郁鴻勝

導讀：城市群聯(lián)動發(fā)展的關(guān)鍵在于深化體制與機制，建立區(qū)域間的聯(lián)動機制，擴展流域內(nèi)各城市群體間的合作領(lǐng)域，提高合作水平與層次的基準。不可忽視的是，城市間的行政區(qū)劃造成的行政壁壘，是制約區(qū)域間聯(lián)動發(fā)展的重要瓶頸。由于長江流域的城市群合作方式還存在著明顯差異，因此，研究長江經(jīng)濟帶的三大城市群的合作機制，探索三大城市群的合作特征，是建設(shè)長江經(jīng)濟帶城市群的重要內(nèi)容。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.04.007

國務(wù)院頒布的關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見要求重點建設(shè)長江經(jīng)濟帶的三大城市群，具體包括建設(shè)我國一級城市群——長江三角洲城市群（上海、江蘇、浙江、安徽）、我國二級城市群——長江中游城市群（湖北、湖南、江西）和成渝城市群（四川成都、重慶）。由于長江流域的城市群合作方式還存在著明顯差異，因此，研究長江經(jīng)濟帶的三大城市群的合作機制，探索三大城市群的合作特征，是建設(shè)長江經(jīng)濟帶城市群的重要內(nèi)容。

一、長江經(jīng)濟帶三大城市群合作機制存在的主要問題

歸納起來，較為突出的問題有如下四個方面：

（一）尚未形成城市群間的聯(lián)動機制

城市群聯(lián)動發(fā)展的關(guān)鍵在于深化體制與機制，建立區(qū)域間的聯(lián)動機制，擴展流域內(nèi)各城市群體間的合作領(lǐng)域，提高合作水平與層次的基準。不可忽視的是，城市間的行政區(qū)劃造成的行政壁壘，是制約區(qū)域間聯(lián)動發(fā)展的重要瓶頸。長江流域地區(qū)城市間雖然達成了一些協(xié)調(diào)發(fā)展共識，但由于過去計劃經(jīng)濟體制和行政區(qū)劃經(jīng)濟影響，各級政府行政關(guān)系復(fù)雜，區(qū)域管理分割，造成了區(qū)域間存在壁壘、地方經(jīng)濟保護、城市惡性競爭、要素流動不暢等問題，使產(chǎn)業(yè)鏈的地區(qū)布局受阻。目前，流域各地都追求經(jīng)濟的高速發(fā)展，政府之間既存在合作關(guān)系，也存在競爭關(guān)系，合作與沖突并存，在一些經(jīng)濟發(fā)展重大問題上，合作較少競爭較多，在長江流域總體層面上缺乏由國家統(tǒng)領(lǐng)的協(xié)調(diào)機制。

（二）城市群內(nèi)的合作機制發(fā)育不健全

在合作進程上，長三角城市群合作機制起步相對早，發(fā)展較為成熟，目前已經(jīng)進入制度合作的高級階段。但成渝城市群和長江中游城市群合作機制還處于發(fā)展的初期階段，主要體現(xiàn)在規(guī)劃協(xié)調(diào)和要素合作方面，雖進展迅速，但上升至制度合作層面仍需要一段發(fā)展完善時期。在合作方式上還缺乏重大創(chuàng)新；在合作著眼點上，城市群內(nèi)部各地政府多關(guān)注眼前利益，忽視了整體利益最大化和長遠利益；在合作領(lǐng)域上，合作平臺和合作專題數(shù)量較多，進展較快，但存在一定的職能交叉，缺乏一定統(tǒng)籌。在金融、工商部門合作上，相關(guān)體制機制還未形成，合作機制的缺失致使城市群內(nèi)合作資源浪費。

（三）城市群的合作平臺缺乏有效銜接

城市群內(nèi)部缺乏強有力的組織保證，城市群內(nèi)眾多政府部門、民間組織和行業(yè)協(xié)會自發(fā)的專題合作和平臺建設(shè)，及其企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營活動，基本上處于無序狀態(tài)，缺乏整合、統(tǒng)籌、指導與協(xié)調(diào)，致使力量分散，難于形成合力。由于市場體系分割、行政性壟斷和地區(qū)壁壘，生產(chǎn)要素難于在區(qū)域內(nèi)自由流動，社會中介組織難于發(fā)揮作用，嚴重影響資源合理配置和利用效率。其主要原因是地方保護主義和市場機制不健全。

