孫二軍　趙聰

摘要：增強(qiáng)“特崗計(jì)劃”政策的長(zhǎng)效性與實(shí)效性，既是保障特崗教師群體權(quán)益及農(nóng)村義務(wù)教育公平的現(xiàn)實(shí)要求，也需要進(jìn)行合理的政策分析與評(píng)估。理性選擇制度主義框架下“特崗計(jì)劃”的政策分析關(guān)注行動(dòng)舞臺(tái)與行動(dòng)者的行為偏好，其政策評(píng)析則強(qiáng)調(diào)效率、公平、問(wèn)責(zé)及其適應(yīng)性，以期建立政策實(shí)施及調(diào)整的長(zhǎng)效機(jī)制，謀求政策改進(jìn)的有效舉措，從而充分發(fā)揮“特崗計(jì)劃”政策的功能與效用。

關(guān)鍵詞：特崗計(jì)劃 理性選擇制度主義 政策分析

一、問(wèn)題的提出

“特崗計(jì)劃”以其良好的政策導(dǎo)向性和針對(duì)性，有力地緩解了農(nóng)村義務(wù)教育階段師資短缺的問(wèn)題，提高了農(nóng)村師資隊(duì)伍的整體水平。2006年開(kāi)始公開(kāi)招聘到現(xiàn)在，全國(guó)已有約30萬(wàn)名特崗教師奔赴22個(gè)省的2萬(wàn)余所農(nóng)村小學(xué)，從事農(nóng)村義務(wù)教育階段的教學(xué)工作，其總數(shù)達(dá)到義務(wù)教育階段教師總數(shù)的5.3%，逐漸成為全國(guó)教師隊(duì)伍中一支龐大且富有青春活力的群體。[1]但是，隨著政策的不斷推進(jìn)，各種問(wèn)題與矛盾也逐漸顯露，諸如特崗教師生活工作條件較差、缺乏人文關(guān)懷，政策承諾與現(xiàn)實(shí)兌現(xiàn)存在差距，考核評(píng)價(jià)制度不科學(xué)，服務(wù)期滿入編問(wèn)題尚存懸念等。因此，不斷完善“特崗計(jì)劃”政策就顯得尤為迫切。事實(shí)上，“特崗計(jì)劃”有其完整的政策周期，特崗教師和政策相關(guān)部門(mén)之間存在著雙向互動(dòng)關(guān)系和利益博弈，我們選取理性選擇制度主義作為政策分析框架，可以更好地探析阻礙和制約該政策實(shí)施和發(fā)展的癥結(jié)所在。

二、“特崗計(jì)劃”的理性選擇制度主義分析

在理性選擇制度主義分析框架的基本主張中，行動(dòng)舞臺(tái)是利益相關(guān)者之間相互作用、相互溝通和相互斗爭(zhēng)的社會(huì)空間。行動(dòng)舞臺(tái)包括行動(dòng)情境和該情境中的行動(dòng)者，行動(dòng)情境包括行動(dòng)情境資源與約束、文化價(jià)值觀與社會(huì)結(jié)構(gòu)、基本的法制結(jié)構(gòu)等，行動(dòng)情境中的行動(dòng)者可以是一個(gè)單一的個(gè)體或者作為共同行為者起作用。[2]

