文華良

（西南政法大學(xué)，重慶 400031）

自被英國殖民以來，印度建立了以英國法為藍(lán)本的司法體制。原有調(diào)解性質(zhì)的糾紛解決體制被英國對抗式個(gè)性化的糾紛解決方式所替代。對抗式的解決方式，程序復(fù)雜，規(guī)則嚴(yán)格。印度獨(dú)立后，也較少改進(jìn)和完善。大量案件開始在法院堆積，面對大量的司法救濟(jì)的尋求者，法院認(rèn)為這是對他們?nèi)肆Y源和機(jī)構(gòu)設(shè)施的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。法院不能提供高效、快捷和費(fèi)用低廉的司法解決途徑。因此，大多數(shù)印度人并不容易通過國家正式的司法體制獲得司法正義，特別是收入較低和地處偏僻的人們。民眾普遍要求司法改革，確保能夠獲得權(quán)利保護(hù)和司法救濟(jì)。這種情況下，一種革新的又具有傳統(tǒng)色彩的“人民法庭”（lok Adalats）制度逐漸形成起來[1]。

“人民法庭”是印度的一種非正式法庭制度，也是一種替代性糾紛解決機(jī)制（ADR），在嚴(yán)格意義上它并不是法律上所指的法庭，它一般在周末舉行，不定期也無固定成員。它的成員一般是在職的或已退休的法官以及律師和其他社會工作者或志愿者，主要由在職的或退休的法官主持。它是通過調(diào)解員無償?shù)恼{(diào)解和各種努力，使糾紛雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種集會或討論會。一般由省法律服務(wù)委員會或者地區(qū)法律服務(wù)委員會組織。法庭成員的數(shù)量由組織法庭的機(jī)構(gòu)決定，一般不能少于三人[2]。正如其名，“人民法庭”解決的主要是廣大最底層民眾的各種糾紛，并且不收取任何費(fèi)用。

現(xiàn)在，“人民法庭”作為非正式法庭制度在印度全國范圍內(nèi)建立起來了。作為一種替代性糾紛解決方式，“人民法庭”有解決成千上萬糾紛的潛力，也有減少正式法院過多積案的可能，也可以給人民提供了正式司法不能提供的解決爭議接近司法的機(jī)會。然而，現(xiàn)在印度人民日益不滿意“人民法庭”的表現(xiàn)。“人民法庭”現(xiàn)在變得越來越具有對抗性，律師和法官也不能協(xié)同工作。而且，“人民法庭”也缺乏必要的設(shè)施和充足的工作人員。本文擬探討作為印度ADR的“人民法庭”發(fā)展情況、產(chǎn)生的困境以及應(yīng)對的措施，以期對我國ADR的建構(gòu)有所啟示。

一、“人民法庭”的歷史發(fā)展

在印度，通過法院外的調(diào)解方式解決糾紛的歷史古老而悠久。從古代到20世紀(jì)的當(dāng)代，“五人長老會”（或“村務(wù)委員會”即Nyaya Panchayats）通過由村里有威望的長者主持的非正式會議解決糾紛，這種會議的優(yōu)勢是主持的長者了解爭議當(dāng)事人、爭議的內(nèi)容以及當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)。主持的長者往往在村子里被認(rèn)為是見多識廣、受人敬重且具有較高威望的人。“人民法庭”正是受“五人長老會”啟發(fā)和影響而演化過來的[3]791－792。18世紀(jì)中期，隨著英國司法體制在印度的建立，“五人長老會”解決糾紛的使用頻率和流行度很快下降。然后，在印度1947年獨(dú)立之后，印度國會曾尋求“五人長老會”這樣的司法形式，并在新憲法上明確規(guī)定，以取代英國的對抗式司法制度，來促進(jìn)社會的和諧和穩(wěn)定。但是這種改造后的“五人長老會”司法形式也沒有取得成功。盡管沒有成功，法學(xué)界仍然認(rèn)為“五人長老會”這種糾紛解決形式對印度來說具有很重要的歷史意義和文化傳統(tǒng)特色，同時(shí)這種非正式的法庭制度能為廣大的普通群眾接近司法提供一種有效的途徑。

