劉 艷

(安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院政治法律與社會(huì)文化教研部，安徽 合肥 230059)

近十幾年的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展起到巨大的促進(jìn)作用，伴隨著今后以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)將會(huì)是未來(lái)幾十年里助推我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿褪侄沃?。但也必須深刻認(rèn)識(shí)到，十多年加速流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也蘊(yùn)含了極大的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和安全都形成制約。

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)蘊(yùn)含的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

在法律門(mén)檻和政策限制所設(shè)置的條件下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本底線(xiàn)主要是三點(diǎn)，即土地所有權(quán)歸屬不變、土地農(nóng)業(yè)用途不變以及農(nóng)民承包利益不受損，但是實(shí)務(wù)操作中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)往往與法律要求和政策愿景相背離，所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)已現(xiàn)實(shí)地影響到我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的均衡和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。

(一)資本準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)

1.流入方資格審查環(huán)節(jié)

(1)土地流入方經(jīng)營(yíng)能力的準(zhǔn)入監(jiān)管不足招致的資金風(fēng)險(xiǎn)。為了吸引資方進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域和平衡單向惠農(nóng)補(bǔ)貼的利益失衡，近年來(lái)很多地方政府都出臺(tái)了對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的土地流入方的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，短期內(nèi)確實(shí)起到了積極作用，但是，由于對(duì)土地流入方經(jīng)營(yíng)能力的準(zhǔn)入性監(jiān)管措施不到位，部分無(wú)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的土地流入主體在領(lǐng)取流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼后就抽離資本、脫逃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，不僅導(dǎo)致了地方財(cái)政資金受損，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)進(jìn)行也極為不利。實(shí)務(wù)中甚至還有一些房地產(chǎn)商也悄然進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，借流轉(zhuǎn)之名行圈地之實(shí)，所發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目往往也有政策走偏的趨向。

(2)土地流入方經(jīng)營(yíng)實(shí)力的準(zhǔn)入監(jiān)管缺失埋下的糾紛隱患。由于政策上并未對(duì)資本介入土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模做出準(zhǔn)入性規(guī)定，而且從公司法的修改趨勢(shì)來(lái)看，對(duì)工商資本注冊(cè)資本準(zhǔn)入限制的規(guī)定也已經(jīng)被廢止，所以，各地對(duì)引進(jìn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)基本不會(huì)做出資本規(guī)模的準(zhǔn)入限制。這種無(wú)門(mén)檻準(zhǔn)入的政策為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)埋下了巨大的糾紛隱患。常用的租賃形式流轉(zhuǎn)需要大規(guī)模的資金前期投入，很多流入方在期末結(jié)算時(shí)，提前抽離資本，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)利益受損，而由于整宗土地的流轉(zhuǎn)，通常由村委會(huì)代理農(nóng)戶(hù)與農(nóng)業(yè)公司(大戶(hù))進(jìn)行前期談判，農(nóng)戶(hù)在利益受損后，往往會(huì)直接向村委會(huì)討要說(shuō)法，村委會(huì)承擔(dān)了較大的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的形態(tài)呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)，從過(guò)去單一的流轉(zhuǎn)雙方糾紛逐步發(fā)展到與代理雙方糾紛并存的局面。

(3)土地流入方行業(yè)資質(zhì)準(zhǔn)入要求不嚴(yán)引發(fā)的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。在推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，很多地方未對(duì)流轉(zhuǎn)方的行業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍等作出嚴(yán)格把關(guān)，以致土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程的“非農(nóng)化”、“非糧化”的問(wèn)題日益凸顯?！稗r(nóng)家樂(lè)”、“采摘節(jié)”、“鄉(xiāng)村旅游世界”等項(xiàng)目頻繁上馬，有的甚至違規(guī)占用基本農(nóng)田發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、開(kāi)發(fā)高爾夫球場(chǎng)，進(jìn)一步昭示了很多工商資本下鄉(xiāng)的初始動(dòng)機(jī)基本是以利潤(rùn)為導(dǎo)向，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率提高的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)向已基本被淡化。在嚴(yán)格的土地用途管制制度約束下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的“非農(nóng)化”問(wèn)題可能遠(yuǎn)不及“非糧化”問(wèn)題突出，當(dāng)前的“非糧化”問(wèn)題幾乎已成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的常態(tài)，若不及時(shí)糾正，糧食安全將會(huì)成為未來(lái)中國(guó)最致命的問(wèn)題。

2.流轉(zhuǎn)合同行為監(jiān)管環(huán)節(jié)

