陳晨

近年來，大學治理越來越引起高等教育學術界和管理界的重視，任何一種大學治理理念與結(jié)構(gòu)的形成都是建立在不同的理論基礎之上的。本文擬從利益相關者理論出發(fā)，透過其要求大學利益相關者共同治理的本質(zhì)，尋找到治理類型的最佳形式和狀態(tài)——“善治”，并提出“善治”理念的效率性、民主性、法制性特征。

一 利益相關者理論：主張利益相關者共同治理

（一）利益相關者理論的思想

利益相關者理論是20世紀80年代逐漸發(fā)展起來的新的公司治理理論。隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展與企業(yè)競爭的加劇，公司面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)經(jīng)濟學將股東作為公司的一切利益指向，企業(yè)全部的活動旨在股東利益的最大化，即企業(yè)只是股東實現(xiàn)利益的工具。而利益相關者理論卻主張：參加企業(yè)決策的權利是所有受企業(yè)影響的利益相關者都具有的，管理者負有的信托責任是服務于所有利益相關者的利益，企業(yè)的目標應該是促進所有相關者的利益而不僅僅是股東的利益。[1]利益相關者理論認為“企業(yè)是由多個利益相關者所構(gòu)成的‘契約聯(lián)合體，所以企業(yè)的所有者不能僅僅局限于股東，還包括所有利益相關者如企業(yè)的雇員、供應商和債權人等”[2]。企業(yè)的風險是由包括股東在內(nèi)的所有利益相關者共同承擔的，利益相關者之間是獨立、平等的。集體或利益相關者利益的最大化，是企業(yè)最終要實現(xiàn)的目標。

經(jīng)濟學家們對企業(yè)利益相關者的范圍和認識不盡一致，他們依據(jù)不同的標準將利益相關者劃分為不同的形式。例如按照相關利益群體與企業(yè)是不是存在交易性合同關系，查克漢姆將利益相關者分為契約型利益相關者以及公眾型利益相關者。根據(jù)與企業(yè)聯(lián)系的緊密程度，克拉克遜將利益相關者分為主要的利益相關者和次要的利益相關者等。雖然利益相關者理論最初是由企業(yè)治理問題發(fā)展而來的理論，但是企業(yè)存在的目的與核心便是追求“利潤”，企業(yè)中股東的利益是企業(yè)的核心利益，企業(yè)關注其他利益相關者的利益僅是維持自己公司正常運轉(zhuǎn)的手段，即達到“共贏”，且企業(yè)中股東的戰(zhàn)略思維與決策能力是一個企業(yè)的核心競爭力，對企業(yè)的發(fā)展起著全局、導向性的作用。“在公司治理實踐中，徹底改變公司的權利和責任基本框架不能以利益相關者理論的某種合理性作為理由?！盵3]可見，企業(yè)并不是一種典型的利益相關者組織，在企業(yè)內(nèi)外追求相關利益者權利的平等、責任的絕對分擔都是不現(xiàn)實的。

（二）大學是一種典型的利益相關者組織

與企業(yè)不同，拋開大學由職能的擴展所帶來的所謂的“學術資本主義”，作為一種非營利性組織，大學（本文主要指公立大學）從嚴格意義上來說并沒有股東。“在一個合理的社會里，權力是由權利派生出來的，是人的權利派生出來的社會組織（如政府）權力。權利是自生的，權力是外賦的，是人們的權利所賦予的或讓渡的。”[4]大學里的人員以學生為本，大學里的活動以學術為本，因而大學里的行政性權利便是師生讓渡出來，是由學術賦予的，行政性權力的有效性也需要從學術那里得到檢驗。大學這個學術共同體的特殊性便在于此，其存在的學術權力與行政權力并不是對立存在的，行政權力需要在以維護學術權力的純學術意義的基礎上才能發(fā)揮效用?！案叩冉逃暮诵膬r值——學術價值，應當是相關行政權力自身的核心價值。”[5]可見，能對大學行使獨立控制權并沒有專屬的哪一類人或者個人（教師、學生、管理人員等），大學是一種典型的利益相關者組織。青島大學的李福華教授根據(jù)利益相關者與大學的密切程度不同，將大學的利益相關者分為四個層次：第一個層次是核心利益相關者，包括教師、學生、管理人員；第二個層次是重要利益相關者，包括校友和財政撥款者；第三個層次是間接利益相關者，如科研經(jīng)費提供者、產(chǎn)學研合作者等；第四個層次是邊緣利益相關者，包括當?shù)厣鐓^(qū)和社會公眾等[6]。既然涉及如此復雜相關的利益相關者，大學的決策絕不能顧此失彼，需要在諸多利益者之間尋求共同決策與相互制衡機制，實行利益相關者的共同治理模式。