“人民法庭”正是為了廣大人民特別是底層人民能接近司法，逐漸發(fā)展和形成的替代性糾紛解決機(jī)制。1949年，印度前最高法院大法官帕格瓦蒂（N．H．Bhagwati）主持并撰寫了一個(gè)國家司法調(diào)研報(bào)告，該報(bào)告認(rèn)為，法律援助是政府的責(zé)任，依據(jù)印度憲法第14條，平等的法律保護(hù)和免費(fèi)的法律援助是政府的職責(zé)[4]393。“人民法庭”是在國家司法部門和法律學(xué)者推動的早期法律援助運(yùn)動中逐漸形成和發(fā)展起來的。為普通民眾提供比較便宜的司法服務(wù)，是自印度獨(dú)立以來一直推行的司法平民主義司法改革，“人民法庭”可以被認(rèn)為是司法平民主義的一種新的趨勢。第一個(gè)“人民法庭”于1982年3月在古吉拉特省開始建立，并正式稱這種解決糾紛的機(jī)制為“人民法庭”（lok adalat）。這是“人民法庭”的雛形，在1986年一個(gè)現(xiàn)代模式的“人民法庭”在印度城市金奈形成[4]405。古吉拉特省“人民法庭”實(shí)驗(yàn)成功的消息被廣為傳播，其他省份也開始紛紛仿效他的模式。在1986年和1988年之間，“人民法庭”被政治家、政府官員、法官等積極推動而快速發(fā)展。

二、“人民法庭”的法律規(guī)定

“人民法庭”在民間得到迅速的發(fā)展，但直到1987年，通過政府頒布的《法律服務(wù)機(jī)構(gòu)組織法》（以下稱《法律服務(wù)法》）（The Legal Services Authorities Act）才得到法律的認(rèn)可。該法對“人民法庭”有三個(gè)方面的重大影響:第一，它賦予了“人民法院”法定的權(quán)利。它允許省級政府自行組織“人民法庭”的權(quán)力，也規(guī)定了“人民法庭”的管轄權(quán):“人民法庭”通過調(diào)解和協(xié)商促成當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議解決雙方爭議的案件有:1．“人民法庭”對起訴到法院但還沒有判決的案件有管轄權(quán);2．組織某“人民法庭”的法院對某案件有管轄權(quán)，如果該案件沒有起訴到該法院，那么由該法院組織的“人民法庭”對此案件有管轄權(quán)。第二，它允許雙方或一方當(dāng)事人直接向法院申請將已起訴到法院但還未審判的案件移交“人民法庭”，如果調(diào)解協(xié)議沒有達(dá)成，該案件又可以重新回到原來的法院審理。第三，該法規(guī)定由“人民法庭”做出的裁決具有執(zhí)行力?！叭嗣穹ㄍァ弊鞒龅娜魏尾脹Q可以被認(rèn)為與民事法庭的命令效力等同，更重要的是該裁決對雙方當(dāng)事人有約束力并且不能提起上訴。

盡管人們對“人民法庭”有立法的需求，但是對《法律服務(wù)法》持強(qiáng)烈批評意見。“人民法庭”原本是人們希望通過協(xié)商解決糾紛，批評者認(rèn)為該法破壞了“人民法庭”的非正式性和草根性的特點(diǎn)。前最高法院法官克利須納·伊耶（Krishna Iyer），印度著名的法學(xué)家，曾在“人民法庭”運(yùn)動中發(fā)揮過積極的推動作用。他也不滿意該立法，認(rèn)為法官和律師在“人民法庭”中可以作出終局性裁決并不妥當(dāng)，而且這些裁決要依據(jù)普通法的原則做出[4]415。

1999年，印度通過修訂民事訴訟法增加第89條，進(jìn)一步使“人民法庭”合法化。第89條規(guī)定，正式法院認(rèn)為當(dāng)事人雙方有可能通過調(diào)解達(dá)成協(xié)議，法院可以建議協(xié)議的內(nèi)容和條款并交給雙方當(dāng)事人討論。法院一旦接到雙方當(dāng)事人的回復(fù)后，法院可以為當(dāng)事人制作調(diào)解協(xié)議并將案件提交ADR機(jī)構(gòu)解決，當(dāng)然也包括提交給“人民法庭”解決。

2002年，印度對《法律服務(wù)法》進(jìn)行了一次修訂。增加了建立一種專門處理某些特別案件的固定“人民法庭”（Permanent lok Adalats）的規(guī)定。固定“人民法庭”主要解決公共服務(wù)事業(yè)方面的爭議，如郵政、供水、供電和銀行等部門與顧客之間的爭議。還有一個(gè)重要的變化，那就是在之前，雙方當(dāng)事人在“人民法庭”不能達(dá)成協(xié)議解決爭議，他們可以回到正式法院解決。這種情形往往被認(rèn)為是耽誤時(shí)間，影響司法正義的實(shí)現(xiàn)，也常常被律師用來結(jié)束在“人民法庭”的審理。現(xiàn)在，對固定“人民法庭”來說，法官有權(quán)依據(jù)案件事實(shí)作出裁決，也就是意味著可以強(qiáng)制調(diào)解或司法裁決。

