以會(huì)延緩信息共享;另外，多頭信息采集，社區(qū)工作人員任務(wù)繁重，也難以保障數(shù)據(jù)的質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前每個(gè)街道居委會(huì)需填寫的各類人口采集表和日?qǐng)?bào)、季報(bào)、年報(bào)表仍多達(dá)十多張。這種多頭管理、重復(fù)采集，不僅浪費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力，而且由于多次往返居民家中進(jìn)行信息采集，導(dǎo)致被調(diào)查者產(chǎn)生反感。

(三)信息的采集與使用缺乏具體的操作規(guī)范

《湖南省信息化條例》于2004 年7 月30 日湖南省十屆人大常委會(huì)第10 次會(huì)議通過，2012 年5月31 日湖南省十一屆人大常委會(huì)第29 次會(huì)議修訂。該條例從宏觀上對(duì)湖南省信息化規(guī)劃與建設(shè)、信息技術(shù)推廣應(yīng)用、信息資源開發(fā)、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展、信息安全保障等活動(dòng)作了規(guī)范，在宏觀上對(duì)實(shí)有人口信息化建設(shè)提供了指導(dǎo)，但是缺乏實(shí)有人口信息化具體的操作性規(guī)章制度。如近年來人口數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)作為電子政務(wù)核心內(nèi)容取得了極大發(fā)展，公安、計(jì)生、人事、勞動(dòng)與社會(huì)保障、民政、教育、水務(wù)、衛(wèi)生、統(tǒng)計(jì)等眾多部門紛紛建立了自己專業(yè)的人口數(shù)據(jù)庫(kù)。但是在目前階段，各行政職能部門在建設(shè)各自業(yè)務(wù)系統(tǒng)涉及人口信息采集時(shí)沒有統(tǒng)一的采集標(biāo)準(zhǔn)，各系統(tǒng)設(shè)計(jì)技術(shù)不統(tǒng)一，不便于其他部門兼容。同時(shí)，實(shí)有人口信息系統(tǒng)在應(yīng)用時(shí)如何保護(hù)公民隱私權(quán)，哪些部門可以開發(fā)使用該資源，該如何使用等都沒有明確具體的規(guī)定。

三 完善湖南實(shí)有人口信息化服務(wù)管理的建議

(一)成立專門的人口信息管理機(jī)構(gòu)

針對(duì)于人口信息分散于各職能部門的現(xiàn)狀，2012 年湖南成立了人口信息化建設(shè)的協(xié)調(diào)組織——省實(shí)有人口專項(xiàng)組。這是一種進(jìn)步，但對(duì)于統(tǒng)籌規(guī)劃各職能部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)、制定統(tǒng)一的技術(shù)與采集代碼、規(guī)范各職能部門的信息使用權(quán)限等問題仍然棘手，專項(xiàng)組的決策很難貫徹執(zhí)行。尤其在實(shí)現(xiàn)了實(shí)有人口信息大整合之后(即工商、稅務(wù)、人力資源與社會(huì)保障、教育等部門的信息共享)，必須要有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)對(duì)信息予以長(zhǎng)期維護(hù)與開發(fā)。2004 年，國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室、公安部、勞動(dòng)與社會(huì)保障部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)聯(lián)合在部分省、直轄市啟動(dòng)人口基礎(chǔ)信息共享試點(diǎn)，湖南為試點(diǎn)省份之一。期間，湖南省公安廳建立了下屬機(jī)構(gòu)——湖南公民信息管理局，承擔(dān)公民信息的整合、維護(hù)與應(yīng)用。但是由于該單位不具有獨(dú)立的職能部門的權(quán)利，因此制約了其信息整合的進(jìn)度與資源開發(fā)應(yīng)用的深度。因此，筆者建議把公民信息管理局分離出來，成為政府的一個(gè)獨(dú)立的職能部門，成為聯(lián)系其他各職能部門的一個(gè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)公民的基本人口信息的采集與動(dòng)態(tài)維護(hù)，實(shí)現(xiàn)全省人口基礎(chǔ)信息的集中管理與充分共享，統(tǒng)計(jì)與分析人口結(jié)構(gòu)，進(jìn)行人口預(yù)測(cè)。其他各職能部門則根據(jù)授權(quán)使用、分類擴(kuò)充的原則進(jìn)行建設(shè)，為各級(jí)政府職能部門、企事業(yè)單位和公民個(gè)人提供決策數(shù)據(jù)支撐與人口信息服務(wù)等公共服務(wù)功能，推進(jìn)公民信用體系建設(shè)，提高政府的公共管理和服務(wù)水平。

