宋麗麗

導讀：法治社會不應當僅僅依靠“硬法”來治理，還應當借鑒傳統(tǒng)文化中“以和為貴”的思想，充分發(fā)揮“軟法”在社會治理中的作用，加強公民在社會治理中的參與性，運用協(xié)商性的文明執(zhí)法方式來解決爭議。本文以揚州市江都區(qū)城管局的調研結果為依據，結合我國的傳統(tǒng)文化思想，以期找到走出執(zhí)法困境的可能性方案。

隨著經濟體制改革的推進以及城市化進程的加快，流動小商販占道經營的問題成為城市管理亟待解決的難題。小商販與城市管理者之間不斷上演“貓鼠游戲”。由于商販之間的“熟人世界”，在行政執(zhí)法主體實施執(zhí)法行為時，往往導致群體性暴力事件的發(fā)生?！爸袊鐣巧钍苋寮椅幕绊懙纳鐣@種社會除了國家法構造的基本法律框架外，內部極難避免存在于血緣、學緣、地緣、人緣等人際關系紐帶中的人情、面子、關系與回報等這些柔性規(guī)范的影響?！盵1]中國是禮儀之邦，推崇“和為貴”的思想。如何結合我國的儒家傳統(tǒng)文化形成的柔性規(guī)范，創(chuàng)新執(zhí)法方式，是城市管理者解決該難題的新思路。

一、“執(zhí)法困境”問題的提出

“行政執(zhí)法困境”可以被表述為這樣一種兩難狀態(tài)：政府（國家）通過法律規(guī)則宣示了某一立場，但這些法律規(guī)則因為執(zhí)法者或利益相關的個體（或者二者相結合）的相應行動策略而受到實際上的漠視、規(guī)避，甚至拒斥，進而導致一種“進退兩難”處境——要么因為政府立場和法律規(guī)則受到公然挑戰(zhàn)而導致政府和法律權威性資源流失，要么因為政府動用各種執(zhí)法途徑和資源執(zhí)行法律而使執(zhí)法的經濟和社會成本變得難以承受。簡言之，對于某個宣示政府立場的法律表達，在執(zhí)法實踐中，政府卻面臨著行動策略上“欲進無力，欲罷不能”的困境。[2]在商販問題上該困境具體表現為城管與商販的博弈困境。政府想通過取締亂擺攤的方式來達到整治環(huán)境的問題，但是此過程還涉及小商販的生存權問題，因此政府單純通過取締方式來治理商販的思路并不能收到理想效果，反而可能會反彈。城管執(zhí)法時商販要么“落荒而逃”，要么“暴力抗法”，這樣使城管執(zhí)法陷入了一個悖論怪圈，增加了社會成本和公共治理的成本。造成執(zhí)法困境的原因一般有以下幾個方面：

（一）法律依據問題

雖然《行政處罰法》第16條和國務院下發(fā)的《關于貫徹實施中華人民共和國行政處罰法的通知》為城管執(zhí)法局的成立提供了依據，但由于沒有一部全國性的城管執(zhí)法規(guī)范，各地區(qū)的城管執(zhí)法部門都是根據自己的情況自行規(guī)定，導致整個城管執(zhí)法體系極不健全。目前，我國城管綜合執(zhí)法仍處于改革探索階段，只能“借法執(zhí)法”，城管執(zhí)法常常陷入尷尬境地。

（二）執(zhí)法隊伍問題

執(zhí)法隊伍參差不齊，人員不足，缺乏法治觀念及處理應急事務的能力。由于城管隊員長期在固定區(qū)域內執(zhí)法，與違章當事人相互熟悉，極易滋生腐敗現象，而且，還缺乏健全的監(jiān)督機制。北京大學姜明安教授認為：“執(zhí)法者不僅應崇法，還應尚禮。要保障執(zhí)法者和執(zhí)法隊伍的崇法尚禮，除了在進人上嚴格把關，不讓素質低下的人進入執(zhí)法隊伍外，最重要的途徑就是建立和完善法律對執(zhí)法者和執(zhí)法隊伍的調控機制?！盵3]

（三）執(zhí)法方式問題

城管人員的不文明執(zhí)法是使執(zhí)法人員陷入“執(zhí)法困境”的導火索。城管執(zhí)法是與老百姓直接接觸的行政活動，執(zhí)法方式對于實現執(zhí)法效果而言非常重要。但是大多數的城管人員選擇強制性執(zhí)法方式，這樣極易引發(fā)“暴力抗法”事件的發(fā)生。