相關利益者共同治理是一個循序漸進的過程，作為大學管理體制創(chuàng)新的一個方向，需要大學的各利益相關者根據(jù)他們參與大學治理的意愿、責任感和能力等，在大學治理結(jié)構(gòu)中各得其所，各行其力，并創(chuàng)設良好的制度保障和外部環(huán)境給予支持，實現(xiàn)共同“治理”。然而，對大學自身而言，大學的治理不善一方面歸咎于政府的過度行政化，此外也應從自身老化及低效的管理模式進行反思。在大學尋求治理體系與治理能力的現(xiàn)代化過程中，“善治”理念作為對治理概念的理性認識與理想追求而形成的一種治理結(jié)構(gòu)的理想狀態(tài)，是一種既有理性駕馭又注重效率的共同治理體系。雖然文中筆者多以“善治理念”著稱，但“善治”并不單單指形而上的理想的抽象理念，亦是一種具體的治理結(jié)構(gòu)與治理體系，是治理的目的所在與理性訴求。

二 大學的善治理念：突出治理結(jié)構(gòu)的具體化與理想狀態(tài)

（一）“治理”與“善治”的概念界定及其關系

治理作為一個管理概念的出現(xiàn)遠早于20世紀。作為管理學界的一個專業(yè)術語，“治理”是個舶來詞Governance，原意主要指操縱、指導或控制，與Government（統(tǒng)治）的含義是交叉使用的，主要指與國家公共事務相關的政治和管理活動。20世紀90年代西方經(jīng)濟學家和政治家賦予了Governance區(qū)別于Government的新的含義。治理理論的主要創(chuàng)始人詹姆斯·羅西瑙把治理定義為：“一系列活動領域里的管理機制，它們雖然未得到正式授權，但卻能發(fā)揮有效作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是由共同的目標支持的一種活動，這些管理活動的主體未必是政府，因此也無需依靠國家的強制力量來實現(xiàn)”[7]。這種新的管理機制既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制。全球治理委員會在1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對治理進行了界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。[8]該報告也突出了治理的四個特征：不是控制而是協(xié)調(diào)、不是規(guī)則而是過程、既涉及公共部門又包括私人部門、不是正式制度而是持續(xù)互動。從以上可以看出，雖然學者對治理的概念莫衷一是，但都反映了治理概念中要求共治的思想，要求政府的“無邊界”管理方式，強調(diào)管理主體的多樣性，同時也符合利益相關者理論的基礎。[9]筆者在這里更傾向?qū)ⅰ吧浦巍钡闹卫砝砟钜暈榻M織內(nèi)部治理的概念，因為“善治”理念更貼近組織內(nèi)部的實際要求以及組織集體利益最大化。endprint