(二)與電子政務(wù)對(duì)接，加強(qiáng)社區(qū)信息化建設(shè)

2007 年，民政部和國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室共同起草的《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)信息化工作的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》中，明確提出滿足政府、公眾、企業(yè)與社會(huì)多重需求的社區(qū)信息化定位。隨著管理重心下移，社區(qū)成為政府實(shí)施公共管理的主要平臺(tái)和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，政府許多社會(huì)管理與人口信息管理系統(tǒng)的人口信息需要共享。實(shí)有人口信息實(shí)現(xiàn)全省大整合之后，若能與政務(wù)網(wǎng)銜接，既可以在社區(qū)管理上實(shí)現(xiàn)條條、塊塊、條塊的結(jié)合，減輕社區(qū)工作人員的壓力，最大限度地方便群眾，凸顯社會(huì)服務(wù)職能。也可以保障人口數(shù)據(jù)的及時(shí)變更與數(shù)據(jù)的真實(shí)性，達(dá)到雙贏的效果。如上海，基于實(shí)有人口信息庫(kù)的業(yè)務(wù)應(yīng)用，在區(qū)級(jí)層面建設(shè)了統(tǒng)一的以實(shí)有人口數(shù)據(jù)庫(kù)為支撐，以資源整合、信息共享為目標(biāo)的“一口受理”平臺(tái)，實(shí)有人口信息系統(tǒng)為“一口受理”平臺(tái)提供數(shù)據(jù)支撐;同時(shí)，通過“一口受理”平臺(tái)辦理?xiàng)l線業(yè)務(wù)，進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)信息的沉淀，避免兩次輸入，能豐富與及時(shí)登記、更新實(shí)有人口信息系統(tǒng)的內(nèi)容，減少了信息采集量，使信息變動(dòng)更為及時(shí)、準(zhǔn)確，大大提高了信息的質(zhì)量［4］。

(三)統(tǒng)籌規(guī)劃，出臺(tái)操作性規(guī)范

人口信息屬于社會(huì)公共信息資源，資源的開發(fā)利用需要政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。政府必須就人口信息資源的建設(shè)與維護(hù)、開發(fā)與利用的組織形式、資源的共享與利益的分配、信息開放與保密等方面做出規(guī)定。目前應(yīng)該首先出臺(tái)下列法律法規(guī)或管理制度:

1.制定《人口信息化建設(shè)實(shí)施方案》

雖然目前湖南省已經(jīng)由實(shí)有人口專項(xiàng)組這一議事協(xié)調(diào)組對(duì)人口信息化建設(shè)作出了分兩步走的計(jì)劃，但由于其僅僅是議事機(jī)構(gòu)，不具有法律效力，執(zhí)行力大打折扣。鑒于目前重復(fù)建設(shè)仍然存在，建議由省委、省政府頂層設(shè)計(jì)，制定《人口信息化建設(shè)實(shí)施方案》，確立“網(wǎng)絡(luò)暢通、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、資源共享、突出應(yīng)用”的目標(biāo)，堅(jiān)持人口信息“一次采集、多次使用”、“源頭采集、多方使用”的原則。明確人口信息各職能部門的職責(zé)，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，以需求為導(dǎo)向，統(tǒng)籌兼顧，以應(yīng)用促發(fā)展，以開發(fā)信息資源和提高統(tǒng)一信息化應(yīng)用水平為核心，按照分步實(shí)施、先易后難、分級(jí)負(fù)擔(dān)的原則，推動(dòng)人口信息互通共享。進(jìn)行信息分類與規(guī)范，制定信息統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定統(tǒng)一的信息接口以及文件交換標(biāo)準(zhǔn)和傳輸格式，為實(shí)現(xiàn)人口信息系統(tǒng)與其他各類系統(tǒng)的互訪奠定基礎(chǔ)。還可強(qiáng)制性規(guī)定每一職能部門的信息化建設(shè)規(guī)劃必須報(bào)經(jīng)審批，凡是涉及人口基本信息的內(nèi)容以及信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)必須符合統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