(1)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的書(shū)面合同簽訂率分布不均衡。按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須簽訂書(shū)面合同。但事實(shí)上，即使在《農(nóng)村土地承包法》施行了十幾年后的今天，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的書(shū)面簽訂率仍然不高，這為流轉(zhuǎn)雙方可能發(fā)生的糾紛處理帶來(lái)了失據(jù)性風(fēng)險(xiǎn)?？偨Y(jié)實(shí)踐情況，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同書(shū)面化程度基本呈現(xiàn)的規(guī)律是:農(nóng)戶(hù)與外來(lái)農(nóng)業(yè)公司(大戶(hù))之間的外向型流轉(zhuǎn)合同簽訂率較高，而本村集體組織內(nèi)部的內(nèi)向型流轉(zhuǎn)合同簽訂相對(duì)較低。很多土地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生都因時(shí)間橫跨農(nóng)業(yè)稅免除前后又無(wú)書(shū)面土地流轉(zhuǎn)合同而致。一般而言，在村集體組織介入的外向型土地流轉(zhuǎn)中多數(shù)都有書(shū)面的土地流轉(zhuǎn)合同，化解糾紛的依據(jù)相對(duì)充足，難度也相對(duì)降低;但在村集體組織沒(méi)有介入的農(nóng)戶(hù)之間內(nèi)部流轉(zhuǎn)中，往往沒(méi)有書(shū)面合同，糾紛發(fā)生的概率相對(duì)較高，調(diào)處難度也較大。

(2)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的備案中土地流轉(zhuǎn)中心的作用發(fā)揮不充分。各地土地流轉(zhuǎn)中心在土地流轉(zhuǎn)中基本發(fā)揮了平臺(tái)作用，一方面土地流轉(zhuǎn)中心發(fā)布土地供需信息，另一方面通過(guò)中心開(kāi)展的土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)基本都進(jìn)行了流轉(zhuǎn)合同的登記備案，在安徽的鳳陽(yáng)縣，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心還為土地流入方進(jìn)行流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證。但土地流轉(zhuǎn)中心在監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)合同簽訂行為方面所起到的作用依然是有限的。一方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同備案登記行為沒(méi)有實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，只有通過(guò)土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)交易的土地流轉(zhuǎn)合同才實(shí)現(xiàn)了備案登記，其他流轉(zhuǎn)交易在流轉(zhuǎn)中心都未備案登記。另一方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同備案登記行為往往具有明顯的專(zhuān)項(xiàng)性，很多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心只為規(guī)模流轉(zhuǎn)歸檔備案，而零星的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)被排除在登記范圍之外。

(3)農(nóng)戶(hù)之間的私下流轉(zhuǎn)因合同書(shū)面化程度不高而產(chǎn)生較多糾紛。2004年農(nóng)業(yè)稅政策的調(diào)整是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生的重要分水嶺。此前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主流形式是代耕代種，多數(shù)以口頭協(xié)議在農(nóng)戶(hù)之間私下流轉(zhuǎn)，但農(nóng)業(yè)稅免除后，各項(xiàng)惠農(nóng)政策又相繼出臺(tái)，且土地流轉(zhuǎn)租金逐年攀升，這種無(wú)書(shū)面協(xié)議的代耕代種式流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的問(wèn)題顯露無(wú)余，毀約行為大量發(fā)生，因無(wú)書(shū)面合同，糾紛解決難度甚大，無(wú)論是民間調(diào)解、行政調(diào)解還是司法審判的實(shí)踐，基本上都只能以最初的農(nóng)村土地承包合同作為糾紛解決依據(jù)，其處理結(jié)果可能存在事實(shí)不公的問(wèn)題，這就在實(shí)際上催生了一大批農(nóng)村的政策漁利者，社會(huì)公平問(wèn)題面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(二)土地經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

1.經(jīng)營(yíng)方向失控風(fēng)險(xiǎn)

資本注入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無(wú)疑是有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的，但對(duì)工商資本下鄉(xiāng)問(wèn)題依然必須審慎。2013年中央一號(hào)文件提出，要探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶(hù)承包耕地(林地、草原)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。其根本原因就是要防止發(fā)生過(guò)度“非糧化”、“非農(nóng)化”的現(xiàn)象。但是，客觀地說(shuō)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中為了引資入農(nóng)而忽視后期操作的“顧頭不顧尾”現(xiàn)象普遍存在，地方政府管理部門(mén)和村集體組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)的資方引入關(guān)注度顯著高于土地流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營(yíng)流向的把控。

2.融資受償風(fēng)險(xiǎn)

