趙德良 逢增波

（1.山東省地質(zhì)測繪院，山東 濟(jì)南250002；2.青島市國土資源和房屋管理局黃島分局隱珠國土資源所，山東青島266400）

0 引言

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證工作已在全國范圍內(nèi)全面開展，此項工作在2010年中央1號文件中的第四部分明確提出，“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，工作經(jīng)費納入財政預(yù)算。力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。”此項工作大部分是由具有地籍測繪資質(zhì)的測繪單位和當(dāng)?shù)貒敛块T合作開展的。如何正確理解這項工作的意義，掌握方法，領(lǐng)會把握規(guī)范條文的精神，特別是涉及到的相關(guān)法律和政策問題，所以本文針對土地權(quán)利人的確定問題進(jìn)行了探討，在目前進(jìn)行的確權(quán)發(fā)證工作中能夠起到一定的實際意義。

1 土地總登記的特點

根據(jù)《土地登記辦法》中的定義，土地總登記，是指在一定時間內(nèi)對轄區(qū)內(nèi)全部土地或者特定區(qū)域內(nèi)土地進(jìn)行的全面登記。在我國，土地分為土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，土地所有權(quán)分為國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。我國實行的是土地公有制即全民所有和集體所有。對于國有土地所有權(quán)來說，是由法律來規(guī)定的，《土地管理法》第2條規(guī)定：“國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！睂τ诩w土地所有權(quán)來說，是每個具有具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。土地使用權(quán)，包括國有土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用土地使用權(quán)。

所以土地登記的對象無非就是國有土地使用權(quán)的土地權(quán)利人、集體土地所有權(quán)的土地權(quán)利人和集體土地使用權(quán)的土地權(quán)利人。

2 集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體

我國憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法都有關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定。1982年憲法第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。1987年施行的《民法通則》第74條將憲法中的”集體所有“具體規(guī)定為：”集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！?988年修改的《土地管理法》第8條在民法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定：”村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！?993年的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第11條也作了與土地管理法相同的規(guī)定。以上的法律法規(guī)均出現(xiàn)了“農(nóng)民集體”這個詞，綜上所述，實際上我國的集體土地還存在著“三級所有”的體制，對于“三級所有”（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村（村委）集體和村民小組集體所有制的形式）的形成，還要對我國土地的形成歷史進(jìn)行解讀，1960年試行，1962年9月中共中央正式通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（俗稱“農(nóng)業(yè)六十條”），對人民公社體制進(jìn)行了適度糾正和調(diào)整。其最核心的內(nèi)容是下放基本核算單位，明確“以隊為基礎(chǔ)“的核算管理模式。第2條明確“人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊。根據(jù)各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產(chǎn)隊，也可以是三級，即公社、大隊和生產(chǎn)隊”。第21條規(guī)定，“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有”，“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊所有“，由此強(qiáng)化和奠定了生產(chǎn)隊作為土地”集體所有制“所有權(quán)人的政策基礎(chǔ)。這一規(guī)定也奠定了日后中國農(nóng)村土地所有制的基礎(chǔ)。

同樣在TD/T 1001-2012地籍調(diào)查規(guī)范第32頁土地權(quán)利人的規(guī)定中這樣敘述：對于土地所有權(quán)人，根據(jù)申請書進(jìn)行核實后，按照“XX村（鄉(xiāng)、組）農(nóng)民集體”格式填寫。其實這也確定了“三級所有”的形式，也就是說農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是三個級類的”農(nóng)民集體“。

對于在實際工作中，產(chǎn)生了“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村委會”與“農(nóng)民集體”的混同，對于以上的理解也產(chǎn)生了偏差，實際上“農(nóng)民集體”不是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或者村以內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、也不是指某級行政組織如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或某級自治組織如村民委員會。即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會都沒有土地所有權(quán)，它們只能經(jīng)營管理屬于“農(nóng)民集體所有”的土地。這也與我國公有制的土地體制相符。

目前確權(quán)頒證工作中，錯誤確認(rèn)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體，是一個不容忽視的問題。一是將屬于村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地，確認(rèn)給村內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組所有；二是將屬于村農(nóng)民集體所有的土地，確認(rèn)給該村經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會所有；三是將屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地，確認(rèn)給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。所有權(quán)主體確認(rèn)錯誤，必然動搖經(jīng)營管理權(quán)和使用權(quán)的合法性。準(zhǔn)確確認(rèn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體，在有條件的情況下，糾正錯誤的確權(quán)記載事項，是維護(hù)農(nóng)民集體利益的必然要求。

3 土地使有權(quán)的權(quán)利主體

在中國，土地使用權(quán)的主體是廣泛的。國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、農(nóng)民集體和公民個人，以及三資企業(yè)，凡具備法定條件者，依照法定程序都可以取得土地使用權(quán)，成為土地使用權(quán)的主體。

