虞中奇

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一、地方融資平臺的產(chǎn)生

地方融資平臺一般是指省級及省級以下地方政府或政府性機(jī)構(gòu)出資設(shè)立的獨(dú)立企業(yè)法人，用于滿足區(qū)域內(nèi)地方建設(shè)融資需求，其產(chǎn)生于上世紀(jì)90 年代，大規(guī)模出現(xiàn)于2009 年以后。從性質(zhì)上看，有城投、土儲、開發(fā)（園）區(qū)、道路等形式；按經(jīng)營范圍劃分，大致有土地整理、土地開發(fā)、市政道路及管網(wǎng)以及公共事業(yè)設(shè)施等幾大類；以行政級別論，大部分是地方縣區(qū)級平臺，其次是地級市平臺，省級所占比重較小。地方融資平臺作為一種創(chuàng)新模式，在很大程度上解決了各地政府近年來基建投資的資金來源。隨著債務(wù)余額的不斷高企，給地方政府乃至中央政府財(cái)政帶來的風(fēng)險(xiǎn)也愈來愈大，其未來的發(fā)展方向值得探討。

二、平臺發(fā)展困境

根據(jù)國家審計(jì)署公布的政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告（2011 年第35 號，2013 年第32 號），截止2013 年6 月的全國地方債總額17.89 萬億元，而2010 年末的數(shù)據(jù)是10.72 萬億元，僅兩年半時間，債務(wù)余額就上漲了2/3。地方融資平臺的發(fā)展困境突出表現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）債務(wù)余額過大

從數(shù)據(jù)上看，平臺融資絕對金額呈上升趨勢，且融資平臺債務(wù)（包括國有獨(dú)資控股企業(yè)）占政府債總額比例已由2010 年的約46%上升到2013 年6 月的約60%。除個別欠發(fā)達(dá)省份外，其他地區(qū)均是以融資平臺作為舉債首選通道。

（二）融資模式單一

銀行貸款是主要資金來源，土地未來收益成為常用的擔(dān)保資產(chǎn)，同時政府信用成為常見的信用擔(dān)保方式。平臺公司很難形成有效的還款來源，借新還舊是常態(tài)。BT模式及信托等隱性債務(wù)在各地普遍存在，其高額的成本往往沒有在表內(nèi)體現(xiàn)。

三、發(fā)展困境分析及思路

（一）財(cái)稅體制與制度保障

現(xiàn)行分稅制使得稅收中央集權(quán)，地方政府稅收來源有限，倒逼地方依賴土地出讓收益；同時，中央政府著重進(jìn)行高鐵、三峽等大資金項(xiàng)目，對地方的轉(zhuǎn)移支付力度難以滿足地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。地方政府官員受GDP 考核驅(qū)動，漠視市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，靠低效率市政投資和大規(guī)模土地出讓收入拉動GDP，片面追求城鎮(zhèn)化政績，導(dǎo)致債務(wù)被不斷推高。由于我國不存在政府破產(chǎn)概念，地方政府有理由相信，債務(wù)將通過代際承擔(dān)或經(jīng)中央政府統(tǒng)籌，以“通貨膨脹稅”等形式由全民消化。

財(cái)稅體制的壓力和盲目擴(kuò)張的動力，使得地方政府融資平臺發(fā)展逐步走進(jìn)死胡同。要疏解融資平臺困境，需要從“開源”和“節(jié)流”兩方面同時著手：①距1994 年分稅制改革已有二十年，需要再次進(jìn)行適度改革，以平衡中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。負(fù)有保民生、促發(fā)展任務(wù)的地方政府，應(yīng)保證有穩(wěn)定的的稅收渠道和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入。②建立政府“類破產(chǎn)”概念，將政府行為納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律中，同時調(diào)整官員考核指標(biāo)，革新土地財(cái)政模式，抑制投資沖動；逐步實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算透明化和公開化，重大開支須納入年初預(yù)算，經(jīng)人大批準(zhǔn)后方可實(shí)施；探索編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，向社會公布，接受納稅人監(jiān)督。