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，主流的租賃形式流轉(zhuǎn)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資要求更為迫切。雖然目前《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保限制仍沒(méi)有放開(kāi)，但中央政策和操作層面都已經(jīng)實(shí)際松綁了。盡管如此，目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的運(yùn)行情況卻并不理想，受農(nóng)村土地入市平臺(tái)和產(chǎn)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制約，金融機(jī)構(gòu)出于規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的考慮基本上都對(duì)此類(lèi)擔(dān)保貸款的放款采取謹(jǐn)慎態(tài)度，目前所籌集到的資金極其有限。在農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育不完全、運(yùn)行不完善的情況下，通過(guò)商業(yè)性貸款實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資的目的還有很多方面的配套工作要做，制度的頂層設(shè)計(jì)尚需進(jìn)一步優(yōu)化。否則，未來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保政策推行將面臨流產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也會(huì)因融資困難而成為曇花一現(xiàn)。

3.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制出現(xiàn)的問(wèn)題并非制度本身，而是由此引起的農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)模式不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，改革農(nóng)村土地家庭細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)的格局是大勢(shì)所趨。盡管土地流轉(zhuǎn)在一定程度上尋找到了突破土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與細(xì)碎化狀態(tài)之間矛盾的中間道路，但從經(jīng)營(yíng)期限上來(lái)說(shuō)，多數(shù)地方土地流轉(zhuǎn)的剩余期限也不過(guò)只有十余年，不考慮其間存在的變數(shù)，如何改革家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)既要讓農(nóng)民繼續(xù)保有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又要打破土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)的局面，必須充分利用這十余年的時(shí)間做好實(shí)踐探索。城鎮(zhèn)化帶來(lái)的是大量農(nóng)民“離土”，但“離土”與“離鄉(xiāng)”畢竟存在本質(zhì)的區(qū)別，對(duì)扎根于農(nóng)村的龐大的農(nóng)民群體而言，只要存有回歸農(nóng)村的可能，就不可能放棄土地。此外，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)中存在的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一體化的制度設(shè)計(jì)本身不利于剝離農(nóng)民對(duì)土地的高度依附性，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)固化一體的權(quán)利配置狀態(tài)誘發(fā)了農(nóng)民的失地顧慮，從而間接加大了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的阻力。倘若流轉(zhuǎn)中不解決好農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的問(wèn)題，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革很可能難以取得理想效果。

(三)政府管理風(fēng)險(xiǎn)

1.土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)不同步帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村土地確權(quán)是為了明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬，是順利推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。但由于確權(quán)過(guò)程中受歷史資料不準(zhǔn)確、人口流動(dòng)、土地空間界定不明等因素的制約，農(nóng)村土地確權(quán)工作推進(jìn)難度甚大，農(nóng)村土地確權(quán)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保駕護(hù)航的作用還沒(méi)有充分發(fā)揮，但若確權(quán)進(jìn)程與流轉(zhuǎn)速率不匹配的現(xiàn)狀不得到改善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模越大，留下的隱患也就越多。為此，在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，必須高度重視土地確權(quán)工作的同步性，采用“確權(quán)確地”、“確權(quán)確股不確地”等多種方式化解確權(quán)工作開(kāi)展中的難點(diǎn)問(wèn)題，為進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地的順利流轉(zhuǎn)做好準(zhǔn)備。

2.公共服務(wù)體系不健全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要強(qiáng)大的農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)體系作支撐，當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善已成為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的瓶頸。農(nóng)村道路、水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，難以滿(mǎn)足流轉(zhuǎn)土地連片經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)機(jī)械操作的需要，土地產(chǎn)出率因此而難以提高。農(nóng)村低水平、廣覆蓋的社會(huì)保障體系無(wú)法實(shí)際保障農(nóng)民的生活需求，加深了農(nóng)民的戀土情結(jié)，土地流轉(zhuǎn)的心理制約依然存在。實(shí)踐中，適應(yīng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程的社會(huì)化公共服務(wù)體系構(gòu)建尚有一些土地問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決。

(1)新農(nóng)村建設(shè)政策的誤讀傾向明顯。部分地方將新農(nóng)村建設(shè)政策誤讀成搞大拆大建，土地整理和村莊整治中“面子工程”大量存在，地上工程建設(shè)美觀大方，地下管網(wǎng)基本廢棄，垃圾、污水處理工程不到位，因此而使農(nóng)民產(chǎn)生對(duì)村莊整治和土地整理工作的誤解，不滿(mǎn)情緒漸增，行動(dòng)上也開(kāi)始不配合基層政府推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的工作。