1.行動(dòng)舞臺(tái)及行動(dòng)者分析

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)體制與教師一元分配政策之間的矛盾，造成的農(nóng)村師資匱乏；高校擴(kuò)招政策實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的人才結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，大批畢業(yè)生面臨就業(yè)難的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)；國(guó)家對(duì)于促進(jìn)教育公平，提升農(nóng)村教育質(zhì)量的初衷?；谝陨先齻€(gè)方面的因素，國(guó)家及時(shí)出臺(tái)了“特崗計(jì)劃”政策，政策行動(dòng)舞臺(tái)中主要的行動(dòng)者包括政策相關(guān)部門(mén)、受援學(xué)校和特崗教師。具體而言：“特崗計(jì)劃”政策主要涉及四個(gè)層面行動(dòng)者構(gòu)成的群體集合：第一，政策的制定者——國(guó)家教育部、財(cái)政部、人事部和中央編辦，作為政策相關(guān)公共利益的維護(hù)者，對(duì)“特崗計(jì)劃”政策有直接的決定權(quán)；第二，政策實(shí)施的省級(jí)相關(guān)部門(mén)，作為政策推行者和地方統(tǒng)籌者，對(duì)政策的參與和控制力度有限；第三，政策執(zhí)行的地方相關(guān)部門(mén)，包括縣級(jí)教育財(cái)政人事等部門(mén)和受援學(xué)校，在負(fù)責(zé)政策實(shí)際推行的過(guò)程中僅有政策執(zhí)行監(jiān)督和反饋權(quán)力；第四，特崗教師，作為政策最底層參與者，對(duì)該政策的控制力度最小，也是最難有政策發(fā)言權(quán)的群體，需要從政策層面進(jìn)行利益補(bǔ)償與激勵(lì)。

2.政策行為偏好

理性選擇制度主義認(rèn)為，行動(dòng)者具有有限理性，其行為取決于一定偏好，其行為策略的選擇基于對(duì)自身所獲利益的算計(jì)路徑。效用最大化能夠且應(yīng)該成為個(gè)人的基本動(dòng)機(jī)。[3]在“特崗計(jì)劃”政策的推行過(guò)程中，行動(dòng)情境中的所有行動(dòng)者由于各自對(duì)政策的投入成本不同，對(duì)政策收益期望也不相同，因此形成了各自不同的行為偏好。短時(shí)高效地為偏遠(yuǎn)地區(qū)輸送優(yōu)秀師資，提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量是國(guó)家層面政策行動(dòng)者的行為偏好。借助“特崗計(jì)劃”政策可以有效改善城市教師資源過(guò)剩，而農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)缺編少編，難以留人的現(xiàn)狀，因此，促進(jìn)人力資源達(dá)到均衡配置是省級(jí)政策執(zhí)行部門(mén)的主要行為偏好。對(duì)于地方層面，由于地方財(cái)政支持力度有限，發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育缺乏資金，農(nóng)村教師隊(duì)伍水平良莠不齊、流動(dòng)性大，增加教育經(jīng)費(fèi)、緩解地方財(cái)政壓力、獲得優(yōu)質(zhì)師資成為縣級(jí)行動(dòng)者的行動(dòng)偏好，而受援學(xué)校則傾向于無(wú)償獲得優(yōu)秀教師。對(duì)于特崗教師這個(gè)處于政策最低層的參與者，其行為偏好更多地是在就業(yè)困難和編制資源稀缺的狀況下，利用“特崗計(jì)劃”這一政策平臺(tái)獲得一份正式穩(wěn)定的工作，為此他們付出了顯性和隱性成本，若其收益通過(guò)政策獲得最大化的實(shí)現(xiàn)，教師就會(huì)堅(jiān)守崗位，踏實(shí)工作，然而若其收益抵不上成本，職業(yè)發(fā)展得不到應(yīng)有的人文關(guān)懷，基本的各種需求得不到滿足，就會(huì)影響其行為策略，可能無(wú)法全身心投入工作或消極怠工。

在政策推行中不同行為者的行動(dòng)偏好導(dǎo)致了不同的策略選擇，在獲得教育資金支持的行為偏好下，部分地方政府發(fā)生了為了享受政策待遇而嚴(yán)重超額招錄特崗教師的情況，完全不考慮地方編制的飽和程度，進(jìn)而導(dǎo)致特崗教師服務(wù)期滿，地方財(cái)政無(wú)力解決其入編問(wèn)題；在利益最大化的驅(qū)使下，地方學(xué)校在獲得高素質(zhì)教師的同時(shí)，卻不愿意或沒(méi)有能力投入相應(yīng)的成本代價(jià)，忽視對(duì)到崗教師的人文關(guān)懷和職業(yè)發(fā)展的必要支持，從而導(dǎo)致特崗教師到崗后連基本的生活需求都難以保障。

