賈若祥

“十三五”時(shí)期是確保我國(guó)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)勝利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵時(shí)期，也是確保全面深化改革在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果的關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)區(qū)域差異性很大，區(qū)域協(xié)調(diào)健康發(fā)展事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，在“十三五”期間，需要深入剖析區(qū)域發(fā)展新背景，明確區(qū)域發(fā)展新思路，謀劃區(qū)域發(fā)展新棋局。

一、“十三五”區(qū)域發(fā)展背景分析

（一）區(qū)域發(fā)展步入新常態(tài)

“十三五”期間，我國(guó)區(qū)域發(fā)展要更好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，不斷提高區(qū)域發(fā)展質(zhì)量和效益，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)健康發(fā)展。首先，要加強(qiáng)區(qū)域創(chuàng)新能力，為區(qū)域發(fā)展增添新活力。依托京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等科技基礎(chǔ)好和創(chuàng)新能力強(qiáng)的區(qū)域，結(jié)合我國(guó)四大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步完善有利于區(qū)域創(chuàng)新的體制機(jī)制，加快總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的良好局面，為區(qū)域發(fā)展注入新活力。其次，要不斷優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，通過(guò)區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)健康發(fā)展。我國(guó)區(qū)域內(nèi)部的異質(zhì)性很強(qiáng)，而且區(qū)域與區(qū)域之間的差異性也很大，這為我國(guó)區(qū)域發(fā)展提供了更為廣闊的回旋余地，要根據(jù)不同區(qū)域自身的情況，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)規(guī)范推進(jìn)產(chǎn)業(yè)在不同區(qū)域之間的有序轉(zhuǎn)移。第三，要通過(guò)釋放制度紅利，促進(jìn)我國(guó)區(qū)域保持中高速增長(zhǎng)。“十三五”期間是我國(guó)推進(jìn)制度創(chuàng)新的重要時(shí)期，一方面“十二五”期間的制度創(chuàng)新效應(yīng)將在“十三五”期間逐步釋放，同時(shí)也會(huì)在“十三五”期間進(jìn)一步深化制度創(chuàng)新，形成更為系統(tǒng)和完善的制度創(chuàng)新體系，通過(guò)一系列的制度創(chuàng)新，將會(huì)進(jìn)一步確保我國(guó)區(qū)域發(fā)展在“十三五”期間保持中高速增長(zhǎng)，確保全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）區(qū)域發(fā)展面臨新理念

“十三五”期間，我國(guó)區(qū)域發(fā)展需要樹立新的發(fā)展理念，尤其是要將生態(tài)文明的理念貫穿到區(qū)域發(fā)展理念之中，并要積極探索生態(tài)文明理念下區(qū)域發(fā)展的新模式。黨的十八大報(bào)告首次把生態(tài)文明建設(shè)擺在“五位一體”總體布局的高度來(lái)論述，十八屆三中全會(huì)對(duì)加快生態(tài)文明制度建設(shè)提出了具體安排，并明確指出“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。2015年中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)了關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見，指出生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)，事關(guān)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。中央把生態(tài)文明建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略位置，并指出要將生態(tài)文明融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，在推進(jìn)區(qū)域發(fā)展的進(jìn)程中，同樣要樹立生態(tài)文明的理念，將生態(tài)文明作為推進(jìn)區(qū)域發(fā)展的新理念。在生態(tài)文明理念下，生態(tài)產(chǎn)品是有價(jià)值的，提供生態(tài)產(chǎn)品的發(fā)展也是發(fā)展。要不斷完善我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度和績(jī)效考核制度，切實(shí)將生態(tài)文明的理念貫穿到區(qū)域發(fā)展之中。完善生態(tài)補(bǔ)償制度，可以在一定程度上體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)值，使提供生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)能夠獲得一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，為不同地區(qū)之間尤其是生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)與生態(tài)產(chǎn)品享用區(qū)之間發(fā)展權(quán)的公平化提供保障。

（三）區(qū)域發(fā)展面臨新格局

隨著我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略三大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施，我國(guó)區(qū)域發(fā)展形成了統(tǒng)籌東中西、協(xié)調(diào)南北方、特色鮮明、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的區(qū)域發(fā)展新格局。一是“十三五”期間區(qū)域合作和聯(lián)動(dòng)發(fā)展更加深入。從我國(guó)的三大區(qū)域戰(zhàn)略來(lái)看，都是跨了很多的省級(jí)行政區(qū)，有的還跨了我國(guó)的東部、西部、中部、東北四大區(qū)域板塊，體現(xiàn)出了統(tǒng)籌東中西、協(xié)調(diào)南北方的特點(diǎn)，尤其是“一帶一路”戰(zhàn)略，更是涵蓋了我國(guó)的東中西和南北方，從全球視野謀劃區(qū)域發(fā)展，前瞻性很強(qiáng)，將會(huì)對(duì)我國(guó)區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。上述戰(zhàn)略的實(shí)施，將會(huì)進(jìn)一步消除我國(guó)區(qū)域發(fā)展中的行政藩籬，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，深化區(qū)域合作，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展。二是“十三五”期間我國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略將呈現(xiàn)融合發(fā)展的態(tài)勢(shì)。在“十三五”期間，我國(guó)區(qū)域發(fā)展將呈現(xiàn)“一帶一路”戰(zhàn)略、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略與東部、西部、中部、東部四大板塊戰(zhàn)略以及主體功能區(qū)戰(zhàn)略并存的局面，這是區(qū)域發(fā)展中三個(gè)不同類型的戰(zhàn)略，在“十三五”期間這三個(gè)不同類型的區(qū)域戰(zhàn)略將會(huì)相互融合和相互促進(jìn)。