(2)農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)組織發(fā)展不均衡。農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系構(gòu)建依賴(lài)于農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)組織的發(fā)展與完善，但當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)組織明顯存在重經(jīng)營(yíng)、輕服務(wù)的問(wèn)題，各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性的專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展迅速，而相對(duì)來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)性組織的發(fā)展則較為緩慢。很多土地流入方在經(jīng)營(yíng)中受資金限制往往難以一次性購(gòu)置齊所有生產(chǎn)用大型農(nóng)機(jī)具，造成農(nóng)產(chǎn)品后期加工的不便，但目前提供大型農(nóng)機(jī)具租賃服務(wù)的社會(huì)服務(wù)欠缺，難以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈的有效運(yùn)行。此外，農(nóng)村基層糾紛調(diào)解、司法服務(wù)、農(nóng)民維權(quán)、社區(qū)服務(wù)、公益服務(wù)等組織發(fā)展滯緩，基層黨組織在農(nóng)民日常生活中發(fā)揮的作用非常有限，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的解決缺失具有公信力的社會(huì)主體。

3.行政命令式推進(jìn)方法帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)化發(fā)展至今，絕大多數(shù)新生代農(nóng)民都愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，但他們也同時(shí)背負(fù)了“離土”與“戀土”的雙重情結(jié)，在現(xiàn)階段如果采用一哄而上的方式推行土地流轉(zhuǎn)可能會(huì)引發(fā)農(nóng)村社會(huì)矛盾加劇。當(dāng)前農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)在主推農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，存在明顯的指標(biāo)化傾向，在過(guò)度追求土地流轉(zhuǎn)率的指標(biāo)考核機(jī)制推動(dòng)下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的行政管理部門(mén)的激進(jìn)做法也引發(fā)了一些農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛。這些糾紛一旦處理不善，就會(huì)激化農(nóng)村社會(huì)的官民矛盾，影響政府的公信力。

二、對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)成因的法律分析

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)性原因

我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這明確了農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是農(nóng)村集體組織。而《民法通則》第74條規(guī)定，集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。第80條規(guī)定，公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。也就是說(shuō)，《民法通則》進(jìn)一步把農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分解為所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的兩權(quán)分離式結(jié)構(gòu)?！掇r(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。這又進(jìn)一步明確了農(nóng)村集體組織的代表主體。

從以上法律條文的規(guī)定，大致可以梳理出農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是:農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體組織，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)村集體組織發(fā)包給承包人。立法的思路大體上已經(jīng)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的界分。另外，2014年中央農(nóng)村工作會(huì)議的基本精神是構(gòu)建農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離式的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。從馬克思關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離的理論看，如果權(quán)能分離更能實(shí)現(xiàn)形成新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，促進(jìn)土地交易價(jià)值實(shí)現(xiàn)時(shí)，則應(yīng)該積極促成土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的分離。我國(guó)政策思路上的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離的構(gòu)想本是符合馬克思這一理論思想的，但當(dāng)前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離之所以依然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)理想的效果，與我國(guó)當(dāng)前法律制度設(shè)計(jì)中對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的錯(cuò)位狀態(tài)有一定的關(guān)聯(lián)。這種錯(cuò)位的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面是土地產(chǎn)權(quán)的支配性強(qiáng)弱受所有制性質(zhì)的影響較大，這不符合物權(quán)法對(duì)產(chǎn)權(quán)屬性賦予的基本內(nèi)涵;另一方面，以上列舉的關(guān)于農(nóng)村集體組織的代表主體界定問(wèn)題，在《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》中的表述都存有出入。由此可見(jiàn)，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體法律界定的模糊性，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)保護(hù)難以落實(shí)到位，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)弱化的的特征異常明顯。

從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)配置的“三權(quán)分離”結(jié)構(gòu)來(lái)看，法律和政策的設(shè)計(jì)對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該是有積極作用的，但是這種制度設(shè)計(jì)也存在一些對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避不利的因素。具體而言，現(xiàn)實(shí)的制約因素來(lái)自四個(gè)方面:一是法律和政策的設(shè)計(jì)始終沒(méi)有解決農(nóng)村土地所有權(quán)弱化的現(xiàn)實(shí)難題，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)無(wú)法規(guī)避包括行政權(quán)力在內(nèi)的外力干擾。二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作的推進(jìn)未能全面推開(kāi)，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)屬根基不穩(wěn)。三是農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的政策設(shè)計(jì)與法律設(shè)計(jì)存在出入，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)尚處于法律上失據(jù)的狀態(tài)。四是農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的政策思路實(shí)施尚沒(méi)有同步的措施配套，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還存在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定的難度。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的功能性原因

“流轉(zhuǎn)”原本并非一個(gè)嚴(yán)格意義上的法律術(shù)語(yǔ)，若對(duì)應(yīng)法學(xué)上的權(quán)能類(lèi)別來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)屬于處分權(quán)的范疇。由于農(nóng)村土地承包權(quán)與集體組織成員身份存在密切的關(guān)聯(lián)，一般而言，非經(jīng)法定程序，農(nóng)村土地承包權(quán)在承包期內(nèi)不能隨意流轉(zhuǎn)和處分，所以，從這個(gè)意義上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上應(yīng)是經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。我國(guó)《物權(quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，其使用和收益的權(quán)能也更多地體現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能上，而承包權(quán)作為與集體組織成員身份密切聯(lián)系的權(quán)利，是無(wú)所謂使用和收益之說(shuō)的。由此，從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益性角度分析流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因主要在于權(quán)能的不充分性所致。