三、“人民法庭”運(yùn)行的困境

盡管“人民法庭”在今天的印度仍然被接受，但是它們并沒有達(dá)到最初設(shè)想的目的。20世紀(jì)80年代末期，“人民法庭”組織的數(shù)量開始減少。例如:古吉拉特省當(dāng)時(shí)是“人民法庭”運(yùn)動的先鋒，據(jù)報(bào)道在1987年僅舉辦7期，與巔峰期的154期數(shù)量相比有很大的下降[5]545。

“人民法庭”的演變是從非正式的司法制度到正式的司法制度轉(zhuǎn)變。開始，人們支持“人民法庭”是因?yàn)椴粷M意正式法院制度的訴訟時(shí)間和金錢的成本太高，“人民法庭”能提供快捷和低廉的糾紛解決途徑。然而，經(jīng)過一段時(shí)間，組織的“人民法庭”越來越少了，因?yàn)閲?yán)重的人員和財(cái)物資源的缺乏，導(dǎo)致“人民法庭”沒有很好的管理和執(zhí)行，也不能滿足日益增長的社會需要。一旦通過立法給予“人民法庭”更多的社會資源，比如賦予它更大的權(quán)力更廣的受案范圍，解決了它資源缺乏的問題，同時(shí)也帶來了負(fù)面影響?！叭嗣穹ㄍァ蔽藗兊氖撬姆钦椒ㄍソ鉀Q方式，立法賦予它更多更大的權(quán)力，使其逐漸演變?yōu)檎剿痉w制中的一個(gè)支流，它的這種優(yōu)勢也就被減弱了。在“人民法庭”發(fā)展和運(yùn)行的過程中，逐漸出現(xiàn)了亟待解決的一些問題。

第一，《法律服務(wù)法》賦予了一個(gè)原來為非政府的調(diào)解機(jī)制以“壟斷”的司法功能。當(dāng)調(diào)解通過“人民法庭”解決爭議時(shí)，法庭所作出的裁決被賦予強(qiáng)制執(zhí)行力，這個(gè)增加的權(quán)力只有國家組建的“人民法庭”才具有這種優(yōu)勢，也促進(jìn)了調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行。在過去，具有很高信譽(yù)度、創(chuàng)造力而且成熟的自愿民間組織一直執(zhí)行著“人民法庭”的作用?，F(xiàn)在排除這樣自愿的民間組織，僅僅是因?yàn)樗麄儾皇菄覚?quán)力影響下主持運(yùn)作的，這就阻礙了通過具有較高威望和水平的自愿組織解決爭議而實(shí)現(xiàn)更宏大目標(biāo)的可能。

第二，爭議當(dāng)事人不滿意法官和律師的行為?！叭嗣穹ㄍァ辈]有如他們所認(rèn)為的那樣提供快捷和公平的裁決。主持法官往往對出庭的律師不友好，認(rèn)為律師拖延案件的處理，阻礙和影響了雙方和解協(xié)議的形成。律師也認(rèn)為法官隨意處理案件。這樣一種緊張的關(guān)系可能導(dǎo)致令人不滿意的處理結(jié)果。在許多案件當(dāng)中，法官和律師不能為當(dāng)事人的最大利益協(xié)同工作解決案件，往往導(dǎo)致不公平的裁決結(jié)果。例如，一個(gè)不懂醫(yī)學(xué)的法官自己查看醫(yī)院拍的X片子，并依據(jù)自己的判斷作出裁決。參與“人民法庭”的律師也常常說法官很少審查重要的證據(jù)并作出一些沒有證據(jù)支持的裁決[3]811。律師對法官的這種審判行為很不滿。另外，“人民法庭”的法官為了片面地追求高的調(diào)解率，往往強(qiáng)制當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。較高的，調(diào)解率，會使該制度的政治影響力增強(qiáng)。因此，“人民法庭”的成員為提高調(diào)解案件的數(shù)量而努力，甚至應(yīng)該在正式法院審理的案件，被發(fā)送給“人民法庭”解決。

第三，“人民法庭”的對抗性愈益濃烈。村莊的村民更喜歡通過非正式的調(diào)解解決案件。對大多數(shù)人來說，在法院外創(chuàng)造一個(gè)非正式的輕松的環(huán)境讓當(dāng)事人相互讓步和妥協(xié)，在案件的解決中既沒有贏家也沒有輸家，這種解決方式也能滿足農(nóng)村社會和道德方面的要求。對抗式的方式被認(rèn)為太正規(guī)也因此被作為村民們不得已的最后一種救濟(jì)方式[6]。正如《法律服務(wù)法》所希望的那樣，“人民法庭”吸收了正式法院制度的一些做法，但是爭議當(dāng)事人不懂法律，也不了解這些規(guī)定，他們因此更喜歡非正式的解決方式。

