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東盟成員國能否在防務(wù)采購上實(shí)現(xiàn)聯(lián)合？實(shí)際比表面更困難

[新加坡]高瑞連*

*作者系南洋理工大學(xué)拉惹勒南國際事務(wù)學(xué)院防務(wù)與戰(zhàn)略研究院助理研究員。

最近《外交家》雜志登載的梁同納的《南海防務(wù)聯(lián)合采購》，指出了有待推敲的幾個要點(diǎn)。

首先，面對中國強(qiáng)化南海主權(quán)請求采取的更為進(jìn)取的行動，菲律賓與越南需要保證在上述地區(qū)的有效存在，謀求“法理主張轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際行動”。從國際法角度看，對爭議地區(qū)的有效管轄優(yōu)于歷史請求權(quán)。國際法庭曾以此作為2008年5月判決白礁（Pedra Branca）屬于新加坡而非馬來西亞的依據(jù)。

其次，鑒于北京增加巡邏艦艇和飛機(jī)投入，增強(qiáng)和維持其南海力量存在，河內(nèi)和馬尼拉需要采取更多行動。需求毋庸置疑。然而，如何實(shí)現(xiàn)這些需求？文章提出了有趣的核心論點(diǎn)：菲律賓和越南可以通過聯(lián)合采購技術(shù)水平次佳的裝備實(shí)現(xiàn)裝備采購的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而提高其巡邏能力。

就經(jīng)濟(jì)角度而言，這一提議優(yōu)勢明顯。但聯(lián)合防務(wù)采購知易行難。文章幾乎只顧及經(jīng)濟(jì)因素，對政治因素、可操作性或技術(shù)考慮等方面僅有簡要說明。但聯(lián)合防務(wù)采購絕非單純經(jīng)濟(jì)問題。

戰(zhàn)艦很重要

文章表示：“技術(shù)先進(jìn)的軍艦對于處理主權(quán)爭議意義不大……大量部署技術(shù)較低的巡邏艦艇或快艇卻可以維持專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的執(zhí)法存在。”該論斷忽視了一些重要因素。

首先，就海域所處的威脅環(huán)境考慮，南中國海不同于南太平洋。南太平洋島國總體上只面臨非法捕撈一類的低烈度海洋安全威脅。由于沒有武裝海軍艦艇侵入，因此海岸警衛(wèi)型船舶（coastguard-type）足以應(yīng)付事態(tài)。

在近來有關(guān)南海的行動中，海岸警衛(wèi)隊船只的確沖鋒在前。但如同今年5月的中越鉆井平臺沖突所示，重裝海軍艦艇經(jīng)常成為海岸警衛(wèi)力量的后盾，這一現(xiàn)象導(dǎo)致沖突陰云密布。近年來，中國海軍堅持與準(zhǔn)軍事部門共同演習(xí)，強(qiáng)化協(xié)同能力。河內(nèi)和馬尼拉不能確定中國海軍何時將為支持海岸警衛(wèi)隊行動加入沖突，因此需要采取預(yù)防措施，高技術(shù)水平的戰(zhàn)艦將在這類沖突中發(fā)揮作用。

對于只有海軍但無海岸警衛(wèi)隊的國家而言，合理選擇在于模塊化設(shè)計的多用途艦艇。這類艦艇可以通過安裝不同的任務(wù)模塊執(zhí)行低烈度到高烈度的多強(qiáng)度行動。但是此類艦艇及其任務(wù)模塊的維護(hù)和采購成本昂貴。以馬來西亞基于德國“梅科 A100”（Meko A100）設(shè)計的“吉打”（Kedah）級護(hù)衛(wèi)艦為例，由于價格問題，其對任務(wù)模塊的采購規(guī)劃便從27種模塊銳減至6種。

菲律賓與越南都有獨(dú)立于海軍的海岸警衛(wèi)隊，也意味著兩個部門需要瓜分有限的國家資源。由于海岸警衛(wèi)隊船只的價格低廉，兩個部門對預(yù)算的爭取將導(dǎo)致海岸警衛(wèi)隊船只的采購量多于海軍艦艇。任何人都不宜對說服河內(nèi)和馬尼拉的防務(wù)決策人購買更多的海岸警衛(wèi)隊船只而非海軍艦艇的行為持樂觀態(tài)度。

建造多少？

梁同納認(rèn)為，共同采購的方法應(yīng)該包括：（1）船體與船員配備的標(biāo)準(zhǔn)化，（2）相同的推進(jìn)與引擎系統(tǒng)，（3）聯(lián)合采購非敏感系統(tǒng)和武器，之后再根據(jù)具體國家需求安裝敏感組件。這似乎是直截了當(dāng)?shù)慕鉀Q方案，但執(zhí)行起來非常困難。

