摘要：BOT模式的運用給中國開發(fā)公共基礎設施項目與提供公共服務提供了一種新的方式。然而BOT模式在中國還處于探索階段，有很多不完善的地方，如相關立法等。本文通過對BOT進行一般性的介紹和回顧，總結BOT模式的積極作用、還存在的困難和對策建議。

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）04-0088-02

隨著我國經濟快速發(fā)展，城市化進程加快，對公共基礎設施建設和公共服務提出更高的要求，進而公共事業(yè)的發(fā)展。目前我國有許多公共項目已經運用了BOT模式，由于客觀需要，中國的BOT模式會逐漸成熟，BOT模式將更多的運用到公共領域。

一、BOT模式概述及發(fā)展現狀分析

B O T即建設（B u i l d）、經營（O p e r a t e）、移交（Transfer），是一種政府融資方式，這是狹義上的BOT模式。廣義上的BOT模式還包括BOOT、BOO等等。它們雖然運作方式有所不同，但其本質都大同小異，即政府授予私營部門特許經營權，在規(guī)定時間內由私營部門投資運營公共基礎設施項目、提供公共服務，期滿后收回項目的融資方式 [1]。

（一）適用范圍和特征。

由于公共產品的具有非排他性和非競爭性，一般由政府提供。而準公共產品具有不完全的非競爭性和非排他性，可以由政府和市場一起提供，而且準公共產品范圍比較廣，政府可以將某些領域通過BOT的方式包給私人部門，如發(fā)電站、公路等，內外資都可以參與。

BOT項目有以下特征：其運作需要政府部門與項目公司簽訂特許權協(xié)議，即BOT合同；項目的適用范圍有特殊性；實施周期長、金額大、風險多；項目特許期滿后，應無償移交政府。

（二）運作模式。

1．政府決策，確定項目。確定需要建設并可以運用BOT模式運作的公共基礎設施項目或需要提供的公共服務。政府決策必須科學，在做決策時要綜合考慮眾多因素，如項目風險、社會影響等，對項目做可行性分析，并經過合法的審批程序批準立項。

2．項目招投標，確定項目承辦人。首先由政府或者其委托機構發(fā)布招標信息，并對報名的私營機構進行資格預審，從中選擇幾家私人機構作為投標人并向其發(fā)出招標文件，投標人在規(guī)定的時間向招標人呈交標書 [2]。之后，進入談判環(huán)節(jié)，雙方達成一致后簽訂BOT合同。這是政府部門與私人機構正式委托-代理關系的確定。

3．項目的建設、經營和移交。項目的建設和經營期一般較長，期間雙方按照合同要求履約，在經營期滿后項目無條件歸還政府。

（三）BOT模式的發(fā)展現狀。

一方面，實踐發(fā)展中，1984年的深圳沙角B電廠項目雖然有不規(guī)范的地方，但被看作是我國第一個具有BOT特征的融資項目。BOT項目的正式啟動是以國家計委1995年5月8日簽字批準的BOT試點項目——廣西來賓電廠B廠項目為標志的 [3]。此外, 上海延安東路隧道、深圳地鐵、重慶地鐵、北京京通高速公路、廣明高速公路、南京過江隧道等地的垃圾、污水處理廠等項目也是采用的BOT模式。 [4]到上個世紀九十年代末，我國BOT的運用進入一個高峰。高峰的出現也伴隨著許多違規(guī)項目的產生，政府著手整頓BOT市場。進入21世紀以來，隨著中國經濟高速發(fā)展、城市化的需要、北京奧運會的需求刺激，我國城市基礎設施建設的需求增大，越來越多的城市建設運用了BOT模式，并且國內資金后來居上，BOT的發(fā)展不僅僅限于吸引外資了。

另一方面，在立法發(fā)展中，1994年對外貿易經濟合作部發(fā)布《關于以BOT方式吸引外商投資有關問題的通知》，1995年國家計委、電力部、交通部聯合發(fā)布《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，2002年建設部發(fā)布《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，2010年國務院發(fā)布《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，這些文件為BOT模式在中國的應用做了一些規(guī)定和說明，促進了BOT項目的發(fā)展。雖然國家對于社會資本的參與公共基礎建設和公共服務領域不斷有相關的法律規(guī)定，可是還不夠完善。