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬基礎(chǔ)薄弱是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的最主要原因

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬基礎(chǔ)是集體組織成員對(duì)農(nóng)村土地的承包權(quán)，這種承包權(quán)產(chǎn)生的依據(jù)目前主要是來(lái)自于農(nóng)村土地承包合同。由于農(nóng)村土地確權(quán)工作的推進(jìn)滯緩，且農(nóng)村統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記工作并未全面跟進(jìn)，這種以承包合同的方式來(lái)確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記方式天生地在基礎(chǔ)上就是脆弱的。因?yàn)橐院贤问酱_定下來(lái)的農(nóng)村土地承包權(quán)，其履行的原則是靠人們內(nèi)心的“契約必守”信念，一旦缺失誠(chéng)信機(jī)制，脆弱的承包權(quán)必將遭到包括行政外力在內(nèi)的各種強(qiáng)勢(shì)權(quán)力破壞，所以現(xiàn)實(shí)中村干部隨意更改土地承包合同、國(guó)家肆意征地行為等情況才會(huì)屢有發(fā)生。反而言之，如果采用不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記頒證的方式確權(quán)，則農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就具備了穩(wěn)固的法律基礎(chǔ)，承包權(quán)被人為破壞的可能性就會(huì)大大降低。同時(shí)，也正是由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬基礎(chǔ)的薄弱，才會(huì)導(dǎo)致部分農(nóng)民產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)使自己最終喪失土地承包權(quán)的心理顧慮，從而從行為上抵觸農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬基礎(chǔ)薄弱除反映在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)不同步問(wèn)題上，還表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)在全國(guó)幾無(wú)推廣，因此在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，才會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民與土地流入方的利益爭(zhēng)奪、流轉(zhuǎn)雙方糾紛頻發(fā)的現(xiàn)象。

2.農(nóng)村土地處分權(quán)能弱化是產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)行為性失范的直接原因

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是農(nóng)民行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處分的行為，但由于農(nóng)村土地處分權(quán)能的弱化導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨種種困境。流轉(zhuǎn)中的農(nóng)村土地處分權(quán)弱化主要表現(xiàn)在:第一，市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制發(fā)育不全導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)事實(shí)上是一種受限制的流轉(zhuǎn)。盡管《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了流轉(zhuǎn)自愿的原則，表面上看農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種完全自由的權(quán)利處分形態(tài)，但事實(shí)上受土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式的制約，農(nóng)村土地價(jià)值并沒(méi)有充分顯現(xiàn)，此種條件下進(jìn)行的任何形式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就不可能是一種純粹自由的處分。也正是由于這種處分自由受到限制，農(nóng)村土地價(jià)值沒(méi)有得到充分顯現(xiàn)，也從另一個(gè)方面制約了農(nóng)村土地的融資功能，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保功能實(shí)現(xiàn)也隨之受到阻卻。第二，土地用途管制的底線(xiàn)不能突破決定了農(nóng)村土地處分權(quán)一定是一種受限制的權(quán)利。在現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)農(nóng)用地用途變更做出嚴(yán)格限制的條件下，農(nóng)村土地處分權(quán)必然是一種受限制的權(quán)利形態(tài)，這種處分權(quán)的受限帶來(lái)耕地保有量不變的好處，同時(shí)也帶來(lái)另一個(gè)消極影響，即在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不充分的情況下，農(nóng)地使用權(quán)的融資效應(yīng)大大弱化，而一旦農(nóng)地用途通過(guò)行政行為變更后又產(chǎn)生了巨額的價(jià)值膨脹，這是造成工商資本下鄉(xiāng)以流轉(zhuǎn)之名行圈地之實(shí)的基礎(chǔ)性根源。第三，行政權(quán)干預(yù)下形成的農(nóng)村土地價(jià)格形成機(jī)制決定了農(nóng)村土地處分權(quán)能發(fā)揮必然受到限制。我國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚不是在完全的市場(chǎng)機(jī)制作用下形成的交易行為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心本來(lái)就是行政化行為的產(chǎn)物，其交易規(guī)則、職能定位等都是在遵照政府行政指示的前提下產(chǎn)生，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為事實(shí)上還是在政府行政規(guī)則體系下完成，這種條件下形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最多只能算是一種半市場(chǎng)化行為，因而一旦土地經(jīng)營(yíng)權(quán)批量進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)中心進(jìn)行交易，農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的處分權(quán)就已經(jīng)大打折扣了，更談不上絕對(duì)的交易自由。因此，地方政府或者村集體組織為組織土地規(guī)模流轉(zhuǎn)強(qiáng)迫個(gè)別農(nóng)戶(hù)非自愿流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象發(fā)生也就顯得不足為奇了。