（四）區(qū)域發(fā)展面臨新規(guī)則

“十三五”期間，隨著我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，區(qū)域發(fā)展也面臨著新規(guī)則，原來(lái)傳統(tǒng)的區(qū)域之間比拼GDP以及財(cái)政收入總量和增速的局面會(huì)得到很大程度上的改觀，區(qū)域?qū)?huì)更加注重區(qū)域治理體系的現(xiàn)代化和科學(xué)化，將會(huì)更加注重民生改善、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理等相關(guān)領(lǐng)域。一是區(qū)域治理體系將會(huì)進(jìn)一步完善。區(qū)域治理主體將會(huì)進(jìn)一步的多元化和扁平化，過(guò)去主要依靠政府推進(jìn)區(qū)域治理的模式將會(huì)得到較大程度的改善，地方政府、企業(yè)、居民和相關(guān)的社會(huì)組織都會(huì)參與到區(qū)域治理體系中，尤其是企業(yè)、居民和相關(guān)社會(huì)組織參與區(qū)域治理的渠道將會(huì)更為寬闊和暢通，在民生、生態(tài)、環(huán)境等領(lǐng)域，相關(guān)的居民和社會(huì)組織將會(huì)發(fā)揮十分重要監(jiān)督作用。二是經(jīng)濟(jì)區(qū)將成為編制區(qū)域規(guī)劃和制定區(qū)域政策的主要空間載體。經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)是以經(jīng)濟(jì)聯(lián)系相對(duì)密切的區(qū)域?yàn)榛究臻g單元開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，而行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是以行政管理區(qū)域（縣、市、省等）為基本空間單元開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。隨著我國(guó)社會(huì)主義統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的不斷完善，經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的自主性不斷增強(qiáng)，“十三五”期間，經(jīng)濟(jì)區(qū)將成為我國(guó)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的主要空間載體。國(guó)家通過(guò)不斷推進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部的規(guī)劃一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)布局一體化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、生態(tài)環(huán)境一體化、基本公共服務(wù)一體化、政策措施一體化等，不斷減少經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部的市場(chǎng)壁壘，降低市場(chǎng)交易成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

二、“十三五”我國(guó)區(qū)域發(fā)展新思路

（一）要從構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的角度謀劃區(qū)域發(fā)展新思路

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政壁壘比較嚴(yán)重，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)產(chǎn)生了很大障礙，區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)典型的板塊化和行政區(qū)化的特點(diǎn)，這在很大程度上了影響了我國(guó)區(qū)域發(fā)展的整體性，同時(shí)也很難發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)要素配置的決定性作用，影響了區(qū)域發(fā)展的效率和效益。“十三五”期間，我國(guó)要從構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的角度謀劃區(qū)域發(fā)展的新思路，打破我國(guó)區(qū)域發(fā)展中的行政分割，對(duì)我國(guó)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行整體上統(tǒng)籌考慮，建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間的順暢流動(dòng)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，打造中國(guó)區(qū)域發(fā)展的升級(jí)版，實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域發(fā)展整體效益的最大化。

（二）要從“五化協(xié)同”高度的樹立區(qū)域發(fā)展新理念

在我國(guó)區(qū)域發(fā)展的歷程中，經(jīng)濟(jì)往往是區(qū)域發(fā)展的核心，于是區(qū)域發(fā)展往往被理解為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至是簡(jiǎn)單的地區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入增長(zhǎng)，區(qū)域之間相互攀比地區(qū)生產(chǎn)總值增速或財(cái)政收入增速，使區(qū)域之間陷入以GDP論英雄的偏面競(jìng)爭(zhēng)之中。僅考慮經(jīng)濟(jì)的區(qū)域發(fā)展理念使得很多生態(tài)功能區(qū)不顧自身生態(tài)屏障的特點(diǎn)強(qiáng)力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效果不好，而且嚴(yán)重削弱了自身的生態(tài)功能，對(duì)國(guó)家的生態(tài)安全造成很大破壞。2015年，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布了關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見，提出要把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化?！拔寤瘏f(xié)同”將成為“十三五”期間區(qū)域發(fā)展的新理念，將會(huì)進(jìn)一步提高區(qū)域發(fā)展質(zhì)量和效益，尤其是對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)加強(qiáng)生態(tài)屏障建設(shè)發(fā)揮積極作用。

