湯志斌

（民航甘肅空管分局，甘肅 蘭州730050）

0 引言

低空空域是國(guó)家的重要戰(zhàn)略資源，是軍航和通用航空的主要活動(dòng)區(qū)域，像國(guó)土資源、海洋資源一樣，蘊(yùn)藏著極大地經(jīng)濟(jì)、國(guó)防和社會(huì)價(jià)值。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家航空事業(yè)的不斷發(fā)展，飛行密度不斷增加，使得低空軍事飛行、搶險(xiǎn)救災(zāi)、訓(xùn)練飛行等通用航空與日俱增。但是，由于低空空域長(zhǎng)期實(shí)行的是以軍隊(duì)為主導(dǎo)的嚴(yán)格的封閉式的空域管理制度，條塊分割嚴(yán)重，已經(jīng)成為通用航空發(fā)展的障礙；同時(shí)未來低空空域發(fā)展的需求，使得優(yōu)化低空空域結(jié)構(gòu)，實(shí)施科學(xué)管理方式，提高空域的利用率，成為一個(gè)急需解決的重要課題。

1 低空空域的相關(guān)概念

1）空域是飛行器飛行的空間，是國(guó)家的重要資源，由國(guó)家統(tǒng)一管理。空域應(yīng)當(dāng)根據(jù)航路航線結(jié)構(gòu)，通信導(dǎo)航、氣象和監(jiān)視設(shè)施以及空中交通服務(wù)的綜合保障能力劃分，以便提供有效的空中交通服務(wù)。

2）低空空域通常是指真高1000米(含)以下的空間范圍。目前分為管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域三類。

3）管制空域通常劃設(shè)在飛行比較繁忙的地區(qū)，如機(jī)場(chǎng)起降地帶、空中禁區(qū)、危險(xiǎn)區(qū)、限制區(qū)、地面重要目標(biāo)、國(guó)(邊)境地帶等區(qū)域的上空。此空域內(nèi)的一切活動(dòng)必須經(jīng)過管制部門批準(zhǔn)并接受飛行管制。

4）監(jiān)視空域通常劃設(shè)在管制空域周圍。由空域用戶向管制部門報(bào)備飛行計(jì)劃后，自行組織實(shí)施并對(duì)飛行安全負(fù)責(zé)，管制部門負(fù)責(zé)嚴(yán)密監(jiān)視并提供飛行情報(bào)服務(wù)和告警服務(wù)。

5）報(bào)告空域通常劃設(shè)在遠(yuǎn)離管制空域、監(jiān)視空域的上空。由空域用戶向管制部門報(bào)備飛行計(jì)劃后，自行組織實(shí)施并對(duì)飛行安全負(fù)責(zé)，管制部門根據(jù)用戶需要提供航行情報(bào)服務(wù)。

2 低空空域管理現(xiàn)狀

由于中國(guó)國(guó)情發(fā)展的特殊性，使得國(guó)內(nèi)低空空域管理相比歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家,尚處在初級(jí)階段。低空空域的管理還存在很多問題：

1）低空空域劃分不合理,管理體制不科學(xué)，運(yùn)行機(jī)制不順暢?，F(xiàn)行空域管理體制是在國(guó)家空管委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)際上，空軍空域占80%，民用空域只占20%。因此，低空空域的機(jī)動(dòng)飛行，像繞飛天氣、申請(qǐng)臨時(shí)航線等等，必須經(jīng)空軍批準(zhǔn)，不僅延誤時(shí)機(jī)，更不利于提高效率。

2）低空空域管理的法律法規(guī)制度不夠健全。法律法規(guī)是實(shí)現(xiàn)低空空域科學(xué)管理，提高空域利用率和保證空防安全的前提和基礎(chǔ)。目前國(guó)內(nèi)組織實(shí)施低空飛行的主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》和《通用航空飛行管制條例》，但這兩部法規(guī)均缺少對(duì)低空空域管理使用和低空飛行活動(dòng)的具體規(guī)范和實(shí)施細(xì)則。