何謂“善治”？此概念的最早提出是在上個世紀90年代，世界銀行將其作為治理的一類形式而產(chǎn)生。善治的本質(zhì)是政府與公民對公共生活的合作管理，是使公共利益最大化的社會管理過程[10]。俞可平先生在對各家之說梳理的基礎上也歸納了善治的六個基本要素構(gòu)成：合法、透明、責任、法治、有效?！吧浦巍崩砟畹某霈F(xiàn)并非華而不實的時尚管理新詞，而是面對現(xiàn)代管理的復雜、多變、不確定性的現(xiàn)實需要的產(chǎn)物?！皩τ谝粋€組織而言，善治的價值理性在于追求管理效率，善治的工具理性立足于民主管理?！盵11]可見，“善治”兼具民主與效率內(nèi)涵，并將相關利益主體的不同方向的利益取向協(xié)調(diào)、消解與中和，使之朝向共同的目標，以互動合作的方式走到一起旨在追求效率的管理模式。大學又何以追求“善治”并將“善治”理念作為最理想的治理體系？無疑，“善治”它滿足大學自身對己以及社會對大學治理體系構(gòu)建的理性訴求和呼應。首先，大學作為一個典型的相關利益者的組織，它本身就不是一個“統(tǒng)治”與“被統(tǒng)治”關系的組織，它是一個以學科和專業(yè)為支點發(fā)展起來的集勞動分工、信念堅守、權責統(tǒng)一的、龐大的、多權威共存的學術組織。在這個學術共同體的聚集之地，學術權威理應占據(jù)最高話語權，這是大學本質(zhì)——研究高深學問之地所決定的。其中，非權力性影響力（學術、道德、理想、信念等），它體現(xiàn)與蔓延在大學各個組織與角落，伴隨著大學具生而來，具有自我生長性?！吧浦巍钡乃囆g便是將非權力性影響力與權力性影響力融合起來，創(chuàng)造一種相關利益者共享治理的系統(tǒng)。其次，大學日漸面臨著管理的諸多挑戰(zhàn)?！按髮W的學科學術屬性決定了大學的職能多樣、目標模糊、結(jié)構(gòu)松散、人員獨立及機構(gòu)自主的組織特征，而大學這些組織特征又決定了大學之活動復雜、目標復雜、組織復雜、關系復雜和權力復雜的多重復雜性?！盵12]大學本身的復雜性外加和外部相關利益者“打交道”，這使得大學需要注入“善治”理念，實行善治治理。最后，大學也必須尋找一個新的效率高的管理模式。“善治”以公共目標為依據(jù)展開管理，其大學內(nèi)部“公共目標”是以專業(yè)知識論證為前提的并經(jīng)過相關利益群體互相博弈后的被大家所接受與認同的結(jié)果，保證了學術、學生等非權力性權利參與討論并與大學管理高層共同協(xié)商的權利，從而規(guī)避了決策制定與實施時來自不同相關利益群體之間的掣肘與摩擦。綜上所述，善治是大學的治理目的之一，它保證了大學內(nèi)相關利益群體的利益，是真正的建立在“人性哲學”（凸顯人的價值）之上的治理結(jié)構(gòu)。

（二）大學善治理念的特點

“善治”是大學內(nèi)部治理的一種明智選擇，同時它又需作為一種理念深刻地烙印在大學相關利益者的意識里，內(nèi)化為行為主體自覺的行動?！吧浦巍崩砟罹哂幸韵绿攸c。

1 效率性?！吧浦巍弊鳛橐环N新的公共管理模式，是以“績效”為切入點及績效改善作為管理的目標?！皩Υ髮W而言，善治的目的并不同于政府旨在削減公共開支而更在于提高辦學治校育人的效率?！盵13]“善治”理念中的“效率”不單單指數(shù)量上的提高，更是注重質(zhì)量內(nèi)涵式的發(fā)展。大學有它自身需要保護與守衛(wèi)的東西，這是它的穩(wěn)定性。它在精神上高貴，可卻擺脫不了對外界物質(zhì)資源的依賴。資源依賴理論認為，給大學這樣的組織提供資源的人有能力對這些組織行使很大的權力。而“善治”理念便是極大可能擺脫外在資源提供者的不合理的干預，最大化地實現(xiàn)大學自身內(nèi)部在科學配置、管理等效率的提高，在有限的資源內(nèi)高效地利用資源，從而發(fā)揮大學在辦學治校育人中的最大價值。

2 民主性?！爸紊啤崩砟畋旧砑磸娬{(diào)利益相關者共享共治的，權利制衡與互動也是其治理結(jié)構(gòu)和程序上的必然選擇。大學治理的民主性存在的合理性可以說是由大學的遺傳基因——以學術為向心力所決定的，民主意識與氣息也一直是大學學者孜孜不倦的追求。例如“教授治校所蘊含的旨趣是對大學民主管理的訴求，它要求給予普通教師群體參與學校重大事物的決策和管理權力與機會，但不企圖獨霸權力，也不追求對具體事物的直接管理”[14]?！案叩葘W校除了學術文化的內(nèi)部沖突外，還有學生文化、管理文化（以管理者為代表）和學術文化（以教師為代表）等三種文化的沖突?！盵15]大學的“善治”理念強調(diào)相關利益者代表有機會參與決策，它是一個由共同目標支撐的活動，共同目標自身就是一個協(xié)商的結(jié)果而非僅僅是管理高層左右的決策，同時它通過不同利益主體的協(xié)商與溝通降低大學組織內(nèi)部的復雜性。詹·庫伊曼甚至認為：“如果復雜性不受約束，那么這個系統(tǒng)就將朝著無序的方向發(fā)展。”[16]大學“善治”理念的特點也要求相關利益者多考慮彼此需要和互相尊重，通過穩(wěn)定的互動關系的建立，降低大學內(nèi)部的諸多復雜性，提高效用、團結(jié)一致駛向統(tǒng)一目標。