3.農(nóng)村土地收益權(quán)能未實(shí)現(xiàn)與土地用途管制的有效銜接是產(chǎn)生流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)形式，決定了其收益權(quán)能的發(fā)揮應(yīng)該在法定框架內(nèi)得到有效保障，以確保農(nóng)地收益權(quán)可持續(xù)保有。相當(dāng)一部分工商資本下鄉(xiāng)，為了在流轉(zhuǎn)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化，常常采用掠奪式經(jīng)營(yíng)方式發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有的甚至直接采用“非農(nóng)化”經(jīng)營(yíng)模式，造成很多農(nóng)村優(yōu)質(zhì)耕地資源被破壞，土壤板結(jié)、難以復(fù)墾，給農(nóng)村耕地收益權(quán)的持續(xù)保有造成極大的困難。究其根本，還是農(nóng)地收益權(quán)能未能實(shí)現(xiàn)與土地用途管制的有效對(duì)接，對(duì)工商資本下鄉(xiāng)的經(jīng)營(yíng)行為監(jiān)管必須走向更細(xì)化的用途管制道路上來(lái)，不僅在農(nóng)用地用途變更上要嚴(yán)格限制，還要對(duì)掠奪性開(kāi)發(fā)行為嚴(yán)加管控，這樣才能真正確保農(nóng)村土地收益權(quán)的長(zhǎng)遠(yuǎn)保持。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的行為性原因

我國(guó)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的幾十年實(shí)踐都是伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展而逐步推進(jìn)的，從最初的農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)到如今的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的層次、規(guī)模、形式和頻率都實(shí)現(xiàn)了質(zhì)和量的提升。但是，在愈加常態(tài)化的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，由于政府和流轉(zhuǎn)雙方主體的行為失范而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)也相伴而生。

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)化考核引發(fā)了政府的行為道德失守

盡管2015年中央一號(hào)文件提出改變農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的績(jī)效考核模式，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率考核指標(biāo)已經(jīng)被廢棄，但是在過(guò)去的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率指標(biāo)卻切實(shí)地被作為各級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)考核地方農(nóng)村工作的考核指標(biāo)之一。這一純粹量化的考核方式直接導(dǎo)致的就是基層政府在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作時(shí)不遺余力，有的甚至采用非常手段強(qiáng)迫農(nóng)戶(hù)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，尤其在成片流轉(zhuǎn)中，個(gè)別農(nóng)戶(hù)因?yàn)椴辉噶鬓D(zhuǎn)而遭受到各種脅迫和威脅，連個(gè)體正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)都受到嚴(yán)重的干擾。此外，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)主要依靠村集體組織完成，部分基層政府的主責(zé)官員甚至不惜與村干部形成利益合謀，采用虛假流轉(zhuǎn)的方式共同套取地方政府財(cái)政補(bǔ)貼，從中獲取個(gè)人非法收益，政府及政府官員的公信力降低。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)預(yù)期改變引發(fā)了流轉(zhuǎn)主體的契約觀念失守

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)預(yù)期改變主要是政策預(yù)期的改變和收益預(yù)期的改變。在農(nóng)村開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)初期，主要以農(nóng)民的私下流轉(zhuǎn)為主，由于當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)稅負(fù)較重，其時(shí)的土地流轉(zhuǎn)多數(shù)是無(wú)償進(jìn)行。2004年，國(guó)家出臺(tái)政策免收農(nóng)業(yè)稅，并隨之推行系列惠農(nóng)補(bǔ)貼政策，原先將土地流轉(zhuǎn)出去的部分農(nóng)戶(hù)開(kāi)始轉(zhuǎn)而違背約定索要土地，流轉(zhuǎn)雙方因之發(fā)生糾紛的現(xiàn)象時(shí)而發(fā)生。同時(shí)，即使在農(nóng)業(yè)稅免除后進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，由于近年流轉(zhuǎn)租金的攀升，初期流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)也常有毀約行為，流轉(zhuǎn)雙方因提租而產(chǎn)生的矛盾也逐年增多。除了農(nóng)民不遵守流轉(zhuǎn)合同的約定外，農(nóng)村土地流入方不遵守合同約定的情況也時(shí)常發(fā)生，主要是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)中無(wú)法完成預(yù)期收益目標(biāo)，不能兌現(xiàn)農(nóng)民流轉(zhuǎn)租金，部分流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)公司到臨近租金支付期時(shí)往往會(huì)先行抽離資本，流轉(zhuǎn)合同履行因此半途而廢。

