■夏克勤

審判權力運行機制改革的系統(tǒng)論闡釋與展開

■夏克勤

黨的十八屆三中、四中全會明確提出了完善司法權力運行機制的要求。通過對十余年來我國審判權力運行機制改革進行簡略梳理，我們可以得出司法改革的設計和推進應當引進系統(tǒng)論的結論。審判權力運行機制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，頂層設計必須關注這個系統(tǒng)工程的價值起點、時序性、整體性和有序性，妥善標定司法改革的目標、選擇司法改革時機、采用司法改革的整體推進路徑、推進司法權力的合理配置。今后審判權力機制運行改革應當遵循司法規(guī)律，對審判權采用扁平化管理模式，對審判管理事務和法院行政事務采用科層制管理模式，實現(xiàn)“裁判的歸裁判，管理的歸管理”，促進權力配置和運作的效益最大化。

系統(tǒng)論；審判權力運行機制；科層制；扁平制

夏克勤，江西省高級人民法院黨組成員，副院長，審判委員會委員，二級高級法官，中國政法大學博士生。（江西南昌 330046）

改革開放30余年來，市場經(jīng)濟的高速發(fā)展導致了社會急劇轉型，作為國家政治體制的重要組成部分，司法不斷進行體制機制上的自我調整和革新，以適應新形勢下國家治理的需要。其中，以科層制的司法管理體制為改革對象、以司法權的去行政化為本質、以審判權的科學配置與運作為內容的司法權運行機制改革，可謂司法改革的一部重頭戲，也是十八屆三中、四中全會確定的重要任務。它與十余年前開展的審判長選任與“還權于合議庭”的審判方式改革，在方向、目標及內容上都有相似之處，但后者在全國轟轟烈烈推開之后不久即陷入停滯，個中經(jīng)驗教訓值得總結。審判權力運行機制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，將系統(tǒng)論的觀點引入司法改革，有助于增強實踐的科學性和理論的自覺性，將改革向縱深推進。

一、系統(tǒng)論在審判權力運行機制改革中的引入

“系統(tǒng)”是指“處于一定的相互關系中的與環(huán)境發(fā)生關系的各組成部分的總體”。［1］（P71）系統(tǒng)觀念在古老的歐洲哲學中即已存在，自奧地利理論生物學家貝塔朗菲1937年創(chuàng)立系統(tǒng)論以后，系統(tǒng)論逐漸被用于研究人類社會系統(tǒng)工程?，F(xiàn)代系統(tǒng)論認為系統(tǒng)是諸多要素相互聯(lián)系的整體，具有時序性、相關性、整體性、結構性等特點，其主要任務是通過研究要素、層次、結構、功能與環(huán)境的關系來考察整體的構成與發(fā)展變化。20世紀80年代，錢學森提出了建設“法制系統(tǒng)工程”的設想，這推動了運用系統(tǒng)論等現(xiàn)代科學方法研究法制系統(tǒng)的“系統(tǒng)法學”的創(chuàng)立。［2］（P11）作為一種新的研究范式，系統(tǒng)論在觀測和解釋事物的因果關系鏈鎖和相互作用上，在規(guī)劃、控制和優(yōu)化系統(tǒng)工程上具有其他方法論所不具備的優(yōu)勢。將系統(tǒng)論方法引入審判權力運行機制改革，具有重要意義。

首先，有利于深刻認識改革的歷史使命和現(xiàn)實定位。黨的十八大以來，黨中央提出了“四個全面”的戰(zhàn)略布局，全面開展依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局的子系統(tǒng)，同時，其自身也是一個系統(tǒng)工程，“是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命”，其下又包含立法、執(zhí)法、司法機關三個公權力系統(tǒng)。司法改革是對司法領域影響公正因素的革故鼎新，它涉及法院工作的方方面面，人民法院四個五年改革綱要先后分別提出了50、50、30和65項改革任務，其中，審判權力的配置與運行的改革貫穿于司法改革的始終，可謂司法改革的“牛鼻子”，其他體制機制性障礙最后幾乎都會集中反映到審判權的運行上來?？梢?，國家治理、依法治國、司法改革及審判權力運行機制構成了外延上遞序而下的四個系統(tǒng)，相互關聯(lián)、相互制約，往往牽一發(fā)而動全身，我們必須將審判權力運行機制改革置于整個法治和政治生態(tài)之中來考慮。