第四，部分法官和律師不了解地方傳統(tǒng)。在農(nóng)村的“人民法庭”，許多調(diào)解沒有成功。因?yàn)?，主持的法官和?dāng)事人的律師都不了解爭議當(dāng)事人之間的關(guān)系。爭議當(dāng)事人往往有很長歷史的種姓或宗族的矛盾。在有些案件當(dāng)中，即使了解當(dāng)事人爭議的淵源，在提出解決爭議的建議時(shí)往往也被輕易地忽視了?！叭嗣穹ㄍァ痹诮鉀Q案件爭議時(shí)確實(shí)取得了一些成功，但這些成功是歸因于“人民法庭”中的一、兩個(gè)法官非常努力和認(rèn)真地了解了當(dāng)事人的爭議、當(dāng)事人的具體情況并給當(dāng)事人提出了合適的解決方案。在這種情形，主要是司法工作人員的敬業(yè)和奉獻(xiàn)精神，而不是“人民法庭”的非正式組織的優(yōu)勢。因此，沒有積極主動的法官和律師，當(dāng)事人的調(diào)解很難達(dá)成。

由于上述的原因，雖然大量的案件被提交給“人民法庭”，但是平均每次“人民法庭”成功解決的案件數(shù)量已經(jīng)下降了，人們對“人民法庭”的負(fù)面印象也逐漸加深。

四、“人民法庭”問題的應(yīng)對策略

盡管“人民法庭”受歡迎度在下降，但它仍然是印度非常重要的一種替代性的糾紛解決方式。它有很大的潛力改變印度及其司法制度，為廣大老百姓提供一個(gè)解決爭議的有效方式。因此，針對“人民法庭”的問題，印度各方面積極尋找解決存在問題的方法，也取得了一定的成效。

第一，參照其他先進(jìn)國家對ADR的管理，增加了對“人民法庭”社會和物質(zhì)資源的投入。在“人民法庭”制度中，現(xiàn)在存在嚴(yán)重的資源缺乏，導(dǎo)致組織方面的無序，人員配備不足，解決問題的低效能，這將嚴(yán)重限制案件處理的數(shù)量?，F(xiàn)在，印度明確了“人民法庭”經(jīng)費(fèi)的來源，有的地方在區(qū)級等基層法院旁邊建造了專門的審理大廳，當(dāng)然更多的還是借用法院和學(xué)校的場地。中央法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及其組建“人民法庭”的行政管理費(fèi)用都由中央政府的財(cái)政統(tǒng)一資金支付。省級和區(qū)級的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及組織“人民法庭”的行政管理經(jīng)費(fèi)都由省級財(cái)政統(tǒng)一資金支付。區(qū)級法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)鎮(zhèn)級法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的行政管理費(fèi)用?！叭嗣穹ㄍァ钡拇蟛糠值慕?jīng)費(fèi)主要來自于中央和省級政府“人民法庭”的專項(xiàng)資金[2]。

人員安排的充足，資金投入的保障，設(shè)施的全面配備，這將使“人民法庭”運(yùn)行更加有效，組織更加健全，能增加公眾對“人民法庭”的信心。

第二，將各個(gè)地方傳統(tǒng)和特點(diǎn)融入到具體的調(diào)解過程。印度有數(shù)百種不同的語言、文化，甚至村子與村子之間傳統(tǒng)習(xí)俗都不相同。印度糾紛解決的復(fù)雜性有其深刻的社會文化根源。首先，社會意識形態(tài)多元，各種宗教信仰在社會關(guān)系的調(diào)整方面都在發(fā)揮作用，種性制度仍存在一定影響。其次，法律淵源的復(fù)雜性。印度法律淵源非常復(fù)雜，最明顯的特征是《印度教教規(guī)》仍是其受到憲法確認(rèn)的正式的法律淵源。印度教法律和伊斯蘭法律的作用絲毫不能忽視。最后，國家法與民間法的位序調(diào)整、功能重置是一個(gè)長期的動態(tài)過程[7]。

一個(gè)法律制度不顧每個(gè)地區(qū)的特點(diǎn)而進(jìn)行僵硬古板的規(guī)范和調(diào)節(jié)，那么這個(gè)制度的實(shí)行也將沒有效力。因此，“人民法庭”能在運(yùn)行過程充分考慮和運(yùn)用地方特點(diǎn)，當(dāng)?shù)氐娜嗣駥e極地使用“人民法庭”并能獲得持久的效力。