三、防范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的法律對(duì)策

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生誘致原因是多方面的。在農(nóng)村土地本質(zhì)上屬于終極國(guó)家所有的條件下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，行政化色彩還過(guò)于濃厚;在各項(xiàng)監(jiān)管措施尚不到位的現(xiàn)實(shí)下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模效益發(fā)揮仍有待時(shí)日;在其他配套制度供給失衡的制約下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的保障基礎(chǔ)還十分薄弱。因此，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改造必須是全方位的。

(一)以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)再造強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性

預(yù)防農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)首要的是要通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改造強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)。首先，必須改變農(nóng)村土地權(quán)利錯(cuò)位配置的格局。具體來(lái)說(shuō)，就是必須突出對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，“物權(quán)的權(quán)利人支配其物，并不在于抽象的支配，而在于通過(guò)對(duì)物的支配而獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益。”[1]，因此，要改變通過(guò)債權(quán)式合同保護(hù)的方式確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，盡快采用物權(quán)登記的方式來(lái)全面推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)。唯有如此，才能真正改變農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位配置、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性弱化的現(xiàn)實(shí)。其次，要盡快完善立法的規(guī)定，消除不同法律對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定的不一致和模糊之處，尤其關(guān)于對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體的規(guī)定必須進(jìn)一步明確和細(xì)化，確保農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰。盡管農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是兩個(gè)不同的概念，但由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本就是從所有權(quán)中分離出來(lái)的權(quán)利，所以，在農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊的情況下，是很難以真正實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)清晰化的。而“清晰界定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是將來(lái)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的頭等大事，不僅關(guān)乎效率，而且關(guān)乎公平。清晰界定產(chǎn)權(quán)將會(huì)大大降低交易成本，使得產(chǎn)權(quán)的交易更加便捷，從而提高產(chǎn)權(quán)的效率?！盵2]再者，必須嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)村土地權(quán)利與農(nóng)村土地制度之間的界限，避免將所有權(quán)與所有制混淆?！八兄频膶?shí)現(xiàn)形式是分為兩個(gè)層次的，一個(gè)是制度層次，一個(gè)是經(jīng)營(yíng)層次。在制度層次上，所有制的性質(zhì)界定與所有制的實(shí)現(xiàn)形式是統(tǒng)一的，雖然其實(shí)現(xiàn)形式可以多樣化，但統(tǒng)一所有制可以有不同的實(shí)現(xiàn)形式，而不同所有制不會(huì)有相同的實(shí)現(xiàn)形式，否則就沒(méi)有所有制性質(zhì)不同的區(qū)分了。在經(jīng)營(yíng)層次上，所有制的實(shí)現(xiàn)形式可以更加多樣化，不同所有制之間可能采用同一的實(shí)現(xiàn)形式，尤其是對(duì)于處在探索社會(huì)主義道路上的具有不完全性的公有制來(lái)說(shuō)，完全可能采取多樣化的具有其它所有制通用的實(shí)現(xiàn)形式”。[3]因此，如果說(shuō)所有制是屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)范疇的概念，所有權(quán)則是屬于上層建筑范疇的概念。集體所有權(quán)是集體所有制實(shí)現(xiàn)的法權(quán)制度，是建立具體的集體所有制經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)形式的基礎(chǔ)性權(quán)利。[4]正因?yàn)槿绱?，在農(nóng)村土地集體所有權(quán)分離的基礎(chǔ)上，應(yīng)該切實(shí)預(yù)防農(nóng)村集體組織或基層政府通過(guò)農(nóng)村集體組織干預(yù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)行為，允許農(nóng)民以各種自愿選擇的方式合法地進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)。

(二)以產(chǎn)權(quán)權(quán)能改造推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能分離