3）低空空域的空管設(shè)施、航空保障能力不強(qiáng)，服務(wù)保障不夠完善。低空空域的使用對(duì)象主要是通用航空。而執(zhí)行通用任務(wù)的主要是小航空器，高度低，速度慢，機(jī)載設(shè)備簡(jiǎn)單，作業(yè)環(huán)境差。目前空軍和民航的目標(biāo)探測(cè)、識(shí)別和防御體系都難以掌控，不利于動(dòng)態(tài)監(jiān)控，在一定程度上加大了空防壓力，防相撞任務(wù)艱巨。

4）低空空域管理，安全責(zé)任不夠明晰。由于低空空域協(xié)同查證處置環(huán)節(jié)較多，空管部門沒有對(duì)低、慢、小航空器強(qiáng)制管理權(quán)限等問題也比較突出，通用航空經(jīng)常出現(xiàn)起飛后，空軍和民航都無人監(jiān)管的現(xiàn)象。

5）部分通用航空人員航空法規(guī)觀念淡薄,法規(guī)意識(shí)不強(qiáng).通用航空由于準(zhǔn)入門檻低，從業(yè)人員的執(zhí)照發(fā)放管理和資質(zhì)審核非常松散，對(duì)于飛行規(guī)則、空域管理、防止空中相撞的意識(shí)也非常淡泊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2002年至2005年，在我國(guó)主要航路航線附近，失控氣球影響民航的飛行事件多大70余起，其中嚴(yán)重影響飛行安全的有20起。

3 科學(xué)優(yōu)化低空空域的重要意義

3.1 低空空域優(yōu)化是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力的必然要求

近年來，隨著低空空域改革深入，促進(jìn)了通用航空的快速發(fā)展，飛行總量年均增長(zhǎng)達(dá)10%以上，行業(yè)規(guī)模日益擴(kuò)大，應(yīng)用領(lǐng)域不斷拓展，有效促進(jìn)航空領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)帶動(dòng)地區(qū)的工業(yè)化和城市化水平，加速區(qū)域內(nèi)的人員和物資流動(dòng)，升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，繁榮現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2 低空空域優(yōu)化是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)的需求

通過低空空域改革，以較少的資金投入和資源占用就可以連接落后地區(qū)，把其經(jīng)濟(jì)發(fā)展融入國(guó)家的整體發(fā)展，共享國(guó)家發(fā)展成果，縮小地區(qū)差異；同時(shí)使得通用航空在搶險(xiǎn)救災(zāi)、應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)等方面為社會(huì)和公眾提供更加廣闊的公共服務(wù)。

3.3 低空空域優(yōu)化是催生科技創(chuàng)新，促進(jìn)交通運(yùn)輸現(xiàn)代化的迫切需要

低空空域優(yōu)化，促進(jìn)通用航空的飛速發(fā)展，這種發(fā)展要求不斷創(chuàng)新航空器的設(shè)計(jì)、制造，在改革機(jī)載、空管和機(jī)場(chǎng)維護(hù)系統(tǒng)的同時(shí)，帶動(dòng)空間技術(shù)、冶金、自動(dòng)控制等諸多高科技的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，客觀上驅(qū)動(dòng)航空領(lǐng)域的科技創(chuàng)新。

3.4 低空空域優(yōu)化是維護(hù)國(guó)家安全的迫切需要

航空業(yè)具有準(zhǔn)軍事性質(zhì)，國(guó)家一旦進(jìn)入戰(zhàn)備狀態(tài)或緊急狀態(tài)，通用航空空、地勤人員以及航空器、機(jī)場(chǎng)設(shè)施等資源可立即轉(zhuǎn)為軍用，成為國(guó)防力量的重要補(bǔ)充和軍事后勤的重要支撐。

通用航空在國(guó)家應(yīng)急救援體系中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)發(fā)生自然災(zāi)害、恐怖襲擊和社會(huì)騷亂等事件時(shí)，通航可在最短的時(shí)間內(nèi)輸送物資設(shè)備和人員，降低損害，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

低空空域優(yōu)化可以確保國(guó)家重要目標(biāo)和國(guó)家主權(quán)的安全。2000年年初，一名美國(guó)人超低空飛行，躲過雷達(dá)探測(cè)，闖入古巴哈瓦那，撒傳單后，遭空軍攔截被迫返回美國(guó)。只有優(yōu)化低空空域，實(shí)施科學(xué)嚴(yán)格的管理，才能杜絕安全問題。

