劉通　陳龍桂

流域是一個自然概念，多數(shù)流域跨越多個行政區(qū)。由于行政區(qū)經(jīng)濟的分割性，流域上游發(fā)展面臨著發(fā)展經(jīng)濟和保護生態(tài)環(huán)境的矛盾。而長期以來形成的天賦用水、無償用水的傳統(tǒng)做法，以及流域上中下游保護利用水資源關(guān)系錯綜復(fù)雜，使得建立流域內(nèi)上下游補償關(guān)系十分復(fù)雜。流域生態(tài)補償主要難在建立穩(wěn)定資金渠道，這是建立流域生態(tài)保護補償機制的重要前提。按照與水資源保護利用的緊密程度，流域生態(tài)補償?shù)馁Y金渠道包括水質(zhì)類補償、水量類補償、收益類補償、工程類補償、額度類補償和一體化補償?shù)?種渠道。綜合利用好6類渠道，可以為開展流域生態(tài)補償創(chuàng)造更好的條件。

一、水質(zhì)類補償

水資源保護區(qū)域和受益區(qū)域圍繞水質(zhì)標準而達成的補償協(xié)議，就是水質(zhì)類補償。2011年10月財政部、環(huán)境保護部聯(lián)合下發(fā)《新安江流域水環(huán)境補償試點實施方案》，試點期限暫定3年（2012—2014年），中央財政出資3億元，浙江、安徽各1億元。環(huán)保部每年組織安徽、浙江聯(lián)合監(jiān)測跨界水質(zhì)，并以省界斷面達標的水質(zhì)為基本標準。經(jīng)過考核，水質(zhì)達到協(xié)議補償標準，安徽獲得5億元補償；達不到協(xié)議補償標準，獲得3億元補償。

一般而言，水質(zhì)類補償采用財政專項轉(zhuǎn)移支付的形式，補償標準相對固定，調(diào)整時間比較長。同時固定補償缺乏彈性，沒有反映水資源保護努力與下游經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，不利于受水地區(qū)對生態(tài)補償形成正確的認識，甚而將補償誤認為扶貧。水質(zhì)變化的影響因素較多，既有自然因素，也有人為因素，水質(zhì)的波動也可能導(dǎo)致補償標準的不利變化，進而不利于上下游建立正常的補償關(guān)系。

二、水量類補償

水量類補償主要根據(jù)用水量的多少，在水費或者水資源費上附加或者提取一定的比重作為補償資金。福建省2015年1月印發(fā)的《重點流域生態(tài)補償辦法》，提出對閩江、九龍江、敖江三個流域?qū)嵭猩鷳B(tài)補償，資金來源包括三塊：省里支持一塊，上下游縣市財政資金按照0.2%—0.4%上解，上下游用水者按用水量的一定價格繳納。閩江流域下游的福州市及閩侯縣、長樂市、福清市、連江縣和廈門市、平潭綜合實驗區(qū)按0.03元/立方米計算，其他市、縣均按0.015元/立方米計算。九龍江北溪引水工程向廈門市供水部分，按0.1元/立方米向廈門市征收水資源費，作為流域生態(tài)補償金單列分配給漳州市用于北溪水源地保護。據(jù)初步測算，三個流域每年可籌集生態(tài)補償金不少于10億元，比目前每年約3億元的省重點流域水環(huán)境綜合整治專項資金總額增加了2倍多。2001年，浙江省東陽市將橫錦水庫5000萬立方米的永久使用權(quán)以每立方米4元的價格賣給義烏市，即義烏每年向東陽市支付2億元用于購水，這也是一種水量補償方式。

由于水量類補償簡單易行的特點，在水資源保護和受益關(guān)系比較明確的區(qū)域且水質(zhì)比較好的地區(qū)可以考慮采用水量類補償，對保護區(qū)水資源保護提供支持。水費附加或者水費提取補償基金的規(guī)模要進行合理測算，并充分考慮用戶的承受能力和水資源的節(jié)約潛力。承受能力大和節(jié)約潛力大的用戶附加較高的生態(tài)補償費，進而促進用水結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，減少水資源浪費。

三、收益類補償

水資源開發(fā)的相關(guān)收益主要表現(xiàn)為發(fā)電收益、跨流域調(diào)水收益、礦泉水開采收益、地?zé)崴_采收益等。從水資源開發(fā)相關(guān)收益中提取一定比例用于生態(tài)補償，易于為受益者接受。

水電號稱河流上的印鈔機，電價應(yīng)當包括水電資源保護成本，應(yīng)當考慮從水電中提取一定比例的資金作為生態(tài)補償資金。提取的方式既可以采用電費附加的方式，也可以按照電費收入的比例提取?？缌饔蛘{(diào)水可以在水價中附加一定的生態(tài)補償資金，對水源區(qū)居民進行補償。

礦泉水的價值與流域生態(tài)環(huán)境保護狀況密切相關(guān)，生態(tài)環(huán)境越好，礦泉水的附加值越高。因此，可以對礦泉水的開發(fā)行為征收一定比例的生態(tài)補償資金，可以考慮按照采水規(guī)模以及區(qū)域的水資源緊缺程度設(shè)定差異化、累進型補償標準，開發(fā)礦泉水規(guī)模越大，征收的流域生態(tài)補償標準就越高，進而抑制礦泉水資源的開發(fā)行為。