以上幾點是從法律及執(zhí)法層面對“執(zhí)法困境”的原因進行分析。在多元文化的接觸中，我們應當認清自身文化，具有文化自覺，從文化的角度去剖析社會中出現的各種矛盾、沖突。正如費孝通所言：“在日新月異的今天，我們應當具有文化自覺意識。文化自覺指生活在一定文化中的人對其文化有‘自知之明，明白它的來歷、形成過程、所具的特色和它發(fā)展的取向……文化自覺是一個艱巨的過程，首先要認識自己的文化，理解所接觸到的多種文化，才有條件……確立自己的位置?！盵4]因此，對于“執(zhí)法困境”現象的發(fā)生，我們還應當結合我國的傳統(tǒng)文化，對其進行剖析，進而尋求更好的解決途徑。

二、造成“執(zhí)法困境”的傳統(tǒng)文化因素

梁漱溟認為：“文化，就是吾人生活所依靠之一切……文化是極其實在的東西。文化之本意，應在經濟、政治，乃至一切無所不包?！盵5]這是廣義的文化。文化的概念，其界定往往是相對于某種物來完成的，可能會把它說成是地方性的一種生活方式，但是又不同于物質文明本身。[6]文化本身就具有一定的地域性，中國的傳統(tǒng)文化可以說影響了社會生活的方方面面，“執(zhí)法困境”現象的發(fā)生與其具有一定的關聯(lián)性。

（一）執(zhí)法人員的“官本位”的思想

傳統(tǒng)中國是一個君權至上的國家。政府在整個國家的治理過程中，一直居于主導地位。政府官員把民眾當做治理或管理的對象。官員們“官本位”意識濃厚。在這樣的傳統(tǒng)文化架構中，體現等級的“尊卑”與體現秩序的“禮俗”成為維系社會穩(wěn)定的因素，一切優(yōu)先考慮的是是否有利于統(tǒng)治者統(tǒng)治社會。[7]執(zhí)法人員在“官本位”思想指引下，將自己擺在高高在上的位置，對執(zhí)法相對人往往使用簡單粗暴的執(zhí)法方式。而這種專斷的執(zhí)法方式，民眾只能被動服從，缺乏正當利益的表達渠道。在這種行政文化的影響下，極易引發(fā)與法對抗的沖突性事件。

（二）公民樸素的平等觀

在中國的語境中，正義觀念并不像一般西方思想家對正義的理性界定，而恰恰是一種以情為基礎的倫理本位的正義觀。[8]中國人的生活實踐，多是以社會關系所約定俗成的倫理原則來界定事物的“正義”與否。例如在城管執(zhí)法過程中，商販之間往往互相攀比。若對其中一名商販采取執(zhí)法措施時，他會說：“其他人走，我就走?！边@種心理，往往造成城管執(zhí)法困難，很難達到執(zhí)法目的。

（三）熟人社會的互助行為

人是社會團結的動物。亞里士多德稱“城邦出于自然的演化，而人類自然是趨向于城邦生活的動物。凡人由于本性或由于偶然性不歸屬于城邦的，他如果不是一個鄙夫，那就是一位超人”。[9]雖然，隨著中國城市地區(qū)的現代化，陌生人的關系增加了，似乎城邦性沒有那么明顯，但由于單位制，絕大多數普通人的生活世界總是相對穩(wěn)定并追求穩(wěn)定，以及由于大量農民進入城市，熟人社會的行為習性在城市地區(qū)也并不罕見，即使是商貿交往上也無法避免。[10]商販經營具有一個特點，即按照地域分布，一般來自同一個省、市、縣甚至村的農民會聚集在一個地方擺攤，那么，整個市場或路邊攤位在商販之間就形成了熟人社會，這給城管執(zhí)法帶來諸多不便。例如，若一人看見城管，所有的商販都會不約而同地“逃脫”。這樣極易形成運動式執(zhí)法，增加了執(zhí)法成本。而且，若城管與其中一位商販因執(zhí)法發(fā)生沖突，由于各商販之間關系密切，極易引發(fā)群體性暴力事件，影響社會和諧。

三、走出“執(zhí)法困境”的路徑選擇

在《鄉(xiāng)土中國》中，費孝通指出：“法治秩序的建立不能單靠制定若干法律條文和設立若干法庭，重要的還得看人民怎樣去應用這些設備。更進一步，在社會結構和思想觀念上還得先有一番改革。如果在這些方面不加以改革，單把法律和法庭推行下鄉(xiāng)，結果法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊端卻早已先發(fā)生了?！盵11]所以，在走出執(zhí)法困境的路徑方面，我們不僅應當通過教育提高執(zhí)法人員的素質，還應當結合傳統(tǒng)文化來尋找適合我國國情的解決途徑。