其次，有利于明確改革的演化路徑和制度安排。司法體制改革系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性強，如同我國臺灣地區(qū)“民間司法改革基金會”擬定的《司法改革藍圖》中提出的，司法改革“經(jīng)緯萬端，彼此牽連”，“需大處著眼，通盤擘劃，持宏觀前瞻之視野， 為垂直與水平之思考”［3］（P6），而不能孤立、片面推進。從20世紀90年代到21世紀初，我國的司法改革是在人民法院自身主導下、以實踐中的問題為導向，“半自發(fā)半自覺”地開展的，改革帶有很強的應對性、短期性、零散性，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，缺乏頂層設計和全盤籌劃。從表面上看，審判權力運作機制只涉及法院審判權的內部配置，實際上它與我國政治體制的深層次問題密切相關，絕非靠法院自身之力能夠解決的，它需要經(jīng)濟社會發(fā)展需求的內在驅動、社會公眾的積極參與，但更重要的是需要來自頂層的通盤擘劃，需要黨政機關、人大及其他國家機關的大力支持。2003年5月，中央政法委牽頭成立了中央司法體制改革領導小組以后，司法改革方始成為中央主導、自上而下的國家統(tǒng)一行動，這有利于各項改革措施的科學設計、縱深推進。2014年，十八屆四中全會《決定》將“保證公正司法”作為七個專章之一，中央政法委出臺了 《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，強力聚焦深層次司法體制性障礙，把實現(xiàn)司法去地方化和去行政化作為改革的“題眼”，從司法人員分類管理、省以下人財物統(tǒng)一管理、司法人員職業(yè)保障和司法責任制四個問題入手，在全國分批次進行試點，體現(xiàn)了改革的前瞻性、長期性、統(tǒng)一性，這正是系統(tǒng)方法論的表現(xiàn)。

二、回溯：審判權力運行機制改革的歷史演進

20世紀八九十年代，社會矛盾糾紛的驟增使法院案多人少的矛盾十分突出，這直接引起了淡化法官職權色彩的庭審方式改革，增強了當事人舉證責任，強調“一步到庭”——當庭質證、當庭認證、當庭判決；而這必然要求庭長、院長、審判委員會將把關案件的權力下放給合議庭與獨任法官，因此又間接激活了以去行政化為本質的審判方式和審判組織改革［4］（P4）。除了案件驟增的因素之外，飽受詬病的科層制管理體制也成為改革的重要原因。一直以來，法院被許多人視為政府的職能部門，“一府兩院”的憲法地位并未得到落實；法官按照普通的公務員序列進行管理，權力層層分級，上下級之間是嚴格的命令和服從關系，院長和庭長的管理、監(jiān)督權力滲入了案件審判，形成了合議庭合而不議、逐級匯報、法律文書層層審批的權力運作鏈條，導致了“審判分離”、案件久拖不決、無人負責等現(xiàn)象，這種行政管理模式違反了司法權運行規(guī)律，侵蝕了司法公正與效率，更為司法腐敗與權力尋租提供了空間。

在這種情況下，1997年9月，黨的十五大報告首次正式提出“推進司法改革”的要求。為了落實黨中央的戰(zhàn)略部署，最高人民法院1999年出臺的“一五改革綱要”提出了審判組織改革的任務：第一，強化合議庭和法官職責，推行審判長和獨任審判員選任制度，審判長和獨任審判員依職責簽發(fā)裁判文書；第二，除審判委員會討論的重大、疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出裁判，院長、庭長不得個人改變合議庭的決定；第三，推行院長、庭長參加合議庭擔任審判長審理案件的做法；第四，規(guī)范審判委員會的工作職責，逐步做到只討論合議庭提請院長提交的少數(shù)重大、疑難、復雜案件的法律適用問題，總結審判經(jīng)驗，以充分發(fā)揮審判工作指導的作用。此后，最高人民法院于2000年出臺了《人民法院審判長選任辦法(試行)》，在全國范圍內推行審判長選任制，賦予了審判長審核、簽發(fā)訴訟文書等權限。