三、理性選擇制度主義框架下的“特崗計(jì)劃”政策評(píng)析

1.政策效率

效率是指通過(guò)創(chuàng)立一種以市場(chǎng)為導(dǎo)向的人力資源配置方式，促進(jìn)師資的合理流動(dòng)，使教師這一特殊的教育資源在市場(chǎng)背景下在追逐政策收益的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)以最小的成本贏得學(xué)校與社會(huì)的最大利益的目的。[4]就“特崗計(jì)劃”而言，短時(shí)期內(nèi)為農(nóng)村教育大量地補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)的師資，調(diào)整了農(nóng)村師資隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷層次。然而，特崗教師服務(wù)期內(nèi)的薪資由國(guó)家承擔(dān)，地方執(zhí)行中高出國(guó)家水平的部分，相應(yīng)的福利補(bǔ)貼由地方政府和教育相關(guān)部門(mén)承擔(dān)。地方相關(guān)部門(mén)希望以最低的政策成本獲得最大的政策受益，他們通過(guò)“特崗計(jì)劃”獲得大批高素質(zhì)教師，卻出于政策成本的理性算計(jì)，未能給予相應(yīng)的政策投入，使特崗教師到崗后工作生活面臨諸多困境。因此，“特崗計(jì)劃”過(guò)分注重政策效率，政策相關(guān)部門(mén)只關(guān)注自身利益，出于工具理性忽略了特崗教師的利益、愿望和需求。政策人性化方面的缺失必然會(huì)削弱其執(zhí)行的力度和效率。

2.政策公平

調(diào)查結(jié)果顯示，“特崗計(jì)劃”政策在報(bào)名、筆試、面試、錄用幾個(gè)環(huán)節(jié)的公平性是得到認(rèn)可的，使有意愿到農(nóng)村從事教育工作的個(gè)體通過(guò)這個(gè)公平的渠道，機(jī)會(huì)均等地進(jìn)入到教師隊(duì)伍當(dāng)中來(lái)。然而，“特崗計(jì)劃”政策仍然缺乏監(jiān)督機(jī)制，在崗位分配環(huán)節(jié)的公平性有待提高。由于對(duì)地方教育人事部門(mén)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督措施，在特崗教師的分配過(guò)程中出現(xiàn)有失公平的現(xiàn)象。諸如部分有關(guān)系背景的特崗教師會(huì)被分配在離市區(qū)較近、條件環(huán)境相對(duì)比較好的學(xué)校，而非本地戶籍的特崗教師往往會(huì)被分配到最偏遠(yuǎn)、條件最為惡劣的區(qū)域。endprint

3.政策問(wèn)責(zé)

在“國(guó)標(biāo)、省考、縣聘、校用”的招聘體制下，容易導(dǎo)致財(cái)權(quán)和人事權(quán)在一定程度上的分離，處理不當(dāng)容易引發(fā)一定的政策風(fēng)險(xiǎn)，而政策問(wèn)責(zé)制度的缺失則加劇了機(jī)會(huì)主義現(xiàn)象的發(fā)生。具體而言：第一，地方主管部門(mén)的機(jī)會(huì)主義行為。地方政府可能會(huì)因過(guò)度短缺而導(dǎo)致過(guò)度需求，利用特崗政策多招、快招，不考慮本縣的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力和教育系統(tǒng)的缺編狀況，使相當(dāng)一部分特崗教師服務(wù)期滿，卻面臨再次失業(yè)的尷尬境地。第二，受援學(xué)校層面的機(jī)會(huì)主義行為。人力資源在真正的“校用”環(huán)境內(nèi)部分配不均，導(dǎo)致出現(xiàn)教師閑置現(xiàn)象。第三，特崗教師層面的機(jī)會(huì)主義行為。部分教師通過(guò)招錄獲得崗位，卻不及時(shí)到崗。主管部門(mén)對(duì)特崗教師實(shí)際在崗情況沒(méi)有明確的審查制度，缺崗狀況得不到及時(shí)上報(bào)，在地方審查機(jī)制不完備的情況下其工資仍照常發(fā)放。