（三）要從積極融入全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的視角謀劃區(qū)域發(fā)展新棋局

目前，我國(guó)在積極推進(jìn)沿邊對(duì)外開放與合作，沿邊開放已經(jīng)成為我國(guó)繼沿海開放后的又一重大戰(zhàn)略，而且通過(guò)“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展等重大戰(zhàn)略形成了陸海聯(lián)動(dòng)的對(duì)外開放格局，這就需要在“十三五”期間從積極融入全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的視角謀劃區(qū)域發(fā)展新棋局。我國(guó)區(qū)域發(fā)展已經(jīng)在全球經(jīng)濟(jì)大格局中占據(jù)重要地位，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日益密切，積極融入全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是對(duì)我國(guó)區(qū)域發(fā)展的新要求，要積極謀劃內(nèi)通外聯(lián)的區(qū)域發(fā)展新棋局，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的內(nèi)部互通和外部互聯(lián)。我國(guó)沿邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)比較薄弱，在對(duì)外開放與合作中的支撐能力不足，需要與內(nèi)地甚至沿海發(fā)達(dá)地區(qū)聯(lián)合起來(lái)，形成內(nèi)聯(lián)外通的區(qū)域發(fā)展格局，才能更好地推進(jìn)我國(guó)沿邊對(duì)外開放與合作。我國(guó)的“一帶一路”戰(zhàn)略、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略等就把我國(guó)沿海、內(nèi)地與沿邊聯(lián)系到一塊，共同謀劃區(qū)域發(fā)展新棋局。這一方面加強(qiáng)了發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)沿邊地區(qū)對(duì)外開放的支撐能力，另一方面也將沿邊的對(duì)外開發(fā)與合作與國(guó)內(nèi)的主要經(jīng)濟(jì)帶連接起來(lái)，形成網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動(dòng)發(fā)展的良好格局。

（四）要按照“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局激發(fā)區(qū)域發(fā)展新動(dòng)力

“四個(gè)全面”即全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨。在“十三五”期間，要將“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局融入到我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之中，使之成為激發(fā)我國(guó)區(qū)域發(fā)展的新動(dòng)力。我國(guó)區(qū)域發(fā)展差異很大，落后地區(qū)也要與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，這就需要在國(guó)家的扶持下，為落后地區(qū)提升發(fā)展質(zhì)量和效益注入新動(dòng)力。通過(guò)國(guó)家全面深化改革，釋放改革紅利和制度紅利，確保在“十三五”期間我國(guó)區(qū)域發(fā)展處在合理的增長(zhǎng)區(qū)間。通過(guò)全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨，在“十三五”期間，要努力使我國(guó)的區(qū)域發(fā)展步入法治化和規(guī)范化軌道。

（五）要按照因地制宜的原則謀劃區(qū)域發(fā)展新模式

我國(guó)不同區(qū)域在自然稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)、區(qū)位條件等方面不同，在發(fā)展中有著各自的比較優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌東中西協(xié)調(diào)南北方就是要發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)，并通過(guò)完善市場(chǎng)機(jī)制，使不同區(qū)域通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，激活區(qū)域發(fā)展活力，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展整體效益最大化。“十三五”期間，要繼續(xù)深化實(shí)施全國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，在各?。ㄊ?、區(qū)）頒布主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的空間界限，探索因地制宜的區(qū)域發(fā)展新模式，推動(dòng)市、縣層面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展新模式。

（六）要按照精準(zhǔn)施策的目標(biāo)謀劃區(qū)域政策新手段

我國(guó)區(qū)域之間的差異很大，不同的區(qū)域面臨的區(qū)域問(wèn)題也不盡相同，“十三五”期間，要根據(jù)我國(guó)不同區(qū)域的特定區(qū)域問(wèn)題，進(jìn)一步優(yōu)化和完善我國(guó)區(qū)域政策的頂層設(shè)計(jì)，使我國(guó)區(qū)域政策更具有精準(zhǔn)性、有效性和系統(tǒng)性。我國(guó)的問(wèn)題地區(qū)有的屬于發(fā)展滯后地區(qū)、有的屬于衰退地區(qū)、有的屬于發(fā)展滯漲地區(qū)，解決這些區(qū)域問(wèn)題需要有針對(duì)性的區(qū)域政策和相對(duì)科學(xué)合理的區(qū)域空間單元?！笆濉逼陂g，要針對(duì)我國(guó)不同區(qū)域之間存在的區(qū)域問(wèn)題，根據(jù)區(qū)域問(wèn)題梳理問(wèn)題區(qū)域，然后出臺(tái)更具有針對(duì)性的區(qū)域政策，進(jìn)一步明確區(qū)域政策的基本空間單元，重點(diǎn)解決滯后地區(qū)、衰退地區(qū)、滯漲地區(qū)的典型區(qū)域問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）