2007年頒布的《物權(quán)法》將土地使用權(quán)進(jìn)行了分類，分為建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，此時的土地權(quán)利人應(yīng)該填寫使用土地的個人或者集體、組織、單位等。

對于宅基地使用權(quán)，根據(jù)法律規(guī)定應(yīng)該是依法屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。宅基地使用權(quán)應(yīng)依法按照省人民政府所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來確認(rèn)給農(nóng)民集體成員。因地質(zhì)災(zāi)害防治，新農(nóng)村建設(shè)以及移民遷建等造成的非農(nóng)民集體的成員，應(yīng)在符合當(dāng)?shù)匾?guī)定和計劃的前提下并經(jīng)本農(nóng)民集體多數(shù)成員同意及相關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的情況下可確權(quán)登記并發(fā)證。另外對于已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員，非農(nóng)民集體成員的居民因繼承而另占有宅基地的也可登記確權(quán)。還有對于沒有權(quán)屬證明的宅基地應(yīng)當(dāng)在第一時間查明歷史使用權(quán)情況和當(dāng)前的現(xiàn)狀，再由村委會出具證明在一月之內(nèi)無異議的經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣政府審定合法的確認(rèn)為宅基地使用權(quán)。

對于集體建設(shè)用地使用權(quán)，相對比較復(fù)雜，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，有些集體土地和國有土地相互交錯，對于集體建設(shè)用地，該如何確認(rèn)其權(quán)利主體呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)該是本集體內(nèi)部的成員或單位，對于村內(nèi)非住宅建設(shè)的集體土地，例如村委會辦公室，村衛(wèi)生院，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等公共設(shè)施用地應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證，將集體土地使用權(quán)依法確權(quán)到每個權(quán)利主體。對于國家已經(jīng)征用，并且進(jìn)行開發(fā)的國有土地，不能確權(quán)給村內(nèi)的集體組織和個人。對于違法用地沒經(jīng)過依法處理而確權(quán)登記發(fā)證，例如借戶籍管理制度改革或村改居等政策空子非法將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的違法行為不得登記發(fā)證。

對于土地他項權(quán)利，在本次確權(quán)中比較少，本文就不在贅述。

4 土地確權(quán)的一點建議

基于對上述問題的分析，筆者認(rèn)為本次開展的確權(quán)發(fā)證工作涉及面比較廣，牽扯的歷史時間比較長，所以在開展工作時需要注意一下幾點：一是根據(jù)《土地管理法》中關(guān)于集體土地所有權(quán)主體資格的規(guī)定，將普查登記的有法人資格的組織進(jìn)行分門別類的歸納整理和篩選，最終確定集體土地所有權(quán)主體，使權(quán)利與主體資格對號入座。二是在開展農(nóng)村集體所有權(quán)土地登記之前，應(yīng)嚴(yán)格按照 《憲法》、《民法通則》中關(guān)于法人資格的要求，對農(nóng)村集體組織進(jìn)行普查登記，特別是對“三級所有”的體制進(jìn)行調(diào)查，以防在土地登記確權(quán)過程中，一些地方突擊成立所謂的農(nóng)村集體組織或按組織的條件生拉硬套造成不必要的糾紛；三是基于將村一級集體土地所有權(quán)確定為村農(nóng)民集體的最基本形態(tài)是比較適宜的實際情況，對符合法人條件的村民小組，進(jìn)行村民集體表決，在尊重多數(shù)人意見的基礎(chǔ)上，不同意在村民小組一級設(shè)立所有權(quán)的，就不在村民小組一級設(shè)立所權(quán)，這樣既有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系，又有利于農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記確權(quán)工作的進(jìn)行。隨著社會條件發(fā)生變化或確權(quán)給村民小組更為適宜的時機(jī)成熟時，再確權(quán)給村民小組。四是在地籍調(diào)查及確權(quán)過程中，切勿將村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織誤認(rèn)為集體土地所有權(quán)的權(quán)利人，而造成錯誤，結(jié)合歷史，尊重現(xiàn)實的開展確權(quán)發(fā)證工作。

5 結(jié)束語

綜上所述，筆者認(rèn)為，首先，在法律上對土地確權(quán)主體應(yīng)該本著對我國土地歷史形成的過程進(jìn)行了解，并應(yīng)尊重歷史性形成的各種變化，對農(nóng)村集體土地的權(quán)利主體進(jìn)行調(diào)查分析，正確認(rèn)識集體土地所有權(quán)的主體和集體土地使用權(quán)的權(quán)利主體，充分認(rèn)識農(nóng)民集體、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，從而實現(xiàn)確權(quán)發(fā)證工作的順利進(jìn)行。

［1］廖長根，廖長根，唐祥云，劉麗.地籍測量學(xué)[D].武漢：武漢大學(xué)出版社，2005，6.

［2］TD/T 1001－2012地籍調(diào)查規(guī)程[S].

［3］土地登記辦法[Z].2007年11月28日國土資源部第5次部務(wù)會議審議通過，2008年2月1日執(zhí)行.