（一）轉變執(zhí)法理念，變管理為服務

行政執(zhí)法是將公權力介入私人領域實現政府管理職能的關鍵。因此，執(zhí)法部門在進行行政執(zhí)法時應當更加謹慎，執(zhí)法方式的選擇直接影響執(zhí)法效率及社會效應。首先，應當提高城市管理執(zhí)法人員的素質教育。消除其“官本位”思想，樹立其為人民服務的理念。其次，關注商販的生存權。小商販為了生存得更好來到城市，他們也是城市的主人。在城市管理者關注城市的市容市貌及交通秩序的同時，也不能忽視商販的生存權。最后，建立公共商業(yè)區(qū)域，分區(qū)域管理。弱勢群體的利益應當是城市管理者優(yōu)先考慮的因素，以疏導代替強堵，在保障商販生存權的同時也要保障其他公民的基本生活不受影響，將服務型政府的管理理念落到實處。

（二）改進執(zhí)法方式，推進協(xié)商性文明執(zhí)法

“協(xié)商式行政”的核心理念是：在行政過程中，行政主體和與行政活動具有各種利益關系的其他主體之間，可以通過信息交流、理性協(xié)商的方式，來理解彼此的關注和立場，并在這種相互傾聽和交流的基礎上，調整各自的訴求，以尋求共識和合意。[12]如果給予當事人充分的協(xié)商機會，不僅能夠減少執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率，而且符合我國的“和為貴”的文化背景，能夠更好地緩解社會矛盾。

首先，政府要推進信息公開制度，避免執(zhí)法隱患。尤其是規(guī)劃部門應當將城市規(guī)劃的信息及時公布，并征求社會群體的意見，各方在協(xié)商的基礎上確定規(guī)劃方案，既要滿足普通群眾的社會文化生活，也要考慮商販的生存權問題。

其次，政府要進行民意調查，減少執(zhí)法阻力。民意調查的過程也就是參與式民主的實施過程。執(zhí)法人員在計劃取締或者疏通某一商圈的流動攤販時，應當先征求廣大群眾及攤販的意見，制定合理可行的實施方案。例如揚州市政府在計劃整治文昌商圈的流動攤販問題前，通過《市民論壇》節(jié)目，廣泛征求市民及商販的意見，權衡各方利益，尋求最佳的解決方案。

最后，政府和商販可以通過簽訂協(xié)議的方式，保障執(zhí)法效率。在多方調查及雙方合意的基礎上，制定流動商販治理的合理方案并簽訂協(xié)議，這樣既淡化了行政權力色彩，又保障了相對人的主體地位。剛柔相濟地強化相對人的守法意識，營造和諧的執(zhí)法環(huán)境，達到執(zhí)法目的。

法治社會的發(fā)展，應當注重行政主體與行政相對人之間的溝通與協(xié)商?？鬃釉唬汉蜑橘F，訟則兇。儒家思想講求和諧，注重人與人、人與自然的和諧，以人道大同為社會目標。儒家文化是我國傳統(tǒng)文化的主流，是我國法治現代化的重要本土資源，更是協(xié)商性爭議解決方式的文化來源。從本土資源中產生法律制度，符合人們長期以來的習俗與理念，容易得到人們的認可，社會阻力自然比較小。協(xié)商性文明執(zhí)法方式不僅符合我國的傳統(tǒng)文化，而且能夠與時俱進，調動公眾的積極性，緩解社會矛盾。十八屆三中全會明確提出：做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。通過協(xié)商改進執(zhí)法方式是使執(zhí)法人員走出“執(zhí)法困境”的最關鍵的路徑。

（三）提高公眾自我管理意識，培養(yǎng)攤販組織

社會組織的社會管理優(yōu)于國家機關。社會管理的原初主體是由社會成員自發(fā)形成的社會組織。從人的群居屬性來說，人脫離社會便不能生存，社會是人得以生存和發(fā)展的最初和最后的依賴。因此，每一個自然人都有管理社會的義務及權利。阿爾蒙德認為政治文化背景、教育程度和地緣關系影響著公民參與的意愿。流動攤販內部本身就存在著一個“隱性團體”：他們可能來自同一個地方，有“老鄉(xiāng)”這一紐帶聯(lián)系著，這為攤販組織的成立提供了可能。[13]流動攤販組織的成立，一方面有助于實現攤販的自我管理、自我服務，節(jié)約社會成本。另一方面，有助于緩解城管與商販之間的矛盾沖突，構建和諧社會。當然，商販的文化水平有限，城市管理者應督促幫助商販學習法律法規(guī)，使流動攤販既能守法經營，又能在經營中實現自我管理。當然，相關部門應當制定相應的法律、法規(guī)保障攤販組織的合法地位。只有保證攤販組織本身合法，才有權力進行社會管理，這也是構建法治社會的內在要求。