然而，審判長選任很快暴露出了一些問題，“突出表現(xiàn)在同案不同判、案結事不了、裁判過程不透明、司法腐敗現(xiàn)象滋生等等”，［5］（P52）有學者指出普遍放權后帶來了案件質量的進一步下滑。［6］（P286）從司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，1997年至2006年十年間，江西全省法院系統(tǒng)的息訴服判率分別是 93.44% 、93.32% 、93.41% 、91.9% 、92.1% 、92.9%、92.23%、92.31%、91.6%、91.6%， 二審發(fā)回改判率分別是2.28%、2.15%、2.14%、2.55%、2.62%、1.77%、2.16%、2.27%、2.35%、2.64%，即在2000年、2001年實行審判長選任制的那兩年，息訴服判率達到前后幾年的谷值91.9%，而發(fā)回改判率達到前后幾年的峰值2.62%。數(shù)據(jù)的變化不太明顯。息訴服判率與二審發(fā)回改判率一向是人民法院辦案公正指數(shù)的重要參考，數(shù)據(jù)的變化可能說明實行審判長選任制那兩年案件質量確實有所下降，也可能說明該兩年改革產生的震蕩效應還未過去，體制機制正在調適之中。僅僅實行一兩年后，審判長選任制就被叫停，院長、庭長重新對案件開始審批把關，審判長的權力被削減至與普通法官無異。

在最高人民法院2005年公布的 “二五改革綱要”中，雖然繼續(xù)強調了“強化合議庭和獨任法官的審判職責”，“逐步實現(xiàn)合議庭、獨任法官負責制”，卻已難覓“審判長選任制”的身影，同時著重強化了審判管理，進一步強化院長、庭長的審判管理職責和政務管理職責，探索建立新型管理模式，實現(xiàn)司法政務管理的集中化和專門化，建立案件審判、審判管理、司法政務管理、司法人事管理之間的協(xié)調機制。這顯然意在對此前改革實踐進行“糾偏”。2009年公布的“三五改革綱要”進一步改革和完善了審判管理制度，并強調了院長、庭長“一手抓審判、一手抓隊伍”的雙重職責，而從內容篇幅與規(guī)定的明確性來看，對審判權力配置與運行的關注有所下降。

2013年，黨的十八屆三中全會決定明確提出了健全司法權力運行機制的要求。為貫徹落實黨中央的戰(zhàn)略部署，最高人民法院印發(fā)《關于審判權運行機制改革試點方案》，在全國范圍選取九個中基層法院，預期經(jīng)過兩年的試點，并在全面總結的基礎上向全國范圍內推廣成功的改革試點經(jīng)驗。此后，2014年中央政法委《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》及2015年最高人民法院“四五改革綱要”均對審判權運行機制改革作了詳盡的規(guī)定。盡管司法改革之路一波三折且注定漫長艱難，但畢竟我們又站在了一個新的歷史起點。［7］

三、反思：審判權力運行機制改革的系統(tǒng)論偏失

通過對十余年來我國審判權力運行機制改革進行簡略梳理，我們認為改革未達到預期效果的一個重要原因，是改革設計及推進中缺乏系統(tǒng)論的視角。各地正在開展的審判權力運行改革試點，應當從已有的失敗試驗中吸取經(jīng)驗教訓，減少“試錯”成本。

（一）系統(tǒng)的價值趨向：改革目標的標定

系統(tǒng)方法具有一種工具理性，本身不能告訴我們公平和效率哪一種更好,它只能分析某一制度或策略是否能影響，以及如何影響公平或效率的實現(xiàn)，至于優(yōu)先實現(xiàn)哪一種價值,是系統(tǒng)之外的決策者的選擇。［8］（P31）因此，決策者預設的目標價值十分重要，它是系統(tǒng)的結構與內部要素設計的起點，最終決定了系統(tǒng)的效能。

司法是認定事實、審查證據(jù)、適用法律的專業(yè)活動，司法權從性質上言是一種“判斷權”，它在公權力格局中處于相對弱勢地位?！八痉ú块T既無軍權、又無財權,不能支配社會的力量與財富,不能采取任何主動的行動”［9］（P391），因此，為了確保司法權不受其他公權力和個人不當侵犯，司法獨立是一道理想的隔離墻，它雖非司法活動的終極追求，但實為司法公正之靈魂所在?！懊總€對中國目前司法改革曾深思遠慮過的人都會懂得，改革的一個根本因素是必須加強司法獨立?！保?0］但長期以來，由于司法獨立與西方三權分立理論的天然聯(lián)系，其被視為法治理論與實踐中的一個禁區(qū)。陳衛(wèi)東教授指出：“司法獨立已經(jīng)不再單純是政治體制上的安排，更多是作為司法的一項基本原則而存在的?！保?1］只要實現(xiàn)了立法職能、行政職能和司法職能上的分離，即已具備了司法獨立的現(xiàn)實條件，這與三權分立已無必然聯(lián)系。此外，正如前述，司法權是一種弱勢的權力，司法獨立的政治風險其實并不如想象中那么高，因法官獨立行使審判權的前提是“依法”，而法律政策正是執(zhí)政黨的意志之體現(xiàn)。因此，司法獨立并不會對國家政治體制構成沖擊，反而有助于提升執(zhí)政黨的公信力?？傊?，司法獨立應該成為司法體制改革的價值趨向與邏輯基點。