二、中國BOT模式應用中的積極作用、存在困難及對策建議

（一）積極作用。

1.有利于節(jié)省財政資金，多元化融資渠道，減輕政府資金壓力。傳統(tǒng)的基礎設施項目由國家投資建設，所需資金由政府的財政負擔，不足則向國際、國內金融機構貸款，但國際貸款須計入外債并由國家償還?；A設施行業(yè)投資額大，完全由國家投資，將是一筆不菲的財政支出和債務負擔 [6]。BOT模式有利于吸引國外投資者和國內私人投資者，減輕政府財政壓力。

2.增加開發(fā)公共基礎設施項目、提供公共服務的數量，加快基礎產業(yè)的建設。發(fā)展中國家在發(fā)展經濟的同時，基礎設施建設和公共服務也必須跟上。BOT模式的運用可以不分散政府過多精力而實現必要的公共基礎設施項目建設和公共服務的提供。

3.項目建設更有效率，提高項目的質量。委托-代理實現了所有權和經營權的分離，私營機構以營利為目的來承辦項目，而且在專業(yè)技術上有優(yōu)勢，可以使項目建設的效率提高、節(jié)約成本。另外，在雙方權利義務明確，BOT合同得當的情況下，項目的質量能夠得到保證、風險降低。

4.節(jié)約政府時間精力，精簡機構。運用BOT模式后，政府將某些領域交給代理人，政府在機構設置和人員雇傭上可以節(jié)省時間、精力和錢財。對自身不熟悉的領域放手，減少資源浪費。政府又可以把節(jié)省出來的時間放在更迫切需要改進和完善領域，使管理和服務更精簡、更專業(yè)化。

5.吸引外國公司，學習先進技術和管理理念。當前我國在很多先進技術上都受制于人，BOT對外國機構的吸引，方便本國學習國外先進技術和管理理念。

（二）存在困難。

正如上文提到的，政府要吸引質優(yōu)的私營機構參與進來，要使私營機構在追求自身利益的同時達到公共利益最大化。以下問題會影響這些目標的實現：

1.立法滯后。我國對BOT模式的立法還不完善，對BOT合同中可能涉及的條款沒有相關規(guī)定，且現有立法在內容上有相矛盾的地方，來自于不同部門，缺乏系統(tǒng)性，操作性不強。立法的滯后導致種種疑慮，影響B(tài)OT項目的健康發(fā)展。BOT項目應通過嚴格的法律合同確定各個主體的風險分擔，法律關系的模糊會導致政府與私營部門委托-代理關系的無法可依。

2.尋租行為的存在。在BOT項目的確定階段，政府的決策至關重要。比如要確定項目的必要性、可行性，具體合同談判過程中細節(jié)問題的把握，權責的明確等。這些決策過程都需要很長的周期、專業(yè)性較強的團隊。但是，私營機構為了得到項目或特許權對政府官員進行的行賄等尋租行為都會導致項目違背初衷，達不到預期效果。

3.BOT合同難以確定且風險大。作為一種新型的投融資方式，BOT方式的合同周期長、涉及的標的數額大，所面臨的風險也隨之增多 [7]?！癇OT是一個主體多元、權利和義務關系復雜、適用法律廣泛的系統(tǒng)工程。在BOT的運作過程中,涉及了眾多當事人，所以BOT合同在數量上并不是一個合同，在種類上也不止一種合同，而是由多個種類不同的合同構成的一組合同，而且所有合同必須成為一體，相互之間保持連續(xù)性和互補性?！?[7]10況且對于合同的定性學界還存在很大爭議，究竟是被看作行政合同、民事合同或是其他。這造成不能確定合同的雙方當事人的地位和關系，這帶來了很大的隱患。一旦存在政府違約現象，不僅公眾的利益和政府的形象，還會影響私營機構對我國BOT模式的信心。