4 科學(xué)優(yōu)化低空空域所應(yīng)遵循的基本原則

低空空域的優(yōu)化應(yīng)當(dāng)在綜合考慮國(guó)家安全、用戶需求、飛行管制能力和通信導(dǎo)航、雷達(dá)設(shè)施建設(shè)以及機(jī)場(chǎng)分布、環(huán)境保護(hù)等因素的基礎(chǔ)上，深入研究理論體系，全面分析基本問題，借鑒海南、內(nèi)蒙試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，本著“確保安全，軍、民航空和公眾利益同時(shí)兼顧”的原則，從國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局出發(fā)，科學(xué)合理地優(yōu)化低空空域。

5 科學(xué)管理低空空域的措施

改革開放以來，我國(guó)在低空空域管理方面進(jìn)行了探索，政策法規(guī)相繼出臺(tái)，運(yùn)行管理不斷改進(jìn)，保障手段得到改善，改革試點(diǎn)取得了初步成效。但必須看到，低空空域管理改革正處于重要階段，必須制定更加有力的政策措施，切實(shí)改進(jìn)和完善管理與服務(wù)，推動(dòng)航空事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。

5.1 完善低空空域法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

制定有關(guān)《低空空域劃設(shè)規(guī)定》、《低空空域管理使用規(guī)定》、《通用航空任務(wù)審批辦法》等等法律法規(guī)，為開發(fā)利用低空空域資源和實(shí)施有效管理提供法律保障。同時(shí)根據(jù)通用航空發(fā)展需求和改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法，修訂《通用航空飛行管制條例》，完善小型運(yùn)輸機(jī)、直升機(jī)在低空空域內(nèi)的儀表、目視飛行規(guī)則及配套法規(guī)。

5.2 科學(xué)分類，合理劃設(shè)低空空域

借鑒歐美劃分低空空域的方法，將低空空域劃設(shè)為管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域，根據(jù)不同模式實(shí)行分類管理。管制空域，一般劃設(shè)在飛行密集地區(qū)、機(jī)場(chǎng)管制地帶以及區(qū)域重點(diǎn)防空目標(biāo)區(qū)和周圍區(qū)域上空等區(qū)域，由空管部門掌握飛行動(dòng)態(tài)，實(shí)施管制指揮，；監(jiān)視空域，協(xié)同空軍劃設(shè)在現(xiàn)行航路內(nèi)、高度4000米（含）以下的空域，由空管部門監(jiān)視飛行動(dòng)態(tài)，提供飛行情報(bào)和告警服務(wù)；報(bào)告空域，遠(yuǎn)離管制、監(jiān)視空域，航空用戶向空管部門報(bào)備飛行計(jì)劃，通告起飛和降落時(shí)刻，自行組織實(shí)施，空管部門只提供航行情報(bào)服務(wù)。

5.3 建立高效、便捷、安全的運(yùn)行管理機(jī)制

牢固樹立服務(wù)意識(shí)，采用電話、傳真、電報(bào)等多種通聯(lián)手段，方便航空用戶申報(bào)飛行計(jì)劃、報(bào)備相關(guān)事宜。采取在網(wǎng)站發(fā)布信息、發(fā)行低空航圖等多種方式，及時(shí)公布低空空域劃設(shè)使用情況，發(fā)布通用航空飛行所需的相關(guān)信息，提高低空空域運(yùn)行管理和服務(wù)效率。

5.4 學(xué)習(xí)先進(jìn)理念，引用新技術(shù)，加強(qiáng)低空空域建設(shè)

空域分類是國(guó)際民航組織（ICAO）在空域組織和管理方面的重要標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前沒有依照ICAO標(biāo)準(zhǔn)對(duì)空域進(jìn)行分類，像美國(guó)、毆盟等國(guó)的低空空域分類實(shí)施較早，而且實(shí)際應(yīng)用證明能夠促進(jìn)通用航空事業(yè)的發(fā)展。在借鑒國(guó)外成熟理念的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)空域特色，建立低空空域管理的政策法規(guī)和運(yùn)行機(jī)制，制定各類通用航空器準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以及大范圍構(gòu)建服務(wù)保障網(wǎng)點(diǎn)的措施辦法，從根本上解決空域資源緊張的局面。另外，歐洲單一天空計(jì)劃與美國(guó)下一代航空運(yùn)輸系統(tǒng)計(jì)劃，預(yù)示著基于數(shù)據(jù)鏈通信、星基導(dǎo)航、廣域組合式監(jiān)視與自動(dòng)化空中交通管理等技術(shù)的新一代空管系統(tǒng)，將取代基于有聲無線電、地面導(dǎo)航設(shè)施、傳統(tǒng)雷達(dá)與人工空中交通管理的現(xiàn)行體系。新一代空管系統(tǒng)力求推廣星基技術(shù)，以最大限度擺脫傳統(tǒng)陸基設(shè)備覆蓋范圍小、精度低等缺陷，實(shí)現(xiàn)低空空域管理智能化、高精度、大覆蓋、大容量。

