俞 江

（環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所 江蘇 南京 210042）

財政撥款事業(yè)單位作為國家公共管理服務(wù)系統(tǒng)中的一個重要組成部分，財政撥款事業(yè)單位本身必須通過有效手段規(guī)范使用財政公共財政資金，完成社會公共服務(wù)任務(wù)。財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是保障其正常運行，實現(xiàn)資金有效利用的最基本的手段和方法。2014年1月1日起實行的《事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，在制度上進一步提高財政撥款的事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范了內(nèi)部控制行為，加強建設(shè)廉政風(fēng)險防控機制。

一、財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制意義及現(xiàn)狀

（一）財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度主要目標(biāo)是通過制定控制制度、實施措施和執(zhí)行內(nèi)部控制程序，完成對財政撥款事業(yè)單位經(jīng)營活動的控制，合理保證財政撥款事業(yè)單位的經(jīng)濟活動合法合規(guī)，資產(chǎn)安全有效，財務(wù)信息真實完整，能夠有效提高徇私舞弊和預(yù)防腐敗的能力，提升對外提供公共服務(wù)質(zhì)量的任務(wù)。從內(nèi)部控制目標(biāo)來看，一項完整有效的財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是保障公共財政資金有效性的有力手段，對財政撥款事業(yè)單位的長久健康發(fā)展起到關(guān)鍵的作用。因此，每個財政撥款事業(yè)單位都應(yīng)該制定一套適合本單位的內(nèi)部控制制度。

（二）當(dāng)前財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

我國財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度相對落后，很多地方不夠完善。由于很多財政撥款事業(yè)單位仍然受到計劃經(jīng)濟時期經(jīng)營管理思想的影響，對于現(xiàn)代管理制度下的強有力的內(nèi)部控制制度的建設(shè)不是很重視，不相容崗位由同一個人兼任，忽視對于不同授權(quán)的監(jiān)督作用，“重預(yù)算，輕執(zhí)行”的思想廣泛影響財政撥款事業(yè)單位的各項工作。財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制的不完善和缺失很影響公共財政資金在財政體制改革下的有效使用，也阻礙財政撥款事業(yè)單位的長足發(fā)展。加強完善財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度勢在必行。

二、財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）重視不夠，內(nèi)部控制環(huán)境不夠規(guī)范

對于追求盈利的微觀經(jīng)濟主體來說，控制環(huán)境的好壞影響內(nèi)部控制制度的執(zhí)行。控制環(huán)境也對財政撥款事業(yè)單位的內(nèi)控制度的制定和執(zhí)行同樣重要。但是，目前財政撥款事業(yè)單位普遍不重視內(nèi)部控制，尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)為內(nèi)部控制不重要，不用管的那么死，制定很多條條框框束縛人，會影響群眾的積極性。單位員工也對推行內(nèi)部控制制度有抵觸情緒，多年來的隨意性管理一旦被管死，自然心聲怨氣，進而主觀上就忽略內(nèi)部控制。財政撥款事業(yè)單位想建立一套完善的監(jiān)管公共財政資金的內(nèi)部控制制度是很難的，關(guān)鍵問題就是財政撥款事業(yè)單位本身沒有一個很好的推行土壤，缺失一個有利于內(nèi)控執(zhí)行的財政撥款事業(yè)單位內(nèi)控文化。

（二）內(nèi)部控制關(guān)鍵點不明確，控制方法較少采用

財政撥款事業(yè)單位對業(yè)務(wù)流程的關(guān)鍵控制點分辨能力不強或者礙于情面，降低對關(guān)鍵控制點的查找力度，特別是針對公共財政資金使用流程，內(nèi)部控制設(shè)計部門很謹(jǐn)慎的分辨關(guān)鍵環(huán)節(jié)，設(shè)計對公共財政資金使用的控制活動，例如日常經(jīng)費花銷，辦公設(shè)備的采購，政府機關(guān)中財政撥款的事業(yè)單位采購等財政公共財政資金使用的關(guān)鍵部分，制度設(shè)計人員會因為是某些領(lǐng)導(dǎo)主抓的事項而減少對控制點的控制活動設(shè)計，在審批流程上，缺少設(shè)計必要的審批程序，導(dǎo)致整個內(nèi)部控制制度不完善，無法實現(xiàn)公共財政資金使用的規(guī)范性和合法性。

