馬祿偉

(上海海事大學(xué) 上海 200000)

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論我國(guó)《海上交通事故調(diào)查報(bào)告書》的性質(zhì)及救濟(jì)措施

馬祿偉

(上海海事大學(xué) 上海 200000)

我國(guó)海事局依法應(yīng)對(duì)海上交通事故調(diào)查處理并制作《海上交通事故調(diào)查報(bào)告書》，報(bào)告書中應(yīng)查明事故原因，辨明事故責(zé)任。但海事局為避免行政訴訟，往往事故原因不甚明確，事故責(zé)任又語(yǔ)焉不詳，致使海事糾紛中的相對(duì)人權(quán)利實(shí)質(zhì)上受損，卻不能提起行政復(fù)議和行政訴訟。本文介紹了英國(guó)和其它航運(yùn)大國(guó)的做法，提出將海上事故安全調(diào)查和海事行政處理相分離的建議，賦予海事行政機(jī)關(guān)專屬執(zhí)法權(quán)，通過事前申辯、聽證等互動(dòng)機(jī)制以及事后復(fù)議、訴訟的監(jiān)督體系反而可以加強(qiáng)其公正性，保障相對(duì)人的合法權(quán)利。

海上交通事故調(diào)查報(bào)告書；事故安全調(diào)查；海事行政處理

1 概述

依據(jù)《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》①《中華人民共和國(guó)海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》②《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)交通部直屬海事機(jī)構(gòu)設(shè)置方案的通知》《交通部海事局關(guān)于加強(qiáng)水上交通事故調(diào)查處理工作的通知》等規(guī)定，海事局有職責(zé)且可以主動(dòng)對(duì)海上交通事故進(jìn)行調(diào)查、處理，并制作《海上交通事故責(zé)任報(bào)告書》(下稱“報(bào)告書”)以查明事故原因，辨明事故責(zé)任。從《報(bào)告書》的法定內(nèi)容分布可知，前七條是對(duì)客觀事實(shí)的描述，八到十條則是調(diào)查人員根據(jù)其專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合法律相關(guān)規(guī)定作出的主觀分析和判斷。

實(shí)務(wù)中，相對(duì)方對(duì)海事局“辨明責(zé)任”部分容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。雖然“辨明責(zé)任”僅指違反海上交通安全管理法律的行政違法責(zé)任，③但鑒于我國(guó)海事局調(diào)查主體單一，調(diào)查內(nèi)容寬泛的現(xiàn)狀，仍將不可避免的產(chǎn)生出一系列的問題，例如相關(guān)方對(duì)處罰心存畏懼，拒絕提供真實(shí)情況；偽造篡改重要證據(jù)，使得調(diào)查過程受阻；海事調(diào)查人員受人情或其他因素的干擾，無(wú)法做出真實(shí)的判定；權(quán)力尋租頻繁等。另外，考慮到海事部門在證據(jù)搜集方面的專業(yè)性，以及作為政府機(jī)關(guān)的權(quán)威性，《報(bào)告書》在海事審判中的重要地位同樣無(wú)法撼動(dòng)。那么作為海事糾紛中的相對(duì)人，若對(duì)海事機(jī)關(guān)做出《報(bào)告書》提出異議，其合法權(quán)利將如何得到救濟(jì)呢？

2 現(xiàn)有的救濟(jì)渠道

我國(guó)現(xiàn)有法律認(rèn)為，當(dāng)事人對(duì)海事局依據(jù)《報(bào)告書》做出的行政處罰決定不服的，可以徑行提起行政訴訟。④而對(duì)《內(nèi)河交通事故報(bào)告書》不服的救濟(jì)途徑僅是“重新調(diào)查”⑤。海事法院不受理因不服《報(bào)告書》而提起的行政訴訟⑥。然而，對(duì)于《報(bào)告書》的法律屬性、訴訟中的地位和效力以及是否可訴訟可復(fù)議等問題均無(wú)明確規(guī)定。一般認(rèn)為，相對(duì)人對(duì)海事局做出的海上事故責(zé)任調(diào)查報(bào)告產(chǎn)生爭(zhēng)議，如果不涉及行政處罰，暫無(wú)提起行政訴訟或行政復(fù)議的權(quán)利，主要理由為海上事故調(diào)查報(bào)告屬于行政調(diào)查的一種，且報(bào)告本身并不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)造成直接的影響，因此不能提起行政訴訟和行政復(fù)議⑦。而海事局為避免招致不必要的行政復(fù)議、行政訴訟程序，也對(duì)行政處罰退避三舍，但實(shí)質(zhì)上卻對(duì)當(dāng)事人造成了影響。