4.政策適應(yīng)性

“特崗計(jì)劃”政策在推行之初所顯示出的都是正面效應(yīng)。地方政府通過(guò)“特崗計(jì)劃”能用人，卻不必支付工資；特崗教師普遍年輕，充滿活力，給農(nóng)村學(xué)校帶來(lái)了一股清新的動(dòng)力；同時(shí)絕大部分特崗教師都未婚，可以全身心地投入到學(xué)校工作中。但是，隨著政策在實(shí)際中不斷深入推進(jìn)，政策與條件變化的不適應(yīng)性也逐漸顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在特崗教師的婚戀與住房問(wèn)題。為了自身利益的最大化，地方部門(mén)只負(fù)責(zé)招聘教師，卻不對(duì)教師的后續(xù)安置負(fù)責(zé)，將到崗后續(xù)問(wèn)題推給了受援學(xué)校。在無(wú)上級(jí)撥款的情況下，農(nóng)村學(xué)校根本無(wú)力解決最基本的周轉(zhuǎn)宿舍問(wèn)題，無(wú)法在特崗教師與農(nóng)村環(huán)境的磨合中給予物質(zhì)和精神上起碼的支持。

四、“特崗計(jì)劃”政策的改進(jìn)舉措

1.落實(shí)地方投入，提高政策的實(shí)效性

“特崗計(jì)劃”政策在招錄環(huán)節(jié)具有高效性，短時(shí)間內(nèi)向農(nóng)村輸送了大批特崗教師，但在政策長(zhǎng)效機(jī)制層面缺乏有效性。地方政府未兌現(xiàn)財(cái)政投入，農(nóng)村學(xué)校也無(wú)力為特崗教師提供生活上的物質(zhì)支持。特崗教師的實(shí)際生活困難被擱置而得不到解決，特崗教師的職業(yè)發(fā)展沒(méi)有任何支持和保障。因此，相關(guān)政策行動(dòng)者在享受政策帶來(lái)利益的同時(shí)，應(yīng)落實(shí)其應(yīng)盡的義務(wù)與責(zé)任，在享受?chē)?guó)家政策優(yōu)待的同時(shí)，地方相關(guān)部門(mén)需要對(duì)地方政策投入進(jìn)行明確規(guī)定，根據(jù)地方對(duì)政策實(shí)際資金投入和教師在崗安置狀況來(lái)對(duì)各個(gè)區(qū)縣進(jìn)行綜合評(píng)定，依據(jù)評(píng)定結(jié)果來(lái)確定來(lái)年的教師招聘計(jì)劃。對(duì)于未落實(shí)其政策投入的區(qū)縣進(jìn)行責(zé)任追究，并依據(jù)具體情況來(lái)削減其來(lái)年特崗教師的分配數(shù)額。以獎(jiǎng)懲機(jī)制促進(jìn)地方行動(dòng)者落實(shí)其政策義務(wù)，兌現(xiàn)其政策投入，使特崗教師在基層的生存狀態(tài)得到有效改善。