當前，我國憲法規(guī)定了不完整意義上的司法獨立原則，憲法第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”該條規(guī)定的是法院整體的獨立，而未涉及法官的獨立性。法官辦理案件要由院長、庭長審簽把關，某種程度上，這種科層制管理模式并未違反憲法上述規(guī)定。但是，從理論上而言，司法獨立的本質為審判權的獨立，它包括三個要義，即法院整體獨立、法院審級獨立及法官審判獨立，實踐中這三個方面與理想狀態(tài)的差距，是司法體制改革的目標對象。將人、財、物收歸省統(tǒng)管，將司法管轄與行政區(qū)劃相分離，以去除司法地方化的消極影響，是為了實現(xiàn)法院的整體獨立；明確一、二審和再審的不同職能，廢除案件請示制度，是為了實現(xiàn)審級獨立；改革審判權力運行機制，讓審判權各歸其位，是為了實現(xiàn)法官審判獨立。以往，正因沒有確立完整意義上的司法獨立作為價值目標，更缺乏有效的措施加以保障，法院的整體獨立更大意義上是宣示性的，法官獨立未上升到立法的層面上，此前的司法權力運行機制改革效果不彰也就不言而喻了。

人民法院“一五、二五改革綱要”分別將“堅持依法獨立審判”和“保障人民法院依法獨立行使審判權”作為司法改革的基本原則，三五改革綱要雖未以此作為改革的基本原則，但也強調要 “加強人民法院依法獨立公正行使審判權的保障機制建設”。以上表述均未涵括法官的獨立。與此相較，四五改革綱要規(guī)定：“嚴格遵循審判權作為判斷權和裁決權的權力運行規(guī)律，使改革成果能夠充分體現(xiàn)審判權的獨立性、中立性、程序性和終局性特征?！弊罡呷嗣穹ㄔ喊l(fā)布的《關于審判權運行機制改革試點方案》在改革目標中提出了“確保獨任法官、合議庭及其成員依法公正、獨立行使審判職權”，前者明確了審判權的獨立性，后者涵括了合議庭及法官個人的審判獨立性。這是對司法獨立理論上的升華、實踐中的拓展，由此出發(fā)設計司法體制改革系統(tǒng)，可以說價值起點更為明確、更為科學。［12］

（二）系統(tǒng)的時序性：改革時機的選擇

“環(huán)境”是系統(tǒng)的存在條件，系統(tǒng)不是封閉的，內外環(huán)境對系統(tǒng)的功能會產生動態(tài)的影響。審判權力運行機制內嵌于政治生態(tài)中，不能脫離具體的歷史條件、制度環(huán)境和人文環(huán)境來開展。馬克思指出：“極為相似的事情,但在不同的歷史環(huán)境中出現(xiàn)就引起了完全不同的結果?！保?3］（P129）

一是改革的外部環(huán)境系統(tǒng)。審判權力運行機制改革離不開黨政機關和其他權力機關的大力支持，也需要經(jīng)濟制度、政治制度、社會制度和社會意識形態(tài)、文化心理等因素的匹配。長期以來，我國司法工具主義盛行，“為經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航”的話語牢牢占據(jù)法院主導地位，法院的科層管理體制縮短了地方黨政干預司法的權力半徑，使地方保護主義大行其道。在政府依法行政的觀念和制度沒有成功轉型之前，司法體制的轉型亦難獨善其身。十多年前，審判長選任制度短暫實行后被叫停，一個諱莫如深的原因，可能是將權力下放至合議庭與審判長后，司法權對于黨政機關而言顯得“失控”，如在某案件中，法院查封了某省級單位的財政賬號，而院領導對此一無所知。再加之部分地方出現(xiàn)了審判質量下降的問題，審判長選任制度的無疾而終是必然命運。這也說明當時改革的時機尚未成熟。十八屆四中全會作出了全面建設法治中國的部署，提出了加強和規(guī)范黨的領導、建設法治政府的基本任務，建立符合司法規(guī)律的審判權力運行機制日益成為共識。外部法治環(huán)境的好轉，為重新啟動審判權力運行機制改革帶來了前所未有的機遇。

