文 蔡 峻

加強(qiáng)“傳播”再認(rèn)識化解城市“鄰避危機(jī)”

文 蔡 峻

“鄰避效應(yīng)”從一個生疏的學(xué)術(shù)名詞轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗兪熘娜粘ＲZ，緣于快速城鎮(zhèn)化背景下城市基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)項目規(guī)劃建設(shè)與設(shè)施項目所在地域公共利益的矛盾沖突，鄰避設(shè)施（污水處理廠、垃圾焚燒場、垃圾中轉(zhuǎn)站、垃圾填埋場等）在提高社會整體利益的同時也給附近居民帶來了負(fù)外部性，即鄰避設(shè)施設(shè)置所產(chǎn)生的邊際收益、邊際成本在設(shè)施附近的居民和全社會之間存在巨大偏差，而由此產(chǎn)生的矛盾差異在網(wǎng)絡(luò)傳播、大眾傳播和人際傳播的三重維度交錯放大之下，成為“風(fēng)險社會”的誘因和表現(xiàn)，近年來在國內(nèi)大中城市分別都有現(xiàn)實案例。

學(xué)界從各領(lǐng)域?qū)Α班彵芪C(jī)”的治理都做出了不同視角的探究。涉及“傳播”，一般認(rèn)識仍停留在強(qiáng)調(diào)單向的傳輸，不重視反饋、理解或共享。而隨著媒介融合的現(xiàn)實和趨勢，傳播成為一種意義的協(xié)商與交換過程，通過這個過程，訊息、文化中的人以及“真實”之間發(fā)生互動關(guān)系，從而使意義得以形成或是理解得以完成。既然當(dāng)前中國的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，而人的本質(zhì)是一切社會關(guān)系的總和，那么探索建構(gòu)基于關(guān)系本體的協(xié)商傳播溝通機(jī)制化解城市“鄰避危機(jī)”，是從出發(fā)點到歸宿點的一種元關(guān)照。

從傳播的視角直面鄰避危機(jī)中的問題

規(guī)劃是城市建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是近年來導(dǎo)致鄰避危機(jī)的起始點。公眾參與、民主協(xié)商成為城市規(guī)劃的新要求，但在實踐中往往存在問題：

在社會經(jīng)濟(jì)和政治生活中處于弱勢的群體，可能會因為缺乏表達(dá)、論證能力和技巧，而無法充分參與協(xié)商過程。有研究表明，妨礙人們成為平等對話者的社會權(quán)力不僅源于經(jīng)濟(jì)上的依賴和政治上的支配，而且與人們對于自己是否有權(quán)利發(fā)言的內(nèi)在感覺有關(guān)。

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃理念以技術(shù)理性為邏輯起點，將規(guī)劃視為類似建筑工程的專業(yè)設(shè)計，除非經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，否則無法理解規(guī)劃方案，更無法評判規(guī)劃方案的合理性，普通公眾似乎并不具備參與規(guī)劃決策的能力，在這樣相對狹隘的觀念指引下，公眾參與在技術(shù)上既沒有合理性，也不具備必要性。

傳統(tǒng)的決策模式將政府置于公共利益天然代表的地位，公眾參與從一開始就被打上可有可無、多此一舉的標(biāo)簽，甚至?xí)o城市規(guī)劃、建設(shè)、管理造成不必要的障礙，具有強(qiáng)烈的形式主義化的烙印。

我國城市規(guī)劃實施機(jī)制總體上表現(xiàn)為強(qiáng)烈的行政化傾向，過度依靠行政權(quán)威和行政強(qiáng)制力來推行規(guī)劃，片面追求行政效率，而當(dāng)前在全面依法治國的背景下，又不得不將公眾參與作為法治建設(shè)的一項重要制度設(shè)計引入到城市規(guī)劃中。因此，在實際操作中，建設(shè)方通過種種方法將公眾參與形式主義化和虛化，極力控制規(guī)劃信息的擴(kuò)散面，試圖達(dá)到無參與的實際效果。

將解決方案機(jī)制置于關(guān)系傳播的視域中

有效治理“鄰避危機(jī)”，從傳播的視域而言，關(guān)鍵要在決策過程中以“關(guān)系”為基礎(chǔ)，通過信息聚合、慎重討論、溝通交流、政策表達(dá)形成利益共同體、協(xié)商共同體、參與共同體。

信息公開是前提。信息的不透明、不對稱和不完全是產(chǎn)生誤解和不信任的重要原因。雖然我國已于2008年正式實施了《中華人民共和國信息公開條例》，但是很多地方政府仍然缺少公開的主動性和進(jìn)行風(fēng)險溝通的積極性，致使公民的知情權(quán)得不到保障，即使做到公開也還只是將所謂信息張貼或者在網(wǎng)站上公布了事，而沒有達(dá)到“有效解釋”的標(biāo)準(zhǔn)。李普賽特指出公民的政治參與行為受四種社會因素的影響，其中之一是“公民獲取信息的范圍”，涉及鄰避效應(yīng)的溝通，公民掌握的信息越多，就越會使他們做出理性的判斷。當(dāng)今社會處于一個信息爆炸的時代，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速普及，普通民眾可以從多種渠道上得到越來越多與鄰避設(shè)施有關(guān)的信息。信息魚龍混雜，一旦伴隨謠言傳播，極易引起強(qiáng)烈輿論風(fēng)潮，政府與其事后出面辟謠、解釋、澄清，不如轉(zhuǎn)變信息公開態(tài)度，由以往的被動公開轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃庸_。同時，要走出信息選擇性公開的困局，建立一套嚴(yán)格的信息公開長效機(jī)制，通過技術(shù)化、人性化的互動過程建立一種官民互動關(guān)系，從鄰避設(shè)施項目的醞釀、選址、論證、建設(shè)、運行等各個環(huán)節(jié)入手，及時完整地披露信息，接受公眾監(jiān)督，并且建立順暢的信息反饋渠道，根據(jù)公眾反饋的信息，修正鄰避設(shè)施建設(shè)決策，在每一個環(huán)節(jié)都做到公開公正。