主要障礙在于參與者們需要就這些基礎(chǔ)性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成協(xié)議，而這些技術(shù)要求卻取決于不同的威脅認(rèn)知和操作需要。比如，菲律賓海軍需要更長更寬的船體來容納設(shè)備，以實(shí)現(xiàn)他們所需的作戰(zhàn)能力，但同型號的越南版本卻可能認(rèn)為這種設(shè)計遠(yuǎn)超所需。

進(jìn)一步思考，艦艇的采購數(shù)量也要求達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的最低臨界值。每一個參與者都需要長期的調(diào)研維持這一規(guī)模的要求，包括潛在安全挑戰(zhàn)以及操作、技術(shù)和財政等方面。國防建設(shè)深受各自文化和政策方針影響。要在不同的國防建設(shè)方針之間達(dá)成共識，其時間恐怕將十分漫長。

此外，問題可能在于僅僅包括兩個參與者的聯(lián)合采購是否真能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。形成相同的威脅認(rèn)知與優(yōu)先次序判斷同樣面臨無法成形的風(fēng)險。西歐的相關(guān)案例告訴我們，即便是在極度接近的同盟成員國之間，聯(lián)合采購?fù)瑯涌赡軙苤朴谥T如國內(nèi)政治和開支過大等許多因素而面臨削減。在兩個非盟友之間，這樣的風(fēng)險能否更低？

不僅是多造船的問題

梁同納提到的低技術(shù)水平的巡邏艦艇也有待推敲。我們討論的不是民用船體簡單改裝、加裝輕武器系統(tǒng)的巡邏船只，也不是指在技術(shù)要求較低的近海和近岸巡邏艦艇。用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法的船只總體上代表另一種船型。

目前市場上用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的艦艇在設(shè)計時已經(jīng)考慮了當(dāng)下與未來的海上安全威脅。其噸位更大，航程、適航性、自持力更強(qiáng)，可以裝備先進(jìn)雷達(dá)系統(tǒng)、光電傳感器、衛(wèi)星導(dǎo)航設(shè)備以及遠(yuǎn)程通訊設(shè)備，這些裝備便于其全天候執(zhí)行專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)任務(wù)。用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的艦艇通常會裝備機(jī)槍，最大到中口徑火炮。為了執(zhí)行抵近偵查和登臨檢查任務(wù)，還搭載硬殼充氣艇，部分型號甚至安裝有機(jī)庫，可以搭載和維護(hù)直升機(jī)。

這類船只雖然比技術(shù)復(fù)雜的作戰(zhàn)艦艇便宜，但這絕不意味著低廉，特別是當(dāng)它們的采購需要達(dá)到一定數(shù)量時。在中國不斷改善艦船數(shù)量和裝備的情況下，菲律賓與越南當(dāng)然不會垂青早年設(shè)計的艦艇。鉆井平臺事件使越南意識到未來的巡邏裝備同樣需要船體強(qiáng)化，以承受中國艦艇的沖撞。這樣的技術(shù)提高勢必帶動成本水漲船高。

如果這樣的巡邏艦艇已經(jīng)價格不菲，那么菲律賓和越南是否能夠采購足夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的數(shù)量呢？請記?。航ㄔ旌徒桓洞唤^非全部。除非這類船舶成為“港口女王”（長期在港內(nèi)維護(hù)而無法出動），否則還得考慮保養(yǎng)與維修、燃料、訓(xùn)練和基地設(shè)施的等長期成本。

效法歐盟？

作者還認(rèn)為“考慮到越南與菲律賓低調(diào)的國防預(yù)算……這些國家可以模仿歐盟的集體采購?！蔽ㄒ坏膯栴}是，東盟或者其中的成員國，比如越南和菲律賓，能否像歐盟按照歐洲防務(wù)局（European Defence Agency）的既定路線那樣實(shí)施聯(lián)合采購？

最接近歐洲防務(wù)局的制度是《建立東盟防務(wù)工業(yè)聯(lián)合概念書》。這是2011年5月第五屆東盟國防部長會議采納的文件，但尚未組建任何實(shí)體機(jī)構(gòu)。但是即便是這一文件，其參與原則也強(qiáng)調(diào)“松散、非捆綁和自愿”。這一原則“將會廢除文件內(nèi)的一切條款”。這一主旨來自于東盟內(nèi)部對域內(nèi)不同的國防計劃與采購導(dǎo)致的多樣特征的認(rèn)識，基于不同的威脅認(rèn)知、優(yōu)先次序和可動員資源做出。因此也是對聯(lián)合采購的挑戰(zhàn)。