地?zé)崾堑叵滤Y源的一種重要形式，可以用于發(fā)電、供暖、洗浴等多種用途。為了保護地下熱水資源，提高地?zé)豳Y源利用效率，可以從地?zé)豳Y源開發(fā)利用中提取一定比重資金作為生態(tài)補償資金。

收益類補償是一種收入再分配，有利于水資源價格形成機制的完整性，將保護成本內(nèi)化到水資源開發(fā)的價格中。但是價格除了受到價值的影響之外，還受到供求關(guān)系和經(jīng)濟周期的影響，價格在年際之間變化比較大，但是收益類補償持續(xù)性好，相對較為穩(wěn)定。

四、工程類補償

流域水資源需要涵養(yǎng)，比如，對退耕還林、退耕還濕、退牧還草、休耕休牧等都屬于涵養(yǎng)水源的行為進行補償。保護森林是涵養(yǎng)水源的直接行動，我國在2004年建立森林生態(tài)效益補償基金，目前國有國家級公益林每年每畝補助5元，集體和個人的國家級公益林每年每畝補助15元。農(nóng)業(yè)是耗水大戶，退耕休耕具有涵養(yǎng)水源保護土壤的效果。北京市在密云水庫上游張家口、承德地區(qū)實施“稻改旱”工程，每年增加密云水庫水量1億立方米，給予密云水庫上游張家口、承德地區(qū)10.3萬畝稻田每畝550元的收益損失補償，每年安排市級財政資金5700多萬元。哥斯達黎加的環(huán)球電力公司為了確保發(fā)電水源供應(yīng)，按照每公頃土地18美元的標準向國家林業(yè)基金繳費，國家林業(yè)基金在此基礎(chǔ)上每公頃在增加30美元，支付給流域內(nèi)退耕還林的土地所有人。

工程類補償立竿見影，針對影響水質(zhì)水量的因素采用外科手術(shù)式介入，因而流域下游的積極性比較高。但工程建設(shè)具有波動性大，持續(xù)性差、受下游地區(qū)財政收入變化影響較大的特點。

五、額度類補償

由于資源環(huán)境存在承載能力的上限，可以對水資源開發(fā)、碳排放等設(shè)置開發(fā)額度，通常采用的方式就是設(shè)置許可證，通過許可證的買賣籌集資金，籌集資金的一部分可以用于生態(tài)補償。澳大利亞對植樹的土地所有者發(fā)行鹽分信用，政府通過設(shè)定鹽分減排限定指標，要求工業(yè)企業(yè)減少鹽分排放。土地所有者持有的鹽分信用可以向企業(yè)出售，進而對植樹進行正向激勵?；剂系膹V泛使用會增加二氧化碳排放，為了履行聯(lián)合國確定的各國減排責(zé)任，控制二氧化碳排放規(guī)模，我國于2014年12月公布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，提出國務(wù)院碳交易主管部門確定國家以及各省、自治區(qū)和直轄市的排放配額總量，負責(zé)建立和管理碳排放權(quán)交易注冊登記系統(tǒng)，注冊登記系統(tǒng)為國務(wù)院碳交易主管部門和省級碳交易主管部門、重點排放單位、交易機構(gòu)和其他市場參與方等設(shè)立具有不同功能的賬戶。2014年8月，國務(wù)院公布《進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，設(shè)定流域污水排放指標，建立污水排放信用（權(quán)）交易市場。

額度是將難以量化的稀缺性通過設(shè)置額度的方式展示出來，由于額度往往前松后緊，增量額度的價格越來越高。為此，額度收益具有穩(wěn)定增長的特征，進而確保了額度補償金額穩(wěn)定增長。

六、一體化補償

流域上下游經(jīng)濟一體化是化生態(tài)保護外部性為內(nèi)部性的重要方式。一體化的方式有很多，比如，上游將生產(chǎn)性活動轉(zhuǎn)移到下游，下游將保護性活動轉(zhuǎn)移到上游。上游到下游建立飛地工業(yè)園，分享到工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟增長帶來的好處，將保護與經(jīng)濟增長有機聯(lián)系起來，具有較強的激勵約束作用。比如，四川阿壩在岷江流域的上游，是成都的重要水源地。阿壩在成都金堂與成都市共建工業(yè)園區(qū)，就是成都市對阿壩州保護水資源的一種補償。下游到上游加大教育投入，進而加速人口從上游地區(qū)轉(zhuǎn)出，保護了上游的水資源，提升了下游用水的質(zhì)量。美國紐約自來水公司為了減少自來水過濾裝置及其維護的投入，到Catskill流域上游開展水資源保護，也屬于上下游一體化補償?shù)牡湫屠印?/p>

一體化補償最大的優(yōu)勢在于補償方式的靈活性，可以是資金，也可以是實物，還可以是服務(wù)，能夠充分發(fā)揮上下游的比較優(yōu)勢，有利于調(diào)動下游的積極性，實現(xiàn)上下游共贏。

總而言之，由于流域生態(tài)補償?shù)?種渠道各有優(yōu)缺點，要因地制宜，循序漸進，逐步從單向補償轉(zhuǎn)向綜合補償，保障補償資金渠道的穩(wěn)定性和補償標準的靈活性，更好地反映生態(tài)保護成本以及經(jīng)濟社會發(fā)展的總體變化，使生態(tài)補償成為全流域的自覺行動。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）