3 法制性。在發(fā)達國家里，無論哪一種類型的大學治理，都有一個共同點：依法治理?！暗聡拇髮W甚至是奉行“法律主義”的，政府依法律治理大學，大學依法律自治，德國政治生活中傳統(tǒng)的“法律主義也滲透到大學的行政組織之中。”總之，法大于權，法律在行政之上。事實上，在法治國家，大體上也如此，而不只是德國?！盵17]在當下，我們不僅需要給經(jīng)濟“松綁”，也需要迫切給大學“松綁”，還大學獨立自主的權利。不論是依靠何種力量對行政權力進行有效制衡與示威，最根本的就要落實到法。中國的立法機構(gòu)應該對教育法治的實現(xiàn)起到切實的作用，形成立法機構(gòu)對行政機構(gòu)依法行事的有效制衡。“善治并不只是依靠理念支配和組織及其個體自覺自律行為過程，還是法規(guī)制度建構(gòu)完善并對組織的運行及其成員的行為具有規(guī)制作用的效果，即善治是具有合法性及權威性的結(jié)構(gòu)性規(guī)范，善治的組織需要法規(guī)制度提供制度環(huán)境和保障機制?！盵18]大學是個系統(tǒng)龐雜的組織，其法治建構(gòu)、制度安排需要窮盡相關利益者各方要素并將其統(tǒng)籌在一個系統(tǒng)框架內(nèi)，這才是“大學善治”的目的，也是大學善治理念的意義所在。

三 大學善治理念的實踐意義

通過上述內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，根據(jù)相關利益者理論，大學是一個典型的利益相關者組織，它需要相關利益者共享共治，治理的最終目的與理性訴求是要達到“善治”?！吧浦巍崩砟畹奶卣鞣洗髮W的屬性、特征與規(guī)律需要，大學需將效率、民主與法制納入其中實現(xiàn)更好的治理，將自身帶入更寬闊的發(fā)展軌道。可見大學的“善治”與大學的“統(tǒng)治”是完全不同的兩種管理模式，我們需秉持“善治”理念通過一系列的“善治”治理將大學帶入大學的理想——至善。同時，我們也需要清楚的是，大學管理體制的創(chuàng)新是一個循序漸進的過程，大學治理結(jié)構(gòu)的建立受大學存在形式的限制，并不是所有的大學都需要建立大學治理結(jié)構(gòu)進而達到“善治”。大學治理是大學發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在當前相應的改革還沒有到位之前，在相應的制度與法律保障還沒有成熟之前，每個大學、不同層次類型的大學不能盲目跟風，不切實際地跳躍發(fā)展，否則會事倍功半。

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改革事業(yè)編制，由高校決定自身編制，決定各級各類人員的數(shù)量和結(jié)構(gòu)比例，是高校真正走上自主辦學的第一步。

據(jù)報載，日前北京市下發(fā)《關于創(chuàng)新事業(yè)單位管理加快分類推進事業(yè)單位改革的意見》，提出對現(xiàn)有高等學校、公立醫(yī)院等，逐步創(chuàng)造條件，保留其事業(yè)單位性質(zhì)，探索不再納入編制管理。對現(xiàn)有編內(nèi)人員進行實名統(tǒng)計，隨自然減員逐步收回編制。與此同時，創(chuàng)新公益服務提供方式，加大政府購買公共服務力度，調(diào)動社會力量、利用市場機制促進公益事業(yè)發(fā)展。可以想象，這些改革必將對公立高校產(chǎn)生重大影響，但是喜是憂，尚難預計。

我國公立高校是全民所有制事業(yè)單位，干部、教師和職工按照政府下達的事業(yè)單位編制進行管理。好處是教職工的工作穩(wěn)定、工資福利有保障，由政府和高校埋單；不足是高校人事管理與組織變革剛性有余，靈活性不足。高校進人必須有編制，并經(jīng)過政府核準，政府不下達編制，高校所需要的人進不來；即便進來了，同工不同酬，待遇差別大，難以留住人才。所以，編制既是個好東西又是個壞東西，高校既愛又恨，且奈何不得。近些年社會用工在高校得到了一定程度的發(fā)展，但因為編制管理仍是政府調(diào)控高校的主要手段，社會用工對高校人事與組織工作所發(fā)揮的作用非常有限。

（節(jié)選自《中國教育報》2015-05-22）endprint