充分協(xié)商是關(guān)鍵。協(xié)商作為社會治理過程的重要環(huán)節(jié)，使得參與者能夠在互動過程中根據(jù)他人的立場而改變自己的判斷、偏好和觀點，這種互動依靠說服而不是強(qiáng)制和控制，協(xié)商的結(jié)果是各種偏好之間的分歧減少，偏好轉(zhuǎn)化并達(dá)成共識。通過面對面的討論，參與者會認(rèn)真地提出并對競爭性觀點作出反應(yīng)，從而能夠就公共問題的解決作出深思熟慮的判斷。公眾對鄰避設(shè)施抗?fàn)幍脑蛑皇遣涣私忄彵茉O(shè)施的真實危害性，對鄰避設(shè)施所帶來的風(fēng)險不確定性有自我夸大意識，而協(xié)商過程的參與者對公共利益具有強(qiáng)烈的敏感性，愿意為了公共利益而適度犧牲個人利益，在協(xié)商之后，他們就明顯愿意為社區(qū)而協(xié)調(diào)自我利益和集體利益，公共利益導(dǎo)向能夠引導(dǎo)公眾實現(xiàn)多元沖突、分歧基礎(chǔ)上的一致。國外的實踐經(jīng)驗表明，把鄰避設(shè)施的相關(guān)信息充分地與公眾溝通，告知公眾鄰避設(shè)施的真實收益和風(fēng)險，可以獲得民眾的支持。瑞典政府注重積極地與民眾溝通環(huán)境風(fēng)險、核能安全風(fēng)險等涉及民眾切身利益又不易為公眾所熟知的知識。瑞典成立了核能安全機(jī)關(guān)與輻射保護(hù)局，該局設(shè)立專門科室負(fù)責(zé)與民眾溝通，體現(xiàn)政府的信息透明以取得公眾信任。美國、加拿大等國在鄰避設(shè)施建設(shè)之前，就與鄰避設(shè)施周邊居民進(jìn)行充分的溝通，聽取他們的意見和建議，并將這些意見和建議作為鄰避設(shè)施建設(shè)決策的重要參考。

公眾參與是保障。鄰避設(shè)施建設(shè)不僅是技術(shù)層面的問題，而且要充分了解公眾對鄰避設(shè)施風(fēng)險的評估、風(fēng)險承受意愿、風(fēng)險與收益的權(quán)衡等。鄰避設(shè)施建設(shè)決策應(yīng)當(dāng)在堅持多元性、合法性、程序性、公開性、平等性、參與性、責(zé)任性、理性的基礎(chǔ)上，通過各方平等、自由的對話、討論、辯論和協(xié)商的過程，使社會主體都能夠充分表達(dá)自己、了解其他各方的利益，進(jìn)而在平等開放的對話中，形成關(guān)于鄰避設(shè)施涉及到的整體利益與局部利益、公共利益與個體利益的矛盾化解的正常機(jī)制。在鄰避設(shè)施項目規(guī)劃建設(shè)前，應(yīng)征求民眾意見，開展民意調(diào)查，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的“全媒體”時代民眾可以通過各種途徑，迅速傳播信息和通過虛擬方式組織公眾力量，現(xiàn)實也已具備條件讓每個利益相關(guān)者都參與進(jìn)來，尊重民眾的意見。有關(guān)案例實踐表明：讓公眾參與，通過在鄰避設(shè)施附近設(shè)立草地、公園、圖書館和運動中心等具有正外部性的設(shè)施，往往能緩解或消除公眾的鄰避情結(jié)，以最直接最有效的方法從規(guī)劃層面減輕設(shè)施風(fēng)險。德國在鄰避設(shè)施選址建設(shè)前，采取“共識會議”制度，政府代表、公眾代表、施工方代表、專家學(xué)者齊坐一堂，相互溝通、對話、討論，公眾的意見和建議對鄰避設(shè)施選址和建設(shè)發(fā)揮著重要的作用。公眾能夠參與到鄰避設(shè)施規(guī)劃、補(bǔ)償、建設(shè)等各個環(huán)節(jié)，雖然付出了較高的時間成本，但是為鄰避沖突的解決提供了范本。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，杭州采取構(gòu)建社會復(fù)合主體、推動“民主促民生”、落實“四問四權(quán)”等一系列舉措實現(xiàn)了社會管理創(chuàng)新；而今在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中面對以“鄰避危機(jī)”為典型的城市復(fù)雜治理難題，更應(yīng)從新的視域?qū)嵤┬碌膶嵺`。

（作者單位：杭州國際城市學(xué)研究中心 ）