二是改革的內部環(huán)境系統(tǒng)。審判權力運行機制改革是要削審委會、院長和庭長的權，還權于合議庭與審判法官，實質上是審判權力的還原與回歸。這需要優(yōu)良的內部資源支撐，即法官必須普遍具有較高的業(yè)務素質和道德水平，使其足以勝任獨立審判的要求，否則，在西方運作良好的司法獨立難保不結出 “南橘北枳”的苦果?！胺ü偎刭|不高論”一直是社會公眾反對司法獨立的有力理由。十余年前，審判長選任制的失敗與當時法官的整體水平有一定關系。2000年7月,全國法院系統(tǒng)20余萬法官中,本科以上學歷人員共54705人,占法官總數(shù)的24.9%，其中,研究生學歷人員僅2028人。［14］（P81）當時法官隊伍的構成包括軍隊退伍或轉業(yè)安置干部、從其他國家機關和企事業(yè)單位調入法院的干部，以及按公務員標準面向社會招錄的干部等，當時在全國大范圍、大面積選任審判長，其文化素質及司法能力均無法得到保證，且選任審判長的標準是行政色彩濃厚的考核和與人際關系相關的民主測評，但這并非一個優(yōu)秀法官的充分必要條件。十余年過去了，盡管退伍、轉業(yè)人員仍未完全退出法官隊伍，法官隊伍的學歷結構已得到極大優(yōu)化，法學科班出身的法官已成為法官隊伍的主體。以中部地區(qū)某省高級人民法院為例，截至2012年，該院實有干警374人，其中本科以上學歷299人，占79.9%；研究生以上學歷104人（含博士3人，碩士94人），占27.8%。其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)法院的學歷結構可能更樂觀?？梢哉f，當前改革所依賴的內部資源與當初已不可同日而語。

（三）系統(tǒng)的整體性：整體的推進路徑

現(xiàn)代系統(tǒng)論認為，整體與部分的關系問題是系統(tǒng)論的核心問題。［15］(P1)現(xiàn)實中的系統(tǒng)都是由大量要素和復雜結構組成的“巨系統(tǒng)”，系統(tǒng)的整體功能大于它的每個要素單獨具有的功能。系統(tǒng)的整體性與內在要素的關聯(lián)度極高，以至于內在要素的微小變化都會對系統(tǒng)整體造成巨大影響，甚至出現(xiàn)細節(jié)決定成敗的情況。［13］(P3)

審判權力運行機制改革絕不僅僅是在各審判組織和審判主體之間厘清權力邊界的問題，更需要其他配套改革整體、協(xié)同推進，否則改革的效果將大打折扣甚至失敗?？傮w而言，須做到以下幾方面：一是“在審判權力運行機制之中推動改革”，即要實現(xiàn)審判權力在法院內部的優(yōu)化配置，革除科層制管理體制下的積弊，使之符合審判工作規(guī)律。二是“在審判權力運行機制之前推動改革”，“徒法不足以自行”，只有將業(yè)務素質高和有良知的法官選配到員額內，實現(xiàn)法官群體的精英化，才能確保審判權力配置與運行不會“播下龍種，收獲跳蚤”。因此，法官入額的選任標準至關重要，既要讓精英法官入額，又要讓一部分不能勝任的法官有序退出，同時還要為日漸成長為法院中堅力量的青年法官留足發(fā)展空間，以免人才流失，影響司法事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。三是 “在審判權力運行機制之后推動改革”，只有健全了司法過錯責任追究制度，法官獨立行使審判權才不會引發(fā)公眾對法官權力過大、“僅僅換了一套暴政”［16］(P8)的擔憂；也只有健全了法官的職業(yè)保障，賦予法官職業(yè)尊榮感，法官才不致在辦案責任和壓力加大的前提下從辦案崗位逃離。十余年前的審判長選任制改革中，審判長的政治和物質待遇沒有得到應有的保障，這導致選任出來的審判長有名無實、權責利不統(tǒng)一。四是“在審判權力運行機制之外推動改革”，長期以來，法院的人事與財政依賴于地方黨政機關，所謂“服務大局”被片面化為服務地方利益，涉及地方利益的重大案件，往往須向地方黨委、人大、政府主管領導請示匯報。在人財物的管理制度未得到改變之前，將院長、庭長的權力下放給合議庭和審判長，雖然后者離地方黨政機關的權力半徑比前者更遠，但仍然無法杜絕黨政機關對司法的直接施壓或間接干預。新一輪司法改革將省以下人財物統(tǒng)一收歸省級管理，可以較徹底地斬斷地方黨政機關對司法活動的不當干預，改革才能取得理想效果。五是“在審判權力運行機制之下推動改革”，以往，來自領導干部及法院內部的“批條子”、“打招呼”、“說情”一直是干預司法的重要因素，只有建立如實記錄、責任追究制度，才能消減“人情案”、“關系案”。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《領導干部干預司法、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》，中央政法委發(fā)布了 《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究制度》，共同構建起防范干預司法的制度體系，這有利于凈化審判權力運行機制改革的內外環(huán)境。

