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各國(guó)存款保險(xiǎn)法制實(shí)際上將對(duì)存款機(jī)構(gòu)的保護(hù)放在了首要位置，而對(duì)存款人的保護(hù)則放在次要位置。我國(guó)存款保險(xiǎn)制度也采取類似的價(jià)值選擇

今年5月1日起，我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》正式實(shí)施。如果從1993年開始醞釀、起草《存款保險(xiǎn)條例》算起，到今年3月31日《條例》正式公布，其間已經(jīng)歷22年之久。顯然，《條例》的漫長(zhǎng)制定過(guò)程在一定程度上反映出我國(guó)存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的艱難；如果再看到已經(jīng)公布實(shí)施的《存款保險(xiǎn)條例》卻僅有23條條文，不禁感嘆：這平均一年寫一條款的速度，怎么說(shuō)也不能算是一次有效率的立法活動(dòng)。

《條例》的出臺(tái)已可謂是“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”，但若仔細(xì)研讀超簡(jiǎn)潔的二十三條條文，定會(huì)使人感到《條例》“猶抱琵琶半遮面”的“神秘”。在肯定《條例》填補(bǔ)我國(guó)存款保險(xiǎn)制度空白的同時(shí)，《條例》在制度重心配置、運(yùn)作模式選擇、存款人權(quán)益維護(hù)乃至投保機(jī)構(gòu)監(jiān)管等具體問(wèn)題等方面，仍留有諸多制度空白。

存款機(jī)構(gòu)優(yōu)先保護(hù)

現(xiàn)代存款保險(xiǎn)制度起源于19世紀(jì)的美國(guó)。1829年，紐約州就曾經(jīng)為確保商業(yè)銀行能夠償付客戶存款和利息，以及商業(yè)銀行所發(fā)行的銀行券的兌付，而要求該州內(nèi)的商業(yè)銀行提供資本金設(shè)立由政府運(yùn)營(yíng)的的基金，以確保上述銀行券和存款的安全兌付。然而，真正現(xiàn)代意義上的存款保險(xiǎn)制度的建立卻是一百多年以后的事情。

根據(jù)《1933年格拉斯斯蒂格爾法》的規(guī)定，美國(guó)于1934年設(shè)立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（Federal Deposit Insurance Corporation，F(xiàn)DIC），該公司被認(rèn)為是第一家真正意義上的現(xiàn)代存款保險(xiǎn)公司；二戰(zhàn)結(jié)束后，直至20世紀(jì)60年代末，世界各國(guó)、各地區(qū)才紛紛建立起各自的存款保險(xiǎn)制度和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。例如，加拿大在1967年、日本在 1971年、英國(guó)在1982年、韓國(guó)在1996年以及越南在1999年建立了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則是在1985年建立了存款保險(xiǎn)公司。在國(guó)際上，直到2002年才設(shè)立了國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)，截至2009年3月底，該協(xié)會(huì)有54個(gè)國(guó)家的75個(gè)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參加。

值得注意的是，現(xiàn)代存款保險(xiǎn)制度之濫觴雖是出于對(duì)存款人利益的保護(hù)，然而此后該制度的發(fā)展逐漸脫離了對(duì)存款人的直接保護(hù)，而漸漸轉(zhuǎn)向?qū)ι虡I(yè)銀行等存款類金融機(jī)構(gòu)（也就是存款保險(xiǎn)制度中的投保機(jī)構(gòu)）的扶持與保護(hù)。換句話講，現(xiàn)代存款保險(xiǎn)制度需要平衡的是存款人和存款機(jī)構(gòu)（尤其是存在問(wèn)題的商業(yè)銀行等存款類金融機(jī)構(gòu)）之間的利益關(guān)系。在這一問(wèn)題的取舍上，各國(guó)存款保險(xiǎn)法制實(shí)際上將對(duì)存款機(jī)構(gòu)的保護(hù)放在了首要位置，而對(duì)存款人的保護(hù)則放在次要位置。

我國(guó)存款保險(xiǎn)制度也采取類似的價(jià)值選擇，之所以如此，因?yàn)樵谝?guī)則制定的主導(dǎo)者看來(lái)：一方面，《條例》設(shè)置的50萬(wàn)元人民幣的存保限額，可以使99.6%的存款人（包括各類企業(yè)）受到全額保護(hù)；另一方面，通過(guò)存款保險(xiǎn)差別費(fèi)率和早期糾正機(jī)制，可以對(duì)經(jīng)營(yíng)不善存在風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)銀行形成外部監(jiān)管壓力，有助于間接維護(hù)存款人利益。然而從規(guī)則制定的角度來(lái)看，如果一部存款保險(xiǎn)法規(guī)既希望保護(hù)存款人權(quán)益，又想要解決問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)救助與處理問(wèn)題，甚至還要肩負(fù)起一定的金融監(jiān)管職責(zé)，人們不禁要問(wèn)，僅有23條的《存款保險(xiǎn)條例》能做到嗎？