（四）區(qū)域協(xié)調(diào)監(jiān)管考核體系有待建立

目前，區(qū)際間同構(gòu)競爭、過度競爭成為老問題，交通、能源、通信等重大基礎(chǔ)設(shè)施缺乏有效配套與銜接。城市群區(qū)域管理僅靠松散的行政磋商，缺少必要的經(jīng)濟獎懲和法制約束，區(qū)域合作難于落實到位。同時，由于我國的行政體系主要以縱向考核為主，缺乏橫向區(qū)域經(jīng)濟合作的績效考核，行政區(qū)績效考核與跨行政區(qū)區(qū)域績效考核關(guān)聯(lián)度不夠，導致工作導向與考核導向嚴重不一致，對于已確立的跨區(qū)域平臺建設(shè)和合作專題，因缺乏評估、激勵與督促檢查，跨行政區(qū)經(jīng)濟的整體利益往往讓位于行政區(qū)經(jīng)濟的局部利益，不利于區(qū)域發(fā)展的責任政府和服務(wù)政府的職能轉(zhuǎn)型。

二、長江經(jīng)濟帶三大城市群合作機制的發(fā)展思路

（一）建立長江經(jīng)濟帶三大城市群互動合作機制

在國家層面上形成長江流域城市群間協(xié)調(diào)聯(lián)動體制機制，以長江流域三大城市群為主要平臺，建立完善跨區(qū)域城市群聯(lián)動合作，主要在區(qū)域利益共享機制、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機制和區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治等方面發(fā)揮作用。

在城市群協(xié)調(diào)聯(lián)動體制機制的基礎(chǔ)上，建立城市群共管自治常設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)。該機構(gòu)存在于中央政府和地方政府之間，屬于常設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)，由國家綜合管理部門授權(quán)，長江流域各城市群內(nèi)地方政府主要領(lǐng)導和省市有關(guān)部門負責人為常設(shè)成員。該協(xié)調(diào)機構(gòu)主要負責城市群跨省市及地區(qū)邊界的規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展等重大問題的協(xié)調(diào)，包括規(guī)劃確定的管治協(xié)調(diào)。城市群共管自治協(xié)調(diào)的空間是省、市及地區(qū)市、區(qū)縣（市）行政區(qū)界陸地兩側(cè)若干公里空間范圍。由于污水、廢氣等影響，景觀或空間保護需要擴大、增加范圍的，由長江流域城市群常設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)具體商定。

1.城市群共管自治協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容

一是中央政府負責跨省級行政區(qū)的長江流域城市群規(guī)劃編制和組織實施，省級政府負責本行政區(qū)內(nèi)的城市群規(guī)劃編制和組織實施。二是在城市群的規(guī)劃范圍內(nèi)成片開發(fā)的地區(qū)，必須先行編制控制性詳細規(guī)劃，規(guī)劃中應(yīng)包含協(xié)調(diào)規(guī)劃，并征求相鄰省市及地區(qū)行政部門的意見。在城市群空間范圍內(nèi)的有關(guān)公共設(shè)施、居住區(qū)、風景旅游區(qū)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)區(qū)等規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容，凡是可能對相鄰行政區(qū)的歷史文化遺產(chǎn)或景觀產(chǎn)生破壞的，對交通、水資源或大氣環(huán)境產(chǎn)生影響的，必須納入?yún)f(xié)調(diào)管理的范疇，在與相鄰省市及地區(qū)市、縣（市）政府或主管部門取得協(xié)商一致的同意后方可審批。三是建設(shè)項目選址和規(guī)劃用地、建設(shè)項目審批必須符合國家、省市有關(guān)生態(tài)環(huán)境、歷史文化保護等方面的法律、法規(guī)和強制性標準的要求?？赡苡绊懼苓叚h(huán)境的重要項目，應(yīng)遵守共同準則，在建設(shè)項目選址立項等階段，應(yīng)征詢相鄰行政單位意見。

2.城市群共管自治協(xié)調(diào)的體制機制

一是首長聯(lián)席會議制度。作為長江流域協(xié)調(diào)發(fā)展的最高決策機制，由國家有關(guān)部門和各城市群城市所組成，每年舉行一次，研究決定區(qū)域發(fā)展合作重大事宜，協(xié)調(diào)推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展。二是日常工作機制。各城市群設(shè)立日常工作辦公室，一般由國家和地方政府的橫向關(guān)系的領(lǐng)導機構(gòu)組建，負責區(qū)域發(fā)展合作的日常工作。三是部門銜接落實機構(gòu)。在領(lǐng)導機制下創(chuàng)設(shè)協(xié)調(diào)部門、監(jiān)督部門和研究咨詢部門等常設(shè)機構(gòu)，加強相互間的協(xié)商與銜接落實， 制定明確的規(guī)則制度，對具體合作項目及相關(guān)事宜提出工作措施。四是協(xié)調(diào)委員會。針對重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、城市規(guī)劃、公共服務(wù)等領(lǐng)域相應(yīng)設(shè)立聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會，針對突發(fā)和階段性的事項設(shè)立臨時協(xié)調(diào)機制。五是研究咨詢機制。設(shè)立長江流域合作協(xié)調(diào)與發(fā)展的咨詢機構(gòu)，對區(qū)域合作重大問題提出可行性建議和利益評估。六是監(jiān)督和約束機制。把長江流域內(nèi)的各城市群作為合作方，合作方有權(quán)對合作項目全過程中任何有地方利益傾向的行為進行監(jiān)督、質(zhì)疑并追究責任，將跨區(qū)域考核納入各地區(qū)行政考核。