4.政府承諾缺乏依據。BOT項目的吸引眼球之處就在于政府這一特別的合作方，私人機構看中政府的承諾。但是我國《擔保法》對政府擔保有限制嚴格，國內法律對BOT模式的政府承諾部分也沒有細致的規(guī)定，處于模糊地帶，政府承諾的缺失和過度同時存在。在沒有法律依據條件下，各地方政府制定的各種政策都可以被修正或推翻，承諾缺乏法律依據，以合同為基礎的特許經營機制就失去賴以生存的條件，形成了承諾的缺失 [8]。在與私人機構談判的過程中，承諾過度的情況也存在，這樣一來，政府就承擔過多了風險。

5.交還困難。由于BOT項目長期都是又私人管理運營，私人部門具有信息優(yōu)勢。政府部門和受委托機構存在信息不對稱，引發(fā)道德風險。如在快到歸還期限之前不更換老化的設備、避免大修、勉強維持運營等等。另外，由于受委托機構更了解項目的實際情況，在移交之后政府可能無法正常運行下去。種種阻礙導致項目的運行困難。

6.經驗缺乏。BOT在我國還屬于新興事物，在探索階段。不管是政府還是私營部門，都缺乏相關經驗。這些經驗不足會增加項目的風險。況且在BOT項目中政府與私營部門屬于直接的委托-代理關系，必然存在廣泛的信息不對稱，導致逆向選擇和道德風險。前面提到的項目交還過程中的道德風險就是其中一種。

7.政府處于更高的地位。BOT合同有其特殊性，政府雖然是委托方，但是私營部門更多的是看中政府的獨特地位以及可以提供的眾多資源，所以雙方其實處于不平等的地位。政府尋租行為的存在使私營部門得承擔政府違約、強行變更約定等可能出現的行為給自己帶來的損失。

8.私營部門對公共利益的忽視。私營部門以盈利為目的，要求的是項目更高的回報率，不關心公共利益的實現。如果在這個問題上政府沒有給予重視，可能出現民眾不滿，公共利益受損。

（三）對策建議。

1.完善BOT立法。目前存在的法律條款對BOT合同的適用性不強。只有通過更系統(tǒng)更詳細的立法規(guī)定，才能明確BOT合同的性質，各自的權力義務，給項目更多的法律保障，實現有法可依。這樣政府也更能明確自己行為的界限，解決了很多問題。雖然立法不可能是一蹴而就的，也存在很多問題和爭論，但立法有其必要性。

2.政府加強監(jiān)管。委托-代理的問題源于委托方無法直接控制代理人的所有行為，政府監(jiān)管的力度和有效度直接影響到項目的質量。有效的監(jiān)管在項目交還階段也十分重要，只有提前做好防范措施，才能避免項目雖然交還，但是已經無法正常運營，甚至無法交還的情況。

3.謹慎BOT立項。BOT立項應該由政府發(fā)起，并進行周密的考量，規(guī)范決策評估和項目審查程序，立項時綜合考慮各種因素。

4.招投標的公開透明。針對上述提到的尋租行為，招投標的公開透明是很好的預防辦法，包括招投標程序的正當、必要的監(jiān)督和問責。

5.設計合理的風險分擔機制。項目所遇到的風險可分為兩大類：一類是跟一國政治、經濟、法律環(huán)境相關的風險，這類風險投資人很難控制，應由政府加以控制和承擔；另一類是具體項目風險，如融資風險等，這類風險在某種程度上是可以由投資人加以控制和承擔。

6.細化BOT合同。成立專門的BOT項目小組，重視專家和法律人士的參與，增強BOT合同的可實施性。雖然存在有許多不可抗力的影響，但如果合同夠明確，就可以減少了雙方違約的可能性。

7.平等對待內外資企業(yè)。在BOT項目中，國內企業(yè)也逐漸顯示出較大的活力。促進內外資企業(yè)的公平競爭，有利于尊重民間資本，推進企業(yè)投資和發(fā)展環(huán)境的完善。