圖1 審判權力運行機制改革圖

（四）系統(tǒng)的有序性：權力結構的合理配置

系統(tǒng)內部結構具有層次等級式的組織化特征，每一系統(tǒng)都是由若干作為要素的子系統(tǒng)所組成的，而子系統(tǒng)又由一定數(shù)量的更低層次的要素組成。系統(tǒng)法學認為法律系統(tǒng)的功能是由系統(tǒng)的要素和結構特性決定的。［8］(P31)一個科學的系統(tǒng)結構是審判權力運行機制改革成功的基本保障。以審判長選任制為例，其在改革過程中暴露出了一些結構性問題，主要表現(xiàn)為：

1.角色轉變“換湯不換藥”。審判長雖然享有審核、簽發(fā)合議庭的裁判文書之職權，院長、庭長的意見對合議庭不具有拘束力，但根據(jù)《審判長選任辦法》的規(guī)定，院長和庭長對于審判長人選的推薦、年度考核、崗位調離及職務免除均享有較大的話語權，且掌握著晉升、表彰、福利、工作條件、工作環(huán)境等諸多資源，這種隱性權威“很可能會瓦解制度上的權力制約關系”［17］(P286)，以往的正式審批可能演化成非正式的“請示”、“過問”，對審判的干預被夾雜在“監(jiān)督”、“管理”等形式中，對審判長獨立審判構成沖擊，使其變相地繼續(xù)維持科層制管理模式。

2.權力結構“疊床架屋”。審判長對合議庭成員享有審判管理和行政管理職能，它雖非行政職務，卻享有基本相當于副庭長的權力。一部分庭長、副庭長成為“閑職”的同時，在庭長、副庭長之外又分立出了審判長這一層級，導致管理權力分散、管理鏈條延長。審判長享有對合議庭成員的部分人事、行政管理職權，且對重大疑難案件和合議庭意見有重大分歧的案件，有權報請院長提交審判委員會討論決定，這打破了合議庭成員之間彼此獨立、互不隸屬的平等關系，可能改變合議庭成員間審判權平等、少數(shù)服從多數(shù)的案件評議規(guī)則，使合議庭內部呈現(xiàn)權力的等級化。而這與之前被詬病的院長、庭長的行政化管理體制并無本質的不同。

四、構建：科層制與扁平制管理的二元并立

司法改革以消除科層制的審判權力機制帶來的行政化影響為目的，乍看之下，這種思路是理論自洽的，但某種程度上也是對問題的簡化，主要問題是未對法院的權力類型進行區(qū)分?？茖又婆c扁平制是現(xiàn)代社會兩種較普遍的組織結構形式。司法改革應從司法規(guī)律出發(fā)，將科層制和扁平制結合起來，揚長避短，實現(xiàn)“裁判的歸裁判，管理的歸管理”，促進權力配置和運作的效益最大化。

（一）科層制與扁平制的利弊分析

科層制是著名社會學家馬克斯·韋伯在工業(yè)革命的背景下建構的，現(xiàn)代社會中的一種理想類型的組織結構體系和管理方式。新中國成立后，受意識形態(tài)主導和蘇聯(lián)體制影響，大一統(tǒng)的中央集權體制使科層制在全國范圍內得以迅速形成，我國社會表現(xiàn)出高度組織性、同一性和紀律性。［18］人民法院也建立了與行政機關相同的科層制管理模式?？茖又凭哂幸韵陆Y構特征：一是專業(yè)化的勞動分工，人人在特定崗位上履行各自職責；二是職權的等級劃分，科層制組織結構的形狀像金字塔，上下級之間是管理、控制和監(jiān)督的關系；三是穩(wěn)定的規(guī)章制度，組織成員服從的不是個人，而是抽象的規(guī)章制度；四是成員的非人格化，成員在決策和執(zhí)行時應理性而嚴謹，不得摻雜個人的好惡情感；五是量才用人。［19］(P57)