（二）建立城市群內(nèi)部合作機制

在區(qū)域城市群層面，借鑒長三角城市群現(xiàn)有合作協(xié)調(diào)機制經(jīng)驗，把握長江流域各城市群發(fā)展目標、特點、空間結(jié)構(gòu)和開發(fā)方向，明確各城市的功能定位和分工，統(tǒng)籌交通基礎(chǔ)設(shè)施和信息網(wǎng)絡(luò)布局，加快推進城市群內(nèi)部合作機制建設(shè)，進一步促進區(qū)域一體化進程。這即是在城市群內(nèi)部形成以決策層為核心，由決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層共同組成的多層次合作機制體系。

為保障該機制的效率，協(xié)調(diào)機制采取決策層領(lǐng)導下的協(xié)調(diào)層總負責制。其中，決策層是該機制的最高決策機構(gòu)，負責領(lǐng)導協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層，通過建立形成“省市主要領(lǐng)導座談會制度”來運行，其主要職責是負責統(tǒng)籌整個城市群區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化等發(fā)展中的重大事宜及布局建設(shè)，制定一體化的長期發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略目標，加強區(qū)域立法工作的合作與協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)層需接受決策層的領(lǐng)導，在決策層的領(lǐng)導下直接領(lǐng)導執(zhí)行層開展工作，協(xié)調(diào)層直接對決策層負責，負責運作聯(lián)席會議制訂的發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略的專業(yè)委員會，如交通、金融、交通、教育、環(huán)保等專題組。執(zhí)行層由多個專業(yè)執(zhí)行機構(gòu)構(gòu)成，是具體的操作部門，主要職責是把各專業(yè)委員會的工作，具體分到各個部門，進行貫徹實施；執(zhí)行層接受協(xié)調(diào)層的直接領(lǐng)導和決策層的間接領(lǐng)導，直接對協(xié)調(diào)層負責，同時又對決策層負責，負責具體的操作執(zhí)行。

三、長江經(jīng)濟帶三大城市群合作機制的對策建議

（一）完善現(xiàn)有合作模式，協(xié)調(diào)國家區(qū)域之間的決策機制

在國家層面，由國家牽頭構(gòu)建以長江流域三大城市群為主要平臺的協(xié)調(diào)機制，形成長江流域內(nèi)多個城市群共管自治體制機制。區(qū)域?qū)用嫘纬梢詻Q策層為核心，由決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層共同組成的多層次合作機制體系，其中決策層是該機制的最高決策機構(gòu)，負責領(lǐng)導協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層，協(xié)調(diào)層在決策層的領(lǐng)導下直接指導執(zhí)行層開展工作，執(zhí)行層則由多個專業(yè)執(zhí)行機構(gòu)構(gòu)成，接受協(xié)調(diào)層的指導和決策層的領(lǐng)導，是具體的操作部門。

（二）加強橫向區(qū)域合作，統(tǒng)籌長江流域若干專題和規(guī)劃

在規(guī)劃銜接方面，重點做好長江流域各級地方政府的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、各類專項發(fā)展規(guī)劃與國家和長江流域發(fā)展規(guī)劃的有效銜接：一是地方的重要調(diào)控目標要與區(qū)域性宏觀調(diào)控目標進行有效銜接；二是地方的重要布局要與長江流域重大基礎(chǔ)設(shè)施（如公路、港口、航運建設(shè)等）、重要資源開發(fā)（如水資源、海岸線開發(fā)、能源開發(fā)等）、突發(fā)公共事件應(yīng)急資源（如應(yīng)急救援物資、救援隊伍、避難場所等）進行有效銜接；三是地方的區(qū)域功能定位要與長江流域總體功能布局進行有效銜接；四是地方的實施措施要與長江流域區(qū)域統(tǒng)一的政策框架進行有效銜接。