基金模式缺獨(dú)立性

縱觀世界各國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式，主要有公司型和基金型兩種基本模式。

美國(guó)是采用公司型存款保險(xiǎn)制度運(yùn)作模式的典型代表，聯(lián)邦保險(xiǎn)公司為美國(guó)政府所屬之公司。日本在1971年制定《存款保險(xiǎn)法》的時(shí)候，更直言不諱地宣稱其存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)——日本存款保險(xiǎn)公司（Deposit Insurance Corporation of Japan，簡(jiǎn)稱DICJ）就是仿照FDIC設(shè)立的。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也采用股份有限公司的形式。公司型存款保險(xiǎn)制度的核心，是通過(guò)獨(dú)立的存款保險(xiǎn)公司存款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，來(lái)實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)制度的初衷：保護(hù)存款人利益，維持金融穩(wěn)定。

公司型的存款保險(xiǎn)制度中，存款保險(xiǎn)公司具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，體現(xiàn)在：一是存款保險(xiǎn)公司的資本獨(dú)立；二是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律人格獨(dú)立；三是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之業(yè)務(wù)獨(dú)立。由于存款保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的公益屬性，不屬于商業(yè)性保險(xiǎn)活動(dòng)，因此存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)大多不以營(yíng)利為目的，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之目的均在于確保公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

按照《存款保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的起步模式為存款保險(xiǎn)基金制，而不適用公司制。究其原因，按照周小川的解釋是：公司型設(shè)立成本較高，同時(shí)需要大量的人員和運(yùn)作成本。在未來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)，我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也將轉(zhuǎn)型為公司型，也就是說(shuō)我國(guó)存款保險(xiǎn)制度采用基金型乃是一種階段性的選擇。較之于公司型存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)的難易程度，其實(shí)兩者之間獨(dú)立性的差異或許是基金型能夠上位的另一個(gè)重要原因：基金型存款保險(xiǎn)須依托于人民銀行下設(shè)之存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)管理運(yùn)作，相對(duì)缺乏獨(dú)立性，而更易為管理者所掌控，成為宏觀調(diào)控以及監(jiān)督管理的工具。

如果說(shuō)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式的選擇更主要涉及其內(nèi)在治理模式的話，那么存款保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)和投資則直接涉及存款保險(xiǎn)制度得以安全有效運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)資金基礎(chǔ)。我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》規(guī)定，除投保機(jī)構(gòu)在我國(guó)境外設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，以及外國(guó)銀行在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)外，凡在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)均需依照《條例》投保存款保險(xiǎn)，繳存保費(fèi)。投保機(jī)構(gòu)繳存之保費(fèi)匯集為存款保險(xiǎn)基金。而存款保險(xiǎn)基金的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作原則，則需遵從安全、流動(dòng)、保值增值等原則。為此，《條例》明確限定存?；鹬荒芡顿Y政府債券、中央銀行票據(jù)、信用等級(jí)較高的金融債券。

相對(duì)于對(duì)存款保險(xiǎn)基金安全性的關(guān)注，《條例》對(duì)于存款保險(xiǎn)基金的保值增值原則的態(tài)度則略顯保守：或許從存款保險(xiǎn)基金管理角度而言，僅憑其保費(fèi)收入就能夠維持存款保險(xiǎn)基金的日常運(yùn)作，但從減少銀行保費(fèi)負(fù)擔(dān)和社會(huì)成本，維護(hù)存款人合法權(quán)益和賠付水平，發(fā)揮存款保險(xiǎn)基金維護(hù)金融穩(wěn)定作用的角度考慮，可以借鑒國(guó)外成功立法經(jīng)驗(yàn)，探索存款保險(xiǎn)基金為問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)提供資本增強(qiáng)業(yè)務(wù)、持有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先股權(quán)、參與問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)不良債權(quán)購(gòu)買、責(zé)任追究等業(yè)務(wù)活動(dòng)。從而適當(dāng)減少對(duì)存款保險(xiǎn)基金投資運(yùn)作的限制，提升存款保險(xiǎn)基金在防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)中的資金應(yīng)對(duì)能力。

此外，《條例》對(duì)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、業(yè)務(wù)類型、存款人權(quán)益行使與保護(hù)、存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息共享與監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制等問(wèn)題中仍存在大量未能明確和厘清的問(wèn)題?，F(xiàn)在，人們似乎愿意用未發(fā)生所謂“存款搬家”的現(xiàn)象來(lái)說(shuō)明存款保險(xiǎn)制度實(shí)施的平穩(wěn)與有效，但只有危機(jī)才能考驗(yàn)存款保險(xiǎn)制度的優(yōu)劣，顯然，我們并不期望有金融風(fēng)險(xiǎn)的到來(lái)。