科層制與審判權的本質——判斷權是不相契合的，其所實行的請示、匯報、審批等制度，是對法官獨立意志的否棄，導致違反司法權運作規(guī)律的“審而不判、判而不審”現(xiàn)象，它的縱向管理鏈條太長，降低了辦案效率。因此，歷次司法權運行改革，不論是審判長選任制、“還權于合議庭”還是今日的審判權力運行機制改革，都以明確各審判組織及行政職務之間的權力邊界為中心任務，實質上較為接近與科層制并提的另一種管理模式——扁平制模式。［20］(P109)扁平制是在科層制結構的基礎上，減少中間管理層，縮短組織內部上下級之間的距離，拓寬組織管理幅度，將管理權力下放的管理模式。［21］(P16)扁平制對下級實行充分授權，以團隊為單元設定工作目標，提高了組織的運行效率和環(huán)境適應性。對法院進行扁平化管理，能夠保障法官平等行使審判權、獨立表達意志；扁平制采用“自我實現(xiàn)人”的人性假設，因而有可能使一批杰出的法官脫穎而出，展現(xiàn)其學養(yǎng)、經(jīng)驗和良知上的風采。

然而，如將改革目標就此設定為從科層制轉向扁平制，或者認為司法改革的本質就是去行政化，無疑是將問題簡單化了。我們應當看到，科層制雖具有權力集中、管理作風家長制、責任劃分不清等負面功能，但也具有如下優(yōu)點：第一，科層制能夠集組織之力，有效完成一個復雜的任務目標，且能夠分散風險。近年來隨著司法公信力的流失，上訪、鬧訪態(tài)勢加劇，這是扁平制下獨任法官或合議庭憑自身力量無法解決的，而科層制下能夠發(fā)揮集體之力進行應對。第二，經(jīng)過協(xié)作、會商、審批等程序產生的集體意志會極大降低錯誤的比率?？茖又七m合一般理性人而不是“天才”，“天才”法官的學術個性和辦案特質反而可能被科層制壓制，這就是為什么我國不可能產生英美法國家那樣的 “偶像法官”的緣故。但是，“在一個法官群體素質相對不高的國家里，法官的科層行政官僚管理能夠使審判質量得到相對的保障”，“科層行政官僚式的法院管理是比較適應于司法上沒有經(jīng)驗的法官的體制”［22］(P140)，因而，在法治建設的前期，科層制與我國法官素質的現(xiàn)狀是相適應的。第三，科層制在激勵機制上具有優(yōu)勢?？茖又频牡燃壴O置為成員提供了上升的空間，內設機構數(shù)量多，可以為安置優(yōu)秀法官和工作人員提供一批職數(shù)，以實現(xiàn)制度激勵；而扁平制組織的層級的減少，法院現(xiàn)有機構設置及傳統(tǒng)科室界限的打破，業(yè)務庭負責人的取消，會使成員的晉升機會相應減少。

（二）法院權力的管理模式

傳統(tǒng)的司法模式下，審判權、審判管理權與行政管理權不分，產生的問題前文已述。根據(jù)權力的運行規(guī)律，對審判權應采取扁平化管理為主，同時吸收科層制的優(yōu)點；而對審判管理權及行政管理權則進行科層制管理?！肮芾硐到y(tǒng)科層化是符合管理規(guī)律的，審判組織科層化是違背司法本質的，內部管理改革不是法院組織去科層化而是審判組織和審判活動去科層化的問題?！保?3］

1.審判權運作采用扁平化模式。具體內容包括：第一，審判組織單元化。改變審判組織呈現(xiàn)松散型復合體的現(xiàn)狀，逐步實現(xiàn)消解審判庭、建立一個合議庭即為一個審判團隊的做法，由院長、庭長及資深法官擔任合議庭的審判長，每位法官按一定比例配備法官助理及書記員。保留院長、副院長和庭長的行政職務，不再設置副庭長，現(xiàn)有的副庭長編入合議庭任審判長，在法官等級上可適當高于其他原無職務的審判長，以實現(xiàn)改革的平穩(wěn)過渡。第二，權力邊界的明晰化。理順合議庭與審委會、院長、庭長的關系，在合議庭內部徹底消除行政化管理模式，合議庭成員平等、獨立地行使審判權，即使是院長、庭長擔任審判長,也與其他法官享有平等的審判職權。合議庭成員按照少數(shù)服從多數(shù)決定案件是否提交審判委員會和審判長聯(lián)席會議討論，法律文書由獨任法官及合議庭的審判長簽發(fā)，但合議庭成員均須簽署。院長享有的審判權包括依法對生效案件進行監(jiān)督，依法對回避、保全等程序性事項作出決定等。審判委員會主要進行宏觀指導和討論案件的法律適用問題，對一些疑難重大案件實行審理制，以增加審判的親歷性。設立審判長聯(lián)席會議制度，審判長聯(lián)席會僅對提交討論的案件出具參考性意見，不具有法律約束力。第三，權力運行的程式化。所有權力的行使全程流痕，院長、庭長督辦特定案件必須填寫督辦案件通知書，并附卷備查，防止以督辦之名行干預之實。