2.完善信息采集、維護(hù)、統(tǒng)計(jì)、分析、研判等管理制度，確保信息質(zhì)量與安全

人口信息資源庫(kù)的長(zhǎng)效應(yīng)用還需要一定的法律規(guī)范來指導(dǎo)，但目前這方面一直是一個(gè)盲點(diǎn)。首先，應(yīng)對(duì)信息采集制度、方式、宣傳、被采集人的權(quán)利義務(wù)予以規(guī)定。社會(huì)控制論認(rèn)為，人類社會(huì)是一個(gè)高度復(fù)雜、生態(tài)綜合的多級(jí)遞階控制系統(tǒng)，社會(huì)的宏觀調(diào)節(jié)和控制要依靠各層次之間的雙向和多向信息流聯(lián)系，靈敏有效的社會(huì)反饋可以獲取環(huán)境動(dòng)態(tài)和執(zhí)行情況，也是調(diào)整高層次決策、改變系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)。在人口流動(dòng)的的大背景下，要有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理，必須兼顧社會(huì)活動(dòng)和公民權(quán)益［5］。針對(duì)湖南信息采集方式的單一，應(yīng)該加大投入，拓寬信息采集渠道，采集點(diǎn)的設(shè)立可以兼顧人口的活動(dòng)軌跡與職能部門的管理活動(dòng)，構(gòu)建人口信息全覆蓋采集機(jī)制。如四川實(shí)施流動(dòng)人口利用網(wǎng)頁(yè)、短信、微信、電話等自主申報(bào)流動(dòng)人口信息，開辟社會(huì)化采集方式【6】;為社區(qū)民警配備“警務(wù)通”，隨時(shí)隨地采集流動(dòng)人口與出租屋信息;依托公安專網(wǎng)與電子政務(wù)網(wǎng)進(jìn)行部門間信息共享;通過與物流業(yè)、物業(yè)等部門協(xié)商，定期拷貝其相關(guān)信息，補(bǔ)充人口信息來源等。其次，應(yīng)建立保密制度、查詢制度、審批制度、信息維護(hù)與協(xié)作機(jī)制。各相關(guān)職能部門內(nèi)部必須建立專門機(jī)構(gòu)、專門人員、專門授權(quán)的管理使用機(jī)制，確保從組織上、技術(shù)上、制度上嚴(yán)密保護(hù)。建立健全信息管理權(quán)限規(guī)章制度，防止信息外泄，防止黑客攻擊。如《湖南省信息化條例》指出，依據(jù)人口基礎(chǔ)信息的應(yīng)用目的、范圍和個(gè)人隱私敏感程度的不同，人口信息可分為基本信息層、擴(kuò)充信息層和應(yīng)用共享信息層?；拘畔樱侵复鎯?chǔ)公民基礎(chǔ)的、相對(duì)變化頻率較小、使用范圍廣泛且個(gè)人隱私敏感度較低的信息，包括公民身份號(hào)碼、姓名、性別、出生年月日、出生地、民族等。擴(kuò)充信息層，是指存儲(chǔ)應(yīng)用共享需求較為普遍、有一定的個(gè)人隱私敏感度的信息，主要包括公民的戶籍住址、照片、居民身份證簽發(fā)信息、婚姻狀況等。應(yīng)用共享信息層，是指存儲(chǔ)部門間有特定的共享應(yīng)用需求和個(gè)人隱私敏感度較高的信息，包括公民現(xiàn)居住地、戶成員信息、工作單位、職業(yè)等。建議基本信息層信息應(yīng)該有統(tǒng)一的強(qiáng)制性采集標(biāo)準(zhǔn)，便于共享，可以對(duì)全社會(huì)單位與個(gè)人本人查詢。而對(duì)于擴(kuò)充信息層和應(yīng)用共享信息層信息，由于具有一定的敏感性而需要一定的授權(quán)才能查詢與使用，且應(yīng)該簽署相關(guān)協(xié)議。

［1］上海實(shí)有人口已突破2000 萬［N］.東方早報(bào)，2009-12-24(A09).

［2］丁蓓.實(shí)有人口數(shù)據(jù)庫(kù)管理現(xiàn)狀分析及對(duì)策研究:以上海靜安區(qū)為例［D］.上海:上海交通大學(xué)公共管理系，2009.

［3］張雷，等.公安人口管理［M］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2014:127.

［4］蘇煥興.構(gòu)建三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升社區(qū)實(shí)有人口管理信息化水平:上海區(qū)縣信息化實(shí)踐［J］.信息技術(shù)與信息化，2013(1):37.

［5］深圳市公安局課題組.構(gòu)建流動(dòng)人口信息全覆蓋采集機(jī)制的探索與實(shí)踐［EB/OL］.(2014-02-05)http://10.40.28.40/jcxh/detail.asp?toid=1343.

［6］袁倩.發(fā)微信即可登記流動(dòng)人口信息［N］.四川日?qǐng)?bào)，2014-09-25(11).