2.設(shè)置問(wèn)責(zé)機(jī)制，提高政策的公平性

在“特崗計(jì)劃”政策的推行中，由于不同層面政策相關(guān)部門(mén)之間缺乏有效的溝通渠道，導(dǎo)致掌握信息不對(duì)稱，使得機(jī)會(huì)主義行為較為普遍，使得政策范圍內(nèi)的公共資源分配不均衡，進(jìn)而損害了特崗教師的切身利益。因此，我們需要完善對(duì)特崗計(jì)劃政策的問(wèn)責(zé)機(jī)制，省級(jí)政策的執(zhí)行部門(mén)加大對(duì)地方的監(jiān)管力度，對(duì)地方的缺編情況進(jìn)行嚴(yán)格核查。根據(jù)地方編制的飽和度和財(cái)政的承受力來(lái)確定該地區(qū)的招聘規(guī)模，確保特崗教師在服務(wù)期滿后可以順利入編；完善基層學(xué)校的管理和考核制度，杜絕教師消極怠工現(xiàn)象的產(chǎn)生，以免造成人力資源的浪費(fèi)；加強(qiáng)受援學(xué)校、地方教育行政部門(mén)、編辦和財(cái)政部門(mén)之間的溝通協(xié)作。特崗教師分配到崗后，要對(duì)其在崗情況進(jìn)行逐個(gè)審查，定期抽查和考核特崗教師的授課情況，對(duì)借機(jī)脫崗的教師進(jìn)行排查和懲處；在每個(gè)學(xué)期末依據(jù)平時(shí)考勤情況，教學(xué)水平和受援學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)對(duì)特崗教師進(jìn)行綜合評(píng)定；獎(jiǎng)勵(lì)表現(xiàn)突出的優(yōu)秀特崗教師，警示表現(xiàn)不佳的個(gè)別教師，并積累每個(gè)學(xué)期記錄，以此作為服務(wù)期滿確定優(yōu)先調(diào)動(dòng)教師人選的基本依據(jù)。

3.落實(shí)安置問(wèn)題，提高政策的適應(yīng)性

只有落實(shí)好特崗教師的安置問(wèn)題才能一定程度上減少特崗教師的流失，為農(nóng)村教育留住穩(wěn)定師資。首先，加大政策投入，增建特崗教師的周轉(zhuǎn)宿舍，落實(shí)宿舍安置問(wèn)題，單單依靠受援學(xué)校的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這需要政策上層行動(dòng)者的支持與投入。對(duì)于特別貧困的區(qū)縣，國(guó)家可予以政策傾斜性扶持，采取撥款和提供貸款的形式來(lái)支援和協(xié)助該地區(qū)周轉(zhuǎn)宿舍的建設(shè)工程。其次，鑒于農(nóng)村條件的艱苦，對(duì)于哺育期的教師要給與特殊補(bǔ)貼和照顧，適當(dāng)減輕她們的任課負(fù)擔(dān)，讓教師感受到來(lái)自基層的關(guān)愛(ài)。

4.貫徹以人為本，提高政策的長(zhǎng)效性

“特崗計(jì)劃”相關(guān)部門(mén)基于理性算計(jì)，過(guò)分注重政策效率和工具理性，為了謀求自身利益的最大化而對(duì)特崗教師缺乏最起碼的人文關(guān)懷，導(dǎo)致了特崗教師的不斷流失，違背了從根本上改善農(nóng)村教育質(zhì)量的政策初衷。教育質(zhì)量的高低關(guān)鍵在于師資隊(duì)伍水平，要提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量關(guān)鍵在于如何為農(nóng)村留住優(yōu)質(zhì)的師資，這就需要“特崗計(jì)劃”實(shí)施的相關(guān)部門(mén)應(yīng)擯棄工具性的政策價(jià)值觀，從政策長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度，從人格上尊重特崗教師，從價(jià)值上肯定特崗教師，使特崗教師在偏遠(yuǎn)地區(qū)也能充分彰顯自身價(jià)值找到自己的位子[5]；要給予這個(gè)特殊群體更多的人文關(guān)懷，對(duì)他們?yōu)檗r(nóng)村教育做出的貢獻(xiàn)給予肯定，體察和真正解決他們的實(shí)際生活困難，使“特崗計(jì)劃”政策真正成為我國(guó)農(nóng)村教育均衡發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

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[作者：孫二軍（1979-），陜西銅川人，西安外國(guó)語(yǔ)大學(xué)英語(yǔ)教育學(xué)院副教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師；趙聰（1984-），河南南陽(yáng)人，河南省南陽(yáng)市職業(yè)中專教師。]

【責(zé)任編輯 陳國(guó)慶】endprint