5.5 完善通用航空服務(wù)保障體系

在現(xiàn)行模式下，按照區(qū)域、終端區(qū)、航空服務(wù)站三級(jí)服務(wù)管理架構(gòu)，建立通用航空服務(wù)保障體系。要充分利用現(xiàn)有機(jī)場(chǎng)管制，擴(kuò)大低空空域監(jiān)測(cè)站建立，為通用航空飛行及時(shí)提供飛行計(jì)劃、航行情報(bào)、告警服務(wù)、飛行支援、應(yīng)急救援和其他相關(guān)支持。在現(xiàn)行空管能力覆蓋不到的地區(qū)，投資建設(shè)航空服務(wù)站，通用航空用戶根據(jù)飛行需要，在就近航空服務(wù)站獲取服務(wù)。

5.6 加強(qiáng)低空空域飛行安全監(jiān)控和管理

堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主的原則，嚴(yán)格低空空域使用資格審查，合理界定安全責(zé)任，低空飛行，航空用戶承擔(dān)目視飛行安全主體責(zé)任，空管部門負(fù)責(zé)提供儀表飛行安全間隔服務(wù)。依據(jù)飛行法律規(guī)章，建立完善低空空域飛行違規(guī)處罰機(jī)制，嚴(yán)肅處理超執(zhí)照等級(jí)飛行、超空域范圍飛行等擾亂空中秩序的違法行為，確保飛行安全和地面重要目標(biāo)安全。軍民航應(yīng)制定和完善低空飛行突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案，明確相關(guān)單位職責(zé)和工作程序，建立應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，確保及時(shí)有效處置各類緊急突發(fā)事件。

5.7 建立低空空域管理評(píng)估監(jiān)督機(jī)制

管制部門協(xié)同航空用戶、科研院所等單位，研究開發(fā)綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)，制定低空空域管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，做好管理評(píng)估工作。并以此作為績(jī)效考評(píng)的重要內(nèi)容，從起降點(diǎn)布局、空域使用效率、飛行安全指標(biāo)、航空服務(wù)站服務(wù)質(zhì)量、用戶滿意程度等方面，定期對(duì)本地區(qū)低空空域運(yùn)行管理情況進(jìn)行分析評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題。

其他措施包括加強(qiáng)低空空域管理配套設(shè)施建設(shè)，著力培養(yǎng)通用航空從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高其學(xué)法、知法、守法的意識(shí)。

6 結(jié)束語

深化低空空域管理改革，是大力發(fā)展通用航空、繁榮我國(guó)航空業(yè)的重要舉措，是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要。但同時(shí)也要意識(shí)到，低空空域管理改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、牽扯利益多，不僅關(guān)系到國(guó)家安全，也關(guān)系到各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和群眾的利益。期望通過借鑒國(guó)外先進(jìn)理念、借鑒成功試點(diǎn)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、改進(jìn)管制手段等積極措施，能夠滿足我國(guó)通用航空不斷發(fā)展的需求；也同時(shí)通過不斷地改革低空空域管理模式，為通用航空飛行創(chuàng)造一個(gè)安全高效運(yùn)行的空間環(huán)境

［1］國(guó)務(wù)院中央軍委關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見[Z].國(guó)發(fā)〔2010〕25號(hào).

［2］國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見[Z].國(guó)發(fā)〔2012〕24號(hào).

［3］建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略構(gòu)想[Z].中國(guó)民用航空局,2010-2-11.

［4］中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則[Z].

［5］民用航空使用空域辦法[Z].中國(guó)民用航空總局令第122號(hào),2004-5-26.

［6］通用航空飛行管制條例[Z].