在專題合作方面，由國家引導、長江流域各城市群為主設(shè)立長江流域區(qū)域合作協(xié)調(diào)與發(fā)展基金，通過市場經(jīng)濟的辦法，建立利益訴求機制，將跨區(qū)域合作專項基金用于解決區(qū)域合作的重大攻關(guān)和引導資金。在區(qū)域合作中，以基金為抓手進行區(qū)域利益平衡和補償，以建立在區(qū)域合作中產(chǎn)生的區(qū)域利益分享和補償機制。同時，強化區(qū)域性中介組織作用，特別是發(fā)展跨區(qū)域的行業(yè)中介組織，充分發(fā)揮其增強協(xié)調(diào)合作，強化社會管理和提高市場活力的作用，為促進長江經(jīng)濟帶合作建立新的平臺。

（三）推進要素跨區(qū)流動，實行區(qū)域建設(shè)項目市場化運作

在區(qū)域資金流動方面，一是建立公共財政框架。把促進城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的資金支出，納入財政預(yù)算，為區(qū)域公共設(shè)施的優(yōu)化配置創(chuàng)造良好條件。二是深化投融資體制改革。推進金融開放，重視引進外資，積極組建區(qū)域性金融中心，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，鼓勵城市群各類資本跨行業(yè)、跨地區(qū)流動。三是建立城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目法人制度。實行特許權(quán)經(jīng)營方式，吸收社會資本、私人資本和境外資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城市群建設(shè)項目的市場化運作。

在區(qū)域人才流動方面，一是通過跨區(qū)辦學、跨校聯(lián)合培養(yǎng)等方式促進地區(qū)間優(yōu)勢互補，增強辦學能力，采取院校合并、共享教育資源、產(chǎn)學研結(jié)合等措施，加強師資的綜合實力。二是建立長江流域各城市群人才吸納的協(xié)調(diào)機制，加強人才引進和繼續(xù)教育，特別是優(yōu)先引進有利于高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的專業(yè)技術(shù)人才和高級管理人員。三是建立長江流域區(qū)域人才自由流動機制，探索優(yōu)化配置人力資源的市場化手段，加強專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格互認、異地人才服務(wù)、項目合作、公務(wù)員互派交流等方式引導人才有序流動。

在區(qū)域土地利用方面，一是制定長江流域土地利用總體規(guī)劃。防止土地利用過于分散，引導各城市群土地得以有效合理利用。二是控制土地開發(fā)面積總量。對各城市群的土地開發(fā)面積進行總量控制，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢、開發(fā)區(qū)潛力等決定開發(fā)量，對各城市科學合理地分配開發(fā)指標與面積。三是建立城市群土地市場。實行土地權(quán)公開招標、拍賣制度，同時加強城市群土地儲備。

在區(qū)域信息建設(shè)方面，一是構(gòu)建虛擬城市群一體化框架。運用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)建立城市群網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和網(wǎng)站，形成城市信息化網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)信息資源交流和共享、資金項目統(tǒng)一招投標、人才技術(shù)流通等。二是開展電子政務(wù)。健全完善區(qū)域政府專網(wǎng)，整合政務(wù)信息資源，推動政府信息資源對社會的開放，帶動發(fā)揮社會經(jīng)濟效益。三是健全信息化法規(guī)，統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范。完善各城市群的《政府資源共享法》和《社會信息公開法》等，打造建設(shè)標準統(tǒng)一、功能完善、安全可靠的信息網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建信息交換共享的運行平臺。

（四）建立協(xié)調(diào)工作機構(gòu)，健全區(qū)域合作監(jiān)督與績效考核

在工作機制方面，建議在長江流域各省建立聯(lián)席會議辦公室，作為長江流域合作與發(fā)展聯(lián)席會議的日常事務(wù)機構(gòu)。主要任務(wù)是貫徹執(zhí)行長江流域主要領(lǐng)導座談會和各城市群協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)席會議確定的重要事項，提出相應(yīng)的工作措施與方案；授權(quán)代表各城市群協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)各專題組的重點工作，編制年度城市群區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展工作計劃，提出年度工作的預(yù)期目標；指導、協(xié)調(diào)和溝通城市群內(nèi)政府、企業(yè)、社會中介組織以及城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會等不同形式的區(qū)域合作與協(xié)調(diào)工作；監(jiān)督并檢查相關(guān)政府部門的工作進展情況等。

在監(jiān)督考核方面，建議在縱向考核的基礎(chǔ)上建立橫向區(qū)域經(jīng)濟合作的績效考核，將行政區(qū)績效考核與跨行政區(qū)區(qū)域績效考核的關(guān)聯(lián)度提高。對于已確立的跨區(qū)域平臺建設(shè)和合作專題，加強評估、激勵與督促檢查；對于專項規(guī)劃中確定的主要目標任務(wù)實施監(jiān)督評估，規(guī)劃實施中期要對主要目標、重點任務(wù)和政策措施的實施情況開展中期評估。

■責任編輯：張 煒