（三）預(yù)算管理尚有改善空間

公共財政資金使用的起始端是預(yù)算的編制，一個合理的、科學(xué)的預(yù)算會減少財政資金的浪費，提高資金的使用效率。財政撥款事業(yè)單位在制定預(yù)算時，缺失對預(yù)算編制的審核控制活動，只看重預(yù)算規(guī)模的編制，努力爭取向財政多申請撥款，而忽略項目的實際使用額度。對于預(yù)算項目類款項之間的額度分配也都隨意編制，沒有結(jié)合第二年項目資金的使用量。不規(guī)范的編制預(yù)算，使得公共財政資金的使用產(chǎn)生混亂局面。這個項目預(yù)算不足，那個項目預(yù)算結(jié)余很多，這種情況會經(jīng)常發(fā)生，十分影響財政公共財政資金的使用。

（四）實施內(nèi)部控制的人力資源投入不足

財政撥款事業(yè)單位不重視內(nèi)部控制，又由于編制有限，普遍存在沒有內(nèi)部審計部門或者由其他部門兼任審計職能，內(nèi)審功能無法滿足定期對財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制活動的有效性和合理性進行檢查。內(nèi)部審計部門的工作人員素質(zhì)也參差不齊，內(nèi)部審計水平有限，缺乏對內(nèi)部控制制度的了解和分析能力，阻礙了內(nèi)部控制制度的有效實施。

三、改進財政撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行的對策

（一）提高財政撥款事業(yè)單位對內(nèi)部控制的重視程度

財政撥款事業(yè)單位要提高認(rèn)識，重視建立一個人人了解內(nèi)控、人人自覺遵守內(nèi)控的單位文化。提高對財政公共財政資金使用規(guī)范性的宣傳。尤其是單位負(fù)責(zé)人，帶頭學(xué)習(xí)預(yù)算法，參照相關(guān)法律和法規(guī)，遵守單位的內(nèi)部控制制度，從思想意識上保證內(nèi)部控制的有效實施。

（二）完善業(yè)務(wù)流程中的內(nèi)控手段

內(nèi)部控制設(shè)計人員要提高對單位整體業(yè)務(wù)流程的了解程度，仔細(xì)查找公共財政資金使用流程上的關(guān)鍵控制點，設(shè)計相應(yīng)的控制程序。特別是對公共財政資金使用的梳理，他關(guān)系到財政撥款事業(yè)單位能否圓滿的完成公共服務(wù)任務(wù)。對于大額資金的使用必須要經(jīng)過單位負(fù)責(zé)人的審批，對于采購環(huán)節(jié)也要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，強化對公共財政資金審批單、采購訂單，采購合同的審查和備案工作。對于變更公共財政資金使用方向的情況，要設(shè)計嚴(yán)密的控制制度規(guī)范變更審批流程，保障公共財政資金的合理合法使用，防止資金浪費和貪污腐敗行為的發(fā)生。

（三）進一步提高預(yù)算編制的科學(xué)合理性

財政撥款事業(yè)單位要強化對預(yù)算編制的內(nèi)部審查力度，在內(nèi)部控制制度上，加強對預(yù)算合理性和可操作性的復(fù)核。預(yù)算編制是財政撥款事業(yè)單位整個經(jīng)濟活動的開始，也是內(nèi)部控制的關(guān)鍵部位，對預(yù)算合理性的嚴(yán)格把關(guān)，能夠保證預(yù)算執(zhí)行的條理性和有效性。在設(shè)計內(nèi)部控制階段，改變舊的只注重預(yù)算規(guī)模的預(yù)算編制的觀念，設(shè)計與業(yè)務(wù)部門溝通交流的控制程序，合理預(yù)計項目的使用金額，在滿足履行公共服務(wù)職能的同時，節(jié)約公共財政資金。

（四）提高對內(nèi)部控制的人力資源力量投入一項好的制度需要人員來實施，財政撥款事業(yè)單位對于公共財政資金的有效監(jiān)控需要有充足的人員完成對關(guān)鍵節(jié)點的內(nèi)控活動的執(zhí)行。財政撥款事業(yè)單位要結(jié)合公共財政資金使用流程上的關(guān)鍵控制點，結(jié)合有限的編制人數(shù)，合理安排人員在不同崗位的職責(zé)。特別是公共財政資金使用的審批、使用，合同管理、采購等環(huán)節(jié)，要保證不相容職位由不同的人員來擔(dān)任，提高不同人員對公共財政資金使用的有效監(jiān)控。另外，財政撥款事業(yè)單位也要重視內(nèi)部審計功能對內(nèi)部控制制度的完善作用，有目的的培養(yǎng)適合本單位的，能夠了解內(nèi)部審計方法，清楚預(yù)算編制，公共財政資金的使用規(guī)定和決算編制等方面的綜合性內(nèi)部審計人員，提高財政撥款事業(yè)單位整體對公共財政資金使用的監(jiān)督能力。

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