文/歐小霞

自教育規(guī)劃綱要實(shí)施五年以來(lái)，我國(guó)教育改革發(fā)展明顯加速，為基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但與基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的要求相比，我國(guó)教育還存在著問(wèn)題。其最主要的問(wèn)題是:教育管理方式從根本上沒(méi)有變化，即管理的體系和能力不適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和人民群眾接受良好教育的要求。對(duì)此，著力解決教育管理體制這個(gè)主要問(wèn)題，是加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化的當(dāng)務(wù)之急。

一、對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制的解讀

隨著經(jīng)濟(jì)和政治體制的不斷發(fā)展，我國(guó)教育管理體制也在不斷調(diào)整之中，在此期間形成了三種模式。自新中國(guó)成立以來(lái)，基礎(chǔ)教育管理體制改革在不同時(shí)期有不同體制稱謂:一是“國(guó)家主導(dǎo)型辦學(xué)”體制 (新中國(guó)成立-文革結(jié)束);二是“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”體制 (20世紀(jì)80年代初-20世紀(jì)末);三是“以縣為主”的管理體制 (2001年-至今)。①葉瀾在《中國(guó)基礎(chǔ)教育改革發(fā)展研究》中有類似觀點(diǎn)，只不過(guò)“國(guó)家主導(dǎo)型辦學(xué)”體制更換了說(shuō)法，即“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”體制，但其實(shí)質(zhì)沒(méi)有發(fā)生根本上的變化。②

我國(guó)現(xiàn)行的教育管理體制的基本形式是屬于中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理制度，是一種以中央集權(quán)為基本，中央和地方管理適當(dāng)結(jié)合的制度，其特點(diǎn)為:一是黨對(duì)教育行政的領(lǐng)導(dǎo) (政治路線、政策的領(lǐng)導(dǎo)，而非直接行使教育行政組織的職能);二是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理 (大的方針、政策、宏觀規(guī)劃等由黨中央與國(guó)務(wù)院制定，具體由各級(jí)教育行政組織與職能部門等執(zhí)行實(shí)施)。③“黨的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理”雖然從內(nèi)容上看，是目前我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制呈現(xiàn)的特點(diǎn)，但從模式上去分析，無(wú)疑與“三種體制”相通。自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制雖經(jīng)歷了多次變革，但目前的管理體制還需進(jìn)一步完善。

二、關(guān)于我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革背后引發(fā)的教育公平與效率的問(wèn)題研究

我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革在不同時(shí)期的體制稱謂中，表現(xiàn)出其不同的價(jià)值取向度?！皣?guó)家主導(dǎo)型辦學(xué)”體制是“追求階級(jí)內(nèi)平等”， “分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”體制是“效率優(yōu)先，兼顧公平”，“以縣為主”體制是“兼顧公平”。在這逐步的教育管理體制改革中，其價(jià)值向度也逐漸由階級(jí)平等轉(zhuǎn)移到效率優(yōu)先上，進(jìn)而上升到效率與公平的兼顧上。一方面，這說(shuō)明我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革不斷深化而有其顯著成效，另一方面，又說(shuō)明教育公平和教育效率成為評(píng)價(jià)教育政策的兩個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)。

改革開放以來(lái)我國(guó)基礎(chǔ)教育改革是逐步從側(cè)重效率轉(zhuǎn)向關(guān)注公平，但并不意味著效率與公平是相互對(duì)立或不可調(diào)和的。在改革開放過(guò)去的三十年中，效率和公平通常同時(shí)反映在我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革之中，只不過(guò)在改革的不同階段其側(cè)重點(diǎn)有所不同:20世紀(jì)八九十年代及以前主要是“效率優(yōu)先、兼顧公平”;新世紀(jì)以后，主要奉行“以效率為基礎(chǔ)的公平”;隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)主義教育優(yōu)越性的要求，才有現(xiàn)階段的“兼顧效率與公平”。