假如相對(duì)人對(duì)《報(bào)告書》提起行政訴訟或行政復(fù)議的途徑行不通，那么在海事審判中，法官對(duì)此類爭(zhēng)議內(nèi)容的采信權(quán)限及其程度將會(huì)具有關(guān)鍵意義。⑧現(xiàn)有法律認(rèn)為，海事調(diào)查報(bào)告及其結(jié)論意見可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據(jù)，但有充分事實(shí)和理由足以推翻的除外。⑨雖然司法審判具有自主性，法院在民事訴訟中對(duì)案件涉及的事實(shí)和法律問題可以獨(dú)立審查，并直接做出認(rèn)定，但現(xiàn)實(shí)狀況是，即使承辦法官覺得事故認(rèn)定書的意見欠妥，考量多種因素后推翻《報(bào)告書》的案件仍然較少。另外，在案件審理過程中，相對(duì)人既無(wú)法提起行政訴訟或行政復(fù)議，也無(wú)提出異議和申辯的制度性保障，因此總體來(lái)看，法律賦予當(dāng)事人的救濟(jì)措施明顯不足。

3 國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)

3.1 英國(guó)

3.2 其他航運(yùn)大國(guó)的做法

4 有關(guān)如何救濟(jì)的建議

針對(duì)我國(guó)海事相對(duì)人對(duì)《報(bào)告書》的救濟(jì)渠道較少，海上事故調(diào)查機(jī)構(gòu)設(shè)置存在制度性弊端的事實(shí)，筆者提出如下建議：

4.1 明確相對(duì)方提出行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)權(quán)利

4.2 建立海事部門與海事法院的互動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建正當(dāng)?shù)木葷?jì)程序

4.3 實(shí)現(xiàn)《報(bào)告書》制作主體和制作內(nèi)容的雙向分離

盡管我國(guó)海事局在實(shí)現(xiàn)海事調(diào)查獨(dú)立性方面有所突破，但總體來(lái)看，海事調(diào)查主體以及調(diào)查內(nèi)容并未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)分離，前述矛盾并未得到真正解決。因此，筆者建議，我國(guó)可以借鑒英國(guó)的做法，在交通部下設(shè)的安全管理處，賦予該機(jī)構(gòu)獨(dú)立調(diào)查并依法提出海事安全建議，但并不涉及責(zé)任辨明的權(quán)利。同時(shí)，明確該機(jī)構(gòu)在交通部中的獨(dú)立地位，從而保障其海事安全建議的公正客觀。而現(xiàn)有的海事機(jī)關(guān)將僅僅負(fù)責(zé)海事行政性質(zhì)案件的處理，對(duì)違反海事行政法律法規(guī)的行為，依法給予懲處。如此一來(lái)，不僅可以充分發(fā)揮海事機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，及時(shí)查明海上事故的原因，提供有益的海事安全建議，以確保海上安全的行政管理，而且可以最大程度的保證海事行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)，正面激勵(lì)其公正執(zhí)法，促進(jìn)所出具報(bào)告的公正性，保障相對(duì)人的合法權(quán)利。

注釋：

① 《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》第42條/43條。

② 《中華人民共和國(guó)海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》第15條。

③ 周水平、趙玉瑋：《關(guān)于海上交通事故調(diào)查處理中“辨明責(zé)任”的思考》，載《海事研究》2006年第6期。

④ 《中華人民共和國(guó)海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》31條。

⑤ 《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通事故處理規(guī)定》第31條。

⑥ 《最高人民法院民事審判第四庭、中國(guó)海事局關(guān)于規(guī)范海上交通事故調(diào)查與海事案件審理工作的指導(dǎo)意見》“人民法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，依法審理因海上交通事故提起的訴訟案件?！?/p>

⑦ 韓立新、吳珊珊：《海事調(diào)查及其責(zé)任認(rèn)定的法律屬性探析》，載《法學(xué)雜志》2014年第1期。

⑧ 主要表現(xiàn)為三種態(tài)度：

1)直接采信認(rèn)定書的結(jié)論。

2)綜合司法鑒定、專家證人等證據(jù)后，決定是否采信事故認(rèn)定書的結(jié)論。

3)直接否定認(rèn)定書的結(jié)論。

⑨ 《最高人民法院民事審判第四庭、中國(guó)海事局關(guān)于規(guī)范海上交通事故調(diào)查與海事案件審理工作的指導(dǎo)意見》

⑩ The Marine Accident Investigation Branch,簡(jiǎn)稱MAIB

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》 第2條對(duì)行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)

海事審判部門：解決當(dāng)事人之間的民事財(cái)產(chǎn)、人身糾紛或依法追究其刑事責(zé)任。這些都是海事調(diào)查報(bào)告無(wú)法解決的問題。需要人民法院在海事調(diào)查報(bào)告的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入調(diào)查，辨明法律關(guān)系，追究法律責(zé)任。因此海事法院在海事案例的審理過程中，應(yīng)當(dāng)合法客觀的運(yùn)用海事局所出具的海事調(diào)查報(bào)告。

馬祿偉(1990-)，男，上海海事大學(xué)碩士研究生。

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1672-5832(2015)12-0227-02