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離是充分發(fā)揮農(nóng)村土地價(jià)值的必要舉措，但在農(nóng)村土地權(quán)能不完整的條件下，無(wú)論以流轉(zhuǎn)或是其他方式進(jìn)行土地權(quán)能分離，帶來(lái)的必然都是一種存有病因的權(quán)能分解，留下的隱患也會(huì)較多。因此，當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的改造應(yīng)著力于解決以下三個(gè)方面問(wèn)題:一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的完整性。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的完整，就是要明確和完善集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，包括占有、使用、支配、轉(zhuǎn)讓和繼承等各項(xiàng)權(quán)利，增強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值內(nèi)核，最重要的是必須從法律上明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性和可交易性。如果缺失了這一點(diǎn)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值永遠(yuǎn)都不可能客觀反映出來(lái)，而國(guó)家出臺(tái)的產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)擔(dān)保等政策在實(shí)務(wù)中都可能成為一紙空談。二是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能的梯次性。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的梯次性指的是必須明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)與其他用益物權(quán)的權(quán)能分界以及農(nóng)村土地所有權(quán)主體與其他用益物權(quán)主體各自的權(quán)利尺度。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的梯次性，主要的是要靠權(quán)能分離來(lái)完成。在農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能分離的基礎(chǔ)上，還要把握二者之間的順位性。確保在農(nóng)村土地承包期內(nèi)，承包人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有支配性，在合理尺度內(nèi)的處分權(quán)必須予以保障，預(yù)防集體組織過(guò)度侵蝕承包人的權(quán)利。三是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可分解性。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的種種流轉(zhuǎn)不順暢因素很多都與農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的固化一體配置有關(guān)。在農(nóng)村人口流動(dòng)加劇的現(xiàn)實(shí)條件下，必須打破這一固化格局，將承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再度分離，承包權(quán)與集體組織成員權(quán)關(guān)聯(lián)，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分別確權(quán)，以消除農(nóng)民的流轉(zhuǎn)顧慮。

(三)以交易機(jī)制改革約束政府行政行為

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值主要應(yīng)依靠農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制的完善而實(shí)現(xiàn)，[5]因而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易機(jī)制改革必須走向市場(chǎng)起決定性作用的方向，在充分保障農(nóng)民的流轉(zhuǎn)自由基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)依照市場(chǎng)規(guī)律配置農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不全的現(xiàn)實(shí)情況，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作最緊要的是必須盡快保障法律制度供給，配合《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，盡快以行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章的形式出臺(tái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易規(guī)則，約束地方政府超限的行政行為，具體的必須落實(shí)兩點(diǎn)措施:一是減少政府的直接行政干預(yù)。運(yùn)動(dòng)式的工作方式必然會(huì)帶來(lái)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的過(guò)度行政干預(yù)，這在土地流轉(zhuǎn)啟動(dòng)、流轉(zhuǎn)價(jià)格形成、流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處等方方面面都有所體現(xiàn)，以致很多地方農(nóng)村工作者都把土地流轉(zhuǎn)當(dāng)做一項(xiàng)行政工作來(lái)抓，而沒(méi)有考慮到土地流轉(zhuǎn)本身就應(yīng)該是一項(xiàng)農(nóng)民的自覺(jué)行動(dòng)。盡管依靠行政力量推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能會(huì)在短期內(nèi)帶來(lái)工作效率的提高，但未必能真正帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的提升，反而會(huì)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)留下太多隱患。因此，應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變政府職能，將政府在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的作用主要轉(zhuǎn)向政策引導(dǎo)、公共服務(wù)提供、市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)后續(xù)監(jiān)管上來(lái)，是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制改革的先決條件。二是按照市場(chǎng)規(guī)則辦事。自愿有償?shù)脑瓌t決定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)本身就應(yīng)該是一個(gè)市場(chǎng)行為，應(yīng)該遵照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行。這其中首要的是應(yīng)該構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，這無(wú)論對(duì)農(nóng)村耕地還是農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)都應(yīng)該同樣適用。只有建立真正的市場(chǎng)化機(jī)制，才是充分保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)才不會(huì)落入政治秀的困境。此外，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)是進(jìn)一步健全農(nóng)地交易市場(chǎng)化的重要載體，當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)無(wú)論在運(yùn)作機(jī)制還是組織結(jié)構(gòu)上都尚不成熟，要適度引入期貨、股票等交易市場(chǎng)的運(yùn)作規(guī)則，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的公開(kāi)化和制度化。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的形成與我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善存在密切關(guān)聯(lián)，其產(chǎn)生的消極后果不僅關(guān)乎農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)本身，也關(guān)乎城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利推進(jìn)。關(guān)注農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)及其成因，必須盡快從頂層設(shè)計(jì)上做好農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革工作，平衡市場(chǎng)和政府間的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，預(yù)防過(guò)度行政化的干預(yù)行為影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)步進(jìn)行。做好農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的頂層設(shè)計(jì)，最重要的莫過(guò)于以法律化和制度化的手段解決好農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)能不完整的問(wèn)題，這也必將成為我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)。

[1]王利明.物權(quán)法論[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998.

[2]柯華慶.法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)[J].法學(xué)雜志，2010(9).

[3]錢(qián)津.當(dāng)前所有制研究需要呈請(qǐng)的若干問(wèn)題[J].新華文摘，2004(8).

[4]韓松，廉高頗.論集體所有權(quán)與集體所有制實(shí)現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)形式[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(1).

[5]劉艷.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)制度法律化問(wèn)題探討[J].中國(guó)土地科學(xué)，2014(11).