印度應(yīng)該從古代“村務(wù)委員會”的成功經(jīng)驗(yàn)中吸取營養(yǎng)，有的“人民法庭”也注意邀請村莊的長者參與案件解決，聽取他們對地方習(xí)俗傳統(tǒng)的解釋。如果印度的“人民法庭”很少顧及土生土長的習(xí)俗和慣例。這樣的爭議解決往往是不恰當(dāng)?shù)?，?dāng)事人不愿意接受這樣的處理結(jié)果，最終將嚴(yán)重地阻礙了調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行。村莊的長者引導(dǎo)當(dāng)事人參入對案件作出決定的過程，裁決的內(nèi)容也考慮了地方習(xí)俗，雙方容易了解裁決的內(nèi)容和相關(guān)信息。像“村務(wù)委員會”那樣，讓當(dāng)事人和村莊長者參入程序過程，考慮地方習(xí)俗，“人民法庭”的運(yùn)轉(zhuǎn)將更有效率。

第三，在“人民法庭”中，使用專業(yè)行家而不是僅僅是法官，以確保當(dāng)事人的所有利益和關(guān)心都能得到充分的表達(dá)，這也是創(chuàng)立“人民法庭”的重要目標(biāo)之一。如果法庭組成人員如主持法官、社會工作者和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)等在對每個(gè)案件作出共同決定之前，能盡可能多地了解爭議案件的信息、案件當(dāng)事人以及當(dāng)?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)，那么作出的調(diào)解將更加恰當(dāng)和更具持久的效果[3]794。因此，有精干敬業(yè)的審判成員，是一個(gè)合格和受歡迎的“人民法庭”的必要條件。

第四，要求爭議當(dāng)事人出席審理現(xiàn)場和善意積極地參與審理過程。現(xiàn)在“人民法庭”中法官和律師的緊張關(guān)系沖擊了“人民法庭”的效力，導(dǎo)致涉案當(dāng)事人受到傷害和利益損失。當(dāng)事人善意積極地參與案件審理，有了積極交流的渠道，主持的法官和當(dāng)事人的律師能更協(xié)力地維護(hù)當(dāng)事人的利益，積極解決爭議案件。這樣也將減少主持法官對惡意和消極參與當(dāng)事人的責(zé)罰，缺席判決對另一方當(dāng)事人來說也更具有合法性。這樣不會因?yàn)楫?dāng)事人的缺席或消極，導(dǎo)致審判人員不了解當(dāng)事人的動機(jī)和目的而扭曲程序，使當(dāng)事人不能達(dá)成適當(dāng)?shù)恼{(diào)解。

第五，“人民法庭”以一貫和共同的基礎(chǔ)和方式組織和舉行?！叭嗣穹ㄍァ蓖ㄟ^網(wǎng)絡(luò)和電視廣播等通訊技術(shù)提前告訴人們“人民法庭”將在什么時(shí)間和地點(diǎn)組織舉行，或通過其他方式宣傳和通告。讓人們了解“人民法庭”的解決方法和相關(guān)的審判成員，讓更多的爭議案件當(dāng)事人利用“人民法庭”[8]。法官、社會工作者和地方社區(qū)成員往往成為審判庭成員。在案件作出審判決定過程中，地方社區(qū)成員盡量提供當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗、案件爭議和當(dāng)事人的背景資料等信息給審判庭。社會工作者積極提供作為爭議部分的關(guān)于情感和社會方面的觀點(diǎn)，并提出有利于雙方當(dāng)事人的建議。法官的專業(yè)知識和技能訓(xùn)練能確保憲法價(jià)值在偏僻的鄉(xiāng)村得以實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語

“人民法庭”作為印度司法制度中一種替代性糾紛解決機(jī)制，可以給印度人民提供高效和廉價(jià)的糾紛解決方式，它同時(shí)能減輕正式法院案件積壓的負(fù)擔(dān)，提供那些不太信任正式法院的人們一種非正式的法律救濟(jì)手段。印度的“人民法庭”雖然是他們特有的一種糾紛解決方式，但作為一種ADR的制度，它在發(fā)展和運(yùn)行中出現(xiàn)的問題足以作為我國ADR制度建構(gòu)的“前車之鑒”，印度“人民法庭”為走出困境所進(jìn)行的改革和實(shí)驗(yàn)過程中積累的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對我國司法改革的進(jìn)行和深化也具有借鑒意義。

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