四、江都城管走出“執(zhí)法困境”的實踐經驗

流動商販的管理問題是各地城管執(zhí)法部門均會遇到的難題，執(zhí)法過程中都會陷入“執(zhí)法困境”的怪圈。但是，筆者通過對江都區(qū)城管局的調研發(fā)現，其通過準確的理念定位、科學的工作方法和有效的管理手段，因地制宜，逐漸走出了“執(zhí)法困境”的怪圈。通過與城管局的領導交流及實地調查，總結出江都區(qū)城管局的幾點實踐經驗：

（一）轉變執(zhí)法觀念，堅持以“禮”服人

城市管理對象往往是處于社會最低層的弱勢群體，江都城管局領導班子認為，實現人性化管理是城市管理的必由之路。在實際執(zhí)法過程中，江都區(qū)城管人員用親情的方法解決城管工作的焦點問題。他們堅持“敬禮在先、稱呼在先、請字在先”的三先原則，以“禮”服人，不僅能夠消除執(zhí)法人員“官本位”的執(zhí)法思想，也能夠使相對人感到親切，管理的矛盾糾紛自然會少。通過該方法，江都區(qū)城管局先后解決了太陽城農貿市場、惠民路口等長期占道經營的問題。由此可見，在法治中國的建設過程中，中國傳統(tǒng)文化中的“禮治”應當能起到輔助的作用。

（二）科學管理，巧妙運用“交朋友”工作法

在處理長期沿街門外出攤、重要路段占道經營的難點問題時，江都區(qū)城管局采取“交朋友”工作法，也就是把管理對象當作朋友，讓節(jié)點的業(yè)主和疏導區(qū)經營戶參與到城管工作中。江都區(qū)城管工作人員對城區(qū)所有占道經營的節(jié)點和門外出攤的難點進行了統(tǒng)計造冊，并將任務分解到中隊，責任到人。通過與業(yè)主交談，變成朋友，互相熟悉，逐步規(guī)范業(yè)主行為。對于難以溝通的商販，城管隊員通過與其親屬交談，達到執(zhí)法目的。

（三）廣泛發(fā)動群眾，做好防控工作

因考慮到節(jié)假日期間商販占道經營，造成道路擁堵，帶來諸多隱患，江都區(qū)決定取締節(jié)假日馬路市場。為確保當地商戶不占道經營，江都區(qū)城管局提前一個月向各商場、門市每家每戶發(fā)出一封公開信、告知書，簽訂一份責任狀，并聯(lián)合社區(qū)反復與業(yè)主協(xié)商，防止業(yè)主大量進貨造成其經濟損失。針對外地流動商販，城管局工作人員發(fā)動社區(qū)群眾在城區(qū)主干道設卡堵截，每人發(fā)一封公開信、告知書，說明理由，對于其往返造成的經濟損失給予補償。通過商販之間的熟人關系，互相告知，擴大宣傳力度。人民群眾是社會的主體，是良好的城市管理秩序的最終受益者，理應參與到社會管理當中，發(fā)揮人民群眾的主觀能動性是做好城市管理的一大課題。

在治理流動攤點的過程中，江都區(qū)城管局更是采取告知式、說理式、協(xié)商式、反簽字式等多種創(chuàng)新方式。對于攤點取締后攤販的生活問題，江都區(qū)城管局通過與當地的飯店協(xié)商采購菜農蔬菜、給一些攤主介紹工作等方式，從根本上解決商販的生存問題。可以看出，江都區(qū)城管局在執(zhí)法過程中，不僅僅依靠法律的強制性規(guī)定解決執(zhí)法難題，還結合我國傳統(tǒng)的文化心理，創(chuàng)新執(zhí)法方式。

五、結語

中國的經濟發(fā)展迅速、社會日益開放，法治不斷健全，但是人們仍能從各種矛盾中感覺到社會的“混亂”?！皥?zhí)法困境”的問題，不能僅僅依靠健全我國的法律來解決，還應當結合我國的傳統(tǒng)文化，尊重傳統(tǒng)的“和為貴”思想，以“禮”服人，采取文明的方式解決糾紛。在此過程中，還應當通過構建社會組織的方式倡導群眾參與社會治理，充分發(fā)揮人民群眾的主人翁作用。由于人是社會性的動物，所以研究法治、保障社會管理，還應當結合本土文化，充分考慮本土資源，推進法治中國的進程。

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責任編輯：王 縉