學(xué)者鮑傳友對(duì)教育公平與效率之間的問(wèn)題作了更進(jìn)一步的探討?！耙钥h為主”是基礎(chǔ)教育管理領(lǐng)域的一種新的制度安排，其目的在于緩解“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”所造成的教育公平和效率之間的矛盾與沖突。但從我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，“以縣為主”難以適應(yīng)我國(guó)區(qū)域差距巨大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和新的歷史條件下人們對(duì)于教育公平的新要求。④

綜上，我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革背后呈現(xiàn)出的教育效率與公平問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。自2002年基礎(chǔ)教育推行“教育公平”的“以縣為主”體制，試圖在確保教育管理效率的同時(shí)緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學(xué)所帶來(lái)的教育公平以來(lái)，我國(guó)在2007年召開的黨的十七大又明確指出:教育是民族振興的基石，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)?；A(chǔ)教育管理體制改革要圍繞“教育公平”這一主題展開，為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)，進(jìn)一步發(fā)展和完善。

三、關(guān)于我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革存在的問(wèn)題及對(duì)策建議研究

在對(duì)我國(guó)現(xiàn)行整個(gè)基礎(chǔ)教育管理體制進(jìn)行全面分析的基礎(chǔ)上，其存在以下問(wèn)題:垂直式層級(jí)的組織形態(tài)與“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的管理權(quán)限之間存在很大矛盾;教育管理權(quán)集中于國(guó)家一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，分級(jí)管理無(wú)法落實(shí);管理權(quán)限改革與行政管理手段落后之間的矛盾;行政監(jiān)督機(jī)制不健全，亟需完善。這與褚宏啟在《我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革30年簡(jiǎn)評(píng)》⑤一文及盧羨文在《試論我國(guó)的基礎(chǔ)教育管理體制改革》⑥中的主張是一致的。

對(duì)以上存在的問(wèn)題，有關(guān)學(xué)者提出了建議及對(duì)策:重構(gòu)政府教育行政職能，適度放權(quán)，實(shí)現(xiàn)教育管理主體的多元化;精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，明確部門職能與分工，提高教育行政的效率;借鑒企業(yè)績(jī)效管理，在績(jī)效管理過(guò)程中進(jìn)行過(guò)程評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià);健全教育行政法規(guī)與政策，并據(jù)此對(duì)教育行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限進(jìn)行規(guī)范化管理;完善行政監(jiān)督和參與機(jī)制，依法對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行有效的監(jiān)督等。⑦另外，相對(duì)于中央政府眾多的人才而言，地方教育管理機(jī)構(gòu)中的人員理論水平和管理能力有很大欠缺，基礎(chǔ)教育管理體制改革可采取由“國(guó)家控制向政府監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。⑧

作為社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)應(yīng)辦有自己特色的現(xiàn)代化教育，當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革存在這樣那樣的問(wèn)題都是我們亟需解決的，在辦中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化教育事業(yè)上還任重道遠(yuǎn)。

注解:

①鮑傳友，馮小敏.中國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制變遷及其價(jià)值向度［J］.教育科學(xué)研究.2009(05):27.

②葉瀾.中國(guó)基礎(chǔ)教育改革發(fā)展研究［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社.2009:128.

③唐彪.淺析我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制的改革［J］.淮南職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào).2011(04):50-51.

④鮑傳友.“以縣為主”基礎(chǔ)教育管理體制的公平與效率問(wèn)題及思考［J］.教育科學(xué).2009(03):6.

⑤褚宏啟.我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革30年簡(jiǎn)評(píng) ［J］.中小學(xué)管理.2008(11):4-8.

⑥盧羨文.試論我國(guó)的基礎(chǔ)教育管理體制改革［J］.中小學(xué)管理.1996(12):10-11.

⑦轉(zhuǎn)引自侯怡.我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革的研究綜述與政策性評(píng)價(jià)［J］.教育教學(xué)論壇.2014(24):21.

⑧馬鳳歧.自由與教育［M］.北京:北京師范大學(xué)出版社，2008:7.