張喜亮

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）指出：“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生?！苯冢蛴械牡胤近h委和政府就“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”公布了專門的改革文件，這個話題成為媒體關(guān)注的一個焦點。

劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金源自國有股減持

“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”源自股權(quán)分置改革中的“國有股減持”政策。

1990年底創(chuàng)建了人民幣普通股票市場，由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，受限于理論的研究和實踐的經(jīng)驗，一些國有企業(yè)上市公司，出現(xiàn)了中國特色的“股權(quán)分置”情況：上市公司的股份被人為地分割為“流通股”和“非流通股”。股東所持向社會公開發(fā)的股份，且能在證券交易所上市交易，稱為流通股；而公開發(fā)行前股份暫不上市交易，稱為非流通股。出現(xiàn)這種股權(quán)分置的情況，主要的考慮還是國有資本控股權(quán)的問題。但是，股權(quán)分置狀況不能適應(yīng)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的要求，產(chǎn)生了同股不同權(quán)、企業(yè)淡漠市值、股市發(fā)展受滯等問題。消除非流通股和流通股的差異，便提到了改革議事日程，實施股權(quán)分置改革以解決股票市場相關(guān)股東之間的利益平衡問題。

1998年下半年到1999年上半年，為推進解決國有企業(yè)改革發(fā)展的資金需求和完善社會保障機制，開始進行國有股減持的探索性嘗試。但由于實施方案與市場預(yù)期存在差距，試點很快被停止。2001年6月6日，國務(wù)院頒布實施《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，依然是延續(xù)解決國企改革資金問題和補充社會保障基金問題的思路，同樣由于市場效果不理想，當年10月22日宣布暫停。2004年1月31日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，明確提出“積極穩(wěn)妥解決股權(quán)分置問題”。2005年4月29日，經(jīng)國務(wù)院批準，證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于上市公司股權(quán)分置改革試點有關(guān)問題的通知》，啟動股權(quán)分置改革試點。經(jīng)過兩批試點，取得了一定經(jīng)驗，具備了轉(zhuǎn)入積極穩(wěn)妥推進的基礎(chǔ)和條件。經(jīng)國務(wù)院批準，2005年8月23日，證監(jiān)會、國資委、財政部、中國人民銀行、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于上市公司股權(quán)分置改革的指導(dǎo)意見》；2005年9月4日，證監(jiān)會發(fā)布《上市公司股權(quán)分置改革管理辦法》，中國的股權(quán)分置改革進入全面鋪開階段。上市公司股權(quán)分置改革是通過非流通股股東和流通股股東之間的利益平衡協(xié)商機制消除股票市場股份轉(zhuǎn)讓制度性差異的過程，是為非流通股可以上市交易作出的制度安排。

所謂減持國有股是指向社會公眾及證券投資基金等公共投資者轉(zhuǎn)讓上市公司國有股的行為。制定減持國有股政策的出發(fā)點是“完善社會保障體制，開拓社會保障資金新的籌資渠道，支持國有企業(yè)的改革和發(fā)展”。減持國有股原則上由市場定價，所籌集資金交由全國社會保障基金理事會管理，主要采取國有股存量發(fā)行的方式減持：國家擁有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均應(yīng)按融資額的10%出售國有股；股份有限公司設(shè)立未滿3年的，擬出售的國有股通過劃撥方式轉(zhuǎn)由全國社會保障基金理事會持有，并由其委托該公司在公開募股時一次或分次出售。國有股存量出售收入，全部上繳全國社會保障基金。

正確理解“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”的涵義

據(jù)報道：2015年全國社會保險基金預(yù)算剔除財政補貼因素后收不抵支，且相比此前幾年的預(yù)算執(zhí)行情況，“虧空”越來越大。以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為例，剔除財政補貼后，當期保險費收入與支出相減，“虧空”3024.87億元，比2014年的收支差1563億元顯著擴大?？磥恚珖鐣Ｕ匣鹑笨谥笠呀?jīng)到了非解決不可的程度了。早在全國社?；鸪闪⒊跗?，資金主要來源包括中央財政撥款、國有股減轉(zhuǎn)持、彩票公益金及投資收益等；隨著國企改制接近尾聲，國有股減轉(zhuǎn)持這一渠道正在枯竭，社保基金需要拓展新的籌資渠道。