（二）平臺職能與運(yùn)作模式

由于地方政府在市場經(jīng)濟(jì)中的地位和職能定位不清晰，使得政府平臺“與民爭利”和“越俎代庖”的現(xiàn)象隨處可見。在某種程度上，融資平臺儼然成為地方政府的“提款機(jī)”，其所融資金常常被挪作他用，動搖了融資平臺企業(yè)化運(yùn)作的基礎(chǔ)。很多地方平臺“空殼化”現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，融資平臺沒有實(shí)體業(yè)務(wù)，一方面導(dǎo)致融資時沒有還款來源，另一方面平臺對自身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無法進(jìn)行化解。此外，地方平臺基本為政府出資，兼具國企和政府的特性，高管人員由政府委派或?qū)嶋H決策權(quán)由官員把持的情況屢見不鮮，使得平臺很難有效地進(jìn)行市場化運(yùn)轉(zhuǎn)。

政企不分的天然特性導(dǎo)致地方融資平臺運(yùn)作效率低下，要提高平臺的經(jīng)營效率，可以從以下兩個方面考慮：①國務(wù)院在2014 年43 號文中明確，地方政府對外借債不得通過企事業(yè)平臺進(jìn)行。因此需要弱化平臺政府特質(zhì)，還原市場在資源配置中的主導(dǎo)職能，以公用事業(yè)收費(fèi)權(quán)等吸引民資注入，嘗試PPP 公私合營模式或國企混合所有制改造，使政府逐步從融資平臺股東的角色轉(zhuǎn)變?yōu)檎咦o(hù)航者，以達(dá)到降低融資平臺經(jīng)營壓力和財(cái)務(wù)（財(cái)政）風(fēng)險(xiǎn)的目的。②促進(jìn)平臺實(shí)體化運(yùn)作，讓融資平臺有明確的投入產(chǎn)出鏈條，使“政府線”和“企業(yè)線”完全獨(dú)立開來。定期評估平臺資金使用效益，并形成制度化，杜絕形象工程、政績型投資以及低水平重復(fù)建設(shè)。

（三）融資渠道與方式轉(zhuǎn)變

審計(jì)署公開的報(bào)告內(nèi)容反映，銀行貸款特別是商業(yè)銀行貸款是地方平臺乃至所有政府債務(wù)舉債的主要方式。在所有融資方式中，銀行貸款以其成本低，操作簡便成為首選渠道，作為政府控制的商業(yè)銀行看中了政府信用為平臺貸款擔(dān)保，也樂于放貸。由于大多數(shù)平臺自身難以形成穩(wěn)定可靠的還款現(xiàn)金流，導(dǎo)致銀行放貸收益與實(shí)際財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重不匹配；另外，平臺貸款往往數(shù)額巨大，成為商業(yè)銀行體系數(shù)次“錢荒”的推手之一，同時使得中小實(shí)體企業(yè)融資環(huán)境進(jìn)一步惡化。BT 和信托是除銀行貸款以外常用的融資手段，其財(cái)務(wù)成本一般都在10%以上，還本付息的壓力較貸款更大。

國務(wù)院43 號文指出，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省一級地方政府可以通過發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券的方式對外舉債，融資平臺不再為政府進(jìn)行負(fù)債。如此一來，地方融資平臺將實(shí)現(xiàn)與政府的概念切割，使用政府信用（或國資委、國資公司）進(jìn)行擔(dān)保，也不再像過去一樣行得通。中央的政策將倒逼地方平臺轉(zhuǎn)型，從為政府融資的純平臺，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的實(shí)體企業(yè)，可以主動進(jìn)行信用評級工作，發(fā)行企業(yè)債券或項(xiàng)目收益?zhèn)?，將目光從關(guān)注社會效益轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)效益上來，政府只做公益性項(xiàng)目，平臺公司只做有收益的項(xiàng)目。

四、結(jié)語

無論是從地方融資平臺的發(fā)展進(jìn)程，還是從中央政府的監(jiān)管出發(fā)點(diǎn)來看，嚴(yán)格劃分政府與企業(yè)平臺間的職能，逐步過渡到市場化，應(yīng)該是地方平臺的發(fā)展方向。同時，希望通過將政府債務(wù)納入地方預(yù)算管理，以及對財(cái)稅體制乃至政治體制的適度改革，疏導(dǎo)與堵漏相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)地方平臺的“軟著陸”。

[1]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見[S].國發(fā)[2014]43 號，2014.

[2]審計(jì)署.全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果[S].2013 年第32 號公告，2013.

[3]審計(jì)署.全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果[S].2011年第35 號公告，2011.