2.審判管理權運作采用科層制模式。審判管理權是審判權所衍生的權力，但它與審判權具有明顯區(qū)別，所謂審判管理，是指“人民法院運用組織、領導、指導、評價、監(jiān)督、制約等方法，對審判工作進行合理安排，對審判過程進行嚴格規(guī)范，對審判質效進行科學考評，對司法資源進行有效整合，以確保司法公正、廉潔、高效”［24］(P79)。從權力行使主體看，審判管理機構、審判長及院長、庭長都是審判管理主體，其中，審判管理機構代表審委會專門負責審判管理的具體工作，通過流程管理、質量評查、質效評估等手段實現(xiàn)綜合管理；審判長對所在團隊其他法官承辦案件流程節(jié)點進行督促；院長、庭長享有如下審判管理權：第一，審判資源配置，整合審判團隊人力資源。第二，案件質量管理，院長、庭長不再審批未直接參與審理的案件，但對于重大、疑難、復雜案件可以提出復核建議，組織對案件質量進行考評等。第三，審判流程管理，包括對個案流程節(jié)點的管理及對案件程序事項的審批。第四，審判綜合指導，如院長負責主持法官大會及審委會，指導和監(jiān)督審判執(zhí)行工作，根據(jù)審判態(tài)勢研究制定司法政策，優(yōu)化內部管理流程；庭長主持召開庭務會議、審判長聯(lián)席會等。全體法官大會討論法官遴選和懲戒事宜，并決定將遴選和懲戒事項提交遴選（懲戒）委員會。

3.行政事務管理采用科層制模式。行政管理權是管理法院的內部行政事務的權力，包括人事管理、財權、物權以及司法事務的支配權，由院長、庭長享有。為了避免影響法官審判獨立，法官遴選和懲戒事項不應由院長、庭長提起或決定，而應交予遴選（懲戒）委員會。法官員額出現(xiàn)空缺后，根據(jù)法官申請、全體法官大會推薦、遴選委員會組織考試考核等程序進行遴選；審判長由于違法審判被免去職務的，由懲戒委員會決定，審判長有權提出申訴、申請復核。

此外，我們要注重發(fā)揮科層制兩大優(yōu)勢，一是建立等級制的激勵優(yōu)勢，重新啟動數(shù)年前停滯的法官等級制度，通過定期晉升與擇優(yōu)晉升的方法，激勵法官自我實現(xiàn)，為法官提供高于普通公務員的職業(yè)尊榮。二是發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，對于群體性事件、涉訴信訪、上訪等，院長、庭長應當負有組織合議庭與承辦法官共同處置的職責，因為涉訴信訪處置并不屬于判斷權的內容，它與體制的不完善具有一定關系，若令合議庭及法官個人承擔，將成為審判權改革“不堪承受之重”，這也是目前法官的一種普遍憂慮。

五、結語

審判權力運行機制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，系統(tǒng)結構的復雜性增加了改革設計和操作中的變數(shù)，經(jīng)過前幾輪的改革，改革的“肉已經(jīng)吃完，剩下的都是骨頭，而且是最難啃的硬骨頭”，影響司法公正的深層次機制性障礙相互關聯(lián)、相互制約，司法改革漸漸凸現(xiàn)“深水效應”。因此，首先要理清改革關聯(lián)系統(tǒng)和子系統(tǒng)之間的邏輯性，推出改革的路線圖和時間表，同時，重點推進根本性、命脈性改革措施，而不是不分主次、一哄而上。要對改革的復雜性、艱巨性和長期性有充分認識和估計，改革不能“激進”或“一步到位”，當各方面主客觀條件都已經(jīng)具備時，方可希望改革水到渠成。

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【責任編輯：葉 萍】

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