如果說，十幾年來，通過國有股減持到充實社會保險基金的結(jié)果，其缺口不但沒有減小反而越來越大，提高國有資本收益上繳比例充實社會保險基金，是國有企業(yè)義不容辭的責(zé)任。但是，寄望把國有資本的30%一次性劃轉(zhuǎn)給社會保障基金，一定能夠補足缺口且能保證社會保險基金具備自主“造血功能”而良性運轉(zhuǎn)，不可想象?；仡櫄v史，股權(quán)分置改革，減持國有股也并非是直接劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金，而是向社會公眾及證券投資基金等公共投資者轉(zhuǎn)讓上市公司國有股：“國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均應(yīng)按融資額的10%出售國有股；股份有限公司設(shè)立未滿3年的，擬出售的國有股通過劃撥方式轉(zhuǎn)由全國社會保障基金理事會持有”。

綜合評價當年減持國有股充實社保基金，其初衷是好的，但是，實踐的效果并不理想。那么，今天重啟“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”又當怎樣理解呢？黨的十八屆三中全會《決定》關(guān)于“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”，具體內(nèi)容是：“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生?！蓖ㄟ^完善國有資本經(jīng)營預(yù)算之涵義有三：提高國有資本“收益上繳公共財政比例”而非直接劃轉(zhuǎn)國有企業(yè)之國有資本；逐漸提升，到2020年達到上限30%，而非立即或一次性達到上限比例；收益上繳部分更多用于保障和改善民生，而非只是用于社會保險基金。

社會保障基金是根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，為實施社會保障制度而建立起來、?？顚Ｓ玫馁Y金；主要包括社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金等。設(shè)立社會保險基金的目的是支持社會保險。理論上說，社會保障基金主要是支出于各種保險，而非直接盈利之投資公司。全國社會保障基金理事會主要職責(zé)是：管理通過減持國有股所獲資金、中央財政撥入的資金及其他方式籌集的資金；根據(jù)財政部、勞動保障部共同下達的指令和確定的方式撥出資金；選擇并委托國內(nèi)外專業(yè)性投資管理機構(gòu)對基金進行運作，以實現(xiàn)保值增值；向社會公布全國社會保障基金的資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流量等財務(wù)狀況。由此可見，社會保險基金承擔(dān)“保值增值”職責(zé)也是通過“選擇并委托國內(nèi)外專業(yè)性投資管理機構(gòu)對基金進行運作”，而非本身直接投資運作基金。

劃轉(zhuǎn)部分國有資本使“社會保障基金”成為股東董事、監(jiān)事直接參加管理被“劃轉(zhuǎn)”出國有資本的“國有企業(yè)”董事會、監(jiān)事會，雖然可以使被劃轉(zhuǎn)出國有資本的國有企業(yè)多了一個股東、實現(xiàn)了其股權(quán)的多元化，但是，沒有證據(jù)能夠證明有了社會保險基金股東，該企業(yè)就完善了公司法人治理結(jié)構(gòu)，就實現(xiàn)了治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就能使國有資本更安全、決策更正確和效率更高。

社會保險基金隸屬于財政部、國有企業(yè)隸屬國資委，出現(xiàn)兩個股東以后，便自然出現(xiàn)了財政部和國資委兩個婆婆共管“國有企業(yè)”的格局，這是改革的倒退？財政部與國資委同時履行“出資人”職責(zé)，而兩者又都是國有資本的“代表”，產(chǎn)權(quán)混亂的局面是否在所難免？在全面依法治國的大環(huán)境中，我們不得不提出一個嚴肅的理論和實踐問題：究竟由誰來直接劃轉(zhuǎn)國有資本？劃轉(zhuǎn)國有資本要不要及如何接受監(jiān)督？黨的十八屆三中全會《決定》要求：“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”。在黨的十八屆三中全會《決定》作出了“國有企業(yè)屬于全民所有”的判斷以后，政府未經(jīng)向人民代表大會請示報告直接用行政命令“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”，授權(quán)問題是否值得沉思？endprint