2011年以來，除了東盟內(nèi)部幾樁輕小武器交易外，這項動議幾乎從未訴諸實(shí)施。如果說可能發(fā)起某種聯(lián)合采購，最迫切的就是針對災(zāi)害救援的兩棲投送能力。但超級臺風(fēng)海燕表明，即便面對這種持續(xù)威脅，東盟成員國也未因此實(shí)施任何聯(lián)合采購。例如，緬甸和菲律賓都看中同一款由印尼設(shè)計的登陸艦，但因國家采購的時間線不同而采取分別采購而非聯(lián)合采購。

政治風(fēng)向的影響

不論是單邊還是聯(lián)合采購，國防采購不同于商業(yè)公司業(yè)務(wù)。國防采購旨在為平時鎖定的潛在可能沖突做準(zhǔn)備，而這些沖突決定了武器裝備的用途。防務(wù)采購是政治事務(wù)。而梁同納在這方面僅簡要提到“提供政治支持的第三國”，以及“一個試圖制衡中國潛在地區(qū)霸權(quán)的國家”建造船體和訓(xùn)練船員。前者暗指日本，后者則指代美國。

日本最近放松武器出口限制，加上其首相傾向于執(zhí)行令北京不快的政策，表面上看似乎符合“提供政治支持的第三國”模版。但政治利益并不固定，特別是如果執(zhí)政黨或現(xiàn)任首相人事發(fā)生變動時。鷹派安倍正在試圖修補(bǔ)與中國的關(guān)系，同時謹(jǐn)慎地只提供少量二手艦艇或非專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)使用的多任務(wù)艦艇，以幫助河內(nèi)和馬尼拉建設(shè)其海上安全能力。

對政治敏感性的認(rèn)識不足將導(dǎo)致延誤，進(jìn)而造成買家償付昂貴的機(jī)會成本。一個典型例子是，印度在是否向越南出口“布拉莫斯”（BrahMos）超音速反艦巡航導(dǎo)彈的決策上，因?yàn)椤爸袊蛩亍北愎悴磺?。?dāng)東京決定容忍中日關(guān)系繼續(xù)倒退，而為菲律賓和越南的聯(lián)合采購提供艦艇時，中國可能早已擁有更多艦艇并強(qiáng)化對南海的控制。

南中國海的暫時性妥協(xié)？

梁同納最后樂觀地總結(jié)：“若河內(nèi)和馬尼拉能夠在南沙群島主權(quán)問題上承認(rèn)主權(quán)最終需要分享的觀點(diǎn)，繼而以暫時性妥協(xié)避免未來在兩國之間的領(lǐng)土糾紛……兩國將因此獲得無形收益，而這將被證明更為重要?！?/p>

河內(nèi)和馬尼拉已就南中國海存在某種程度的長期合作。但不便夸大兩國之間的同志情誼，諸如海軍之間的南沙足球比賽（并非是新鮮事物，1999年就已經(jīng)舉行過）。盡管對鉆井平臺事件不安，但河內(nèi)迅速采取措施提升中越關(guān)系，并在是否支持馬尼拉與北京就黃巖島（the Scarborough Shoal）爭端提交國際仲裁這一問題上猶豫不決。

馬尼拉的卡拉廷群島（Kalayaan Island Group）主權(quán)要求與越南的長沙群島（Truong Sa,即南沙群島）主權(quán)要求存在重疊。兩國之間也曾發(fā)生海上沖突。如同泰柬邊界沖突所示，沒有證據(jù)表明雙方會因?yàn)闁|盟成員國這一共同身份而避免未來就南中國海問題發(fā)生沖突?，F(xiàn)在菲律賓與越南雖樂意整合在南中國海上的利益，但是未來一旦發(fā)生沖突，勢必波及任何形式的聯(lián)合采購計劃。

余　論

不論是否聯(lián)合采購，中國都很可能在南中國海與菲律賓和越南繼續(xù)進(jìn)行更廣泛的“不對稱巡邏”。相比于中國已經(jīng)擁有的完整海軍造船工業(yè)，越南與菲律賓有限的造船能力以及對外國采購的依賴是個明顯的劣勢。

長期來看，各自向外國賣家購買少量基于許可證建造技術(shù)轉(zhuǎn)讓（transfer-of-technology,

ToT）的巡邏艦艇，是風(fēng)險更小且更可行的路徑。事實(shí)上，河內(nèi)通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議這一方式自行建造俄羅斯與荷蘭的巡邏艦艇，并借此整合造船部門以滿足長遠(yuǎn)的海上安全需求。在強(qiáng)烈的防務(wù)現(xiàn)代化驅(qū)動下，菲律賓可能采取相同路徑。這類舉措不僅能促進(jìn)防務(wù)獨(dú)立，還能整合國內(nèi)的防務(wù)工業(yè)使之更符合特定國家利益和使用需求。

總之，購買巡邏艦艇不是買游艇。不論是單邊還是雙邊的防務(wù)采購，均非商業(yè)行為，而是多種因素聚合的結(jié)果。

（原載外交官網(wǎng)）

曾守正編譯