過去幾年中許多國家公共部門實體出現(xiàn)了財務(wù)透明度得以提高、信息披露得以增強這一明顯轉(zhuǎn)變趨勢。該報告對中國、意大利、西班牙、德國、美國的信息披露情況及改革措施進行了比較。

為尋求融資渠道的多元化，上述各國的地方政府將繼續(xù)改善其信息披露，而相關(guān)改善措施包括更為頻繁和及時的財務(wù)披露以及采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。一般而言，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制會計方法更能準(zhǔn)確體現(xiàn)公共部門實體的債務(wù)與負(fù)債情況。全球各地方政府所采用的會計與披露標(biāo)準(zhǔn)仍存在較大差別，甚至同一司法管轄地的各級政府之間的會計與披露標(biāo)準(zhǔn)也會有所不同。

中國方面，地方政府正努力提高會計標(biāo)準(zhǔn)以吸引資本市場融資，同時降低其對于通過第三方舉借債務(wù)這一傳統(tǒng)但缺乏透明度的融資渠道的依賴性。

歐洲方面所發(fā)生的轉(zhuǎn)變部分原因是主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)后，歐洲各地方政府努力證明其財務(wù)抗沖擊能力有所增強。

美國方面近期發(fā)生的變化是養(yǎng)老金引入更高披露標(biāo)準(zhǔn)。

中國：實現(xiàn)財政透明度仍有很長的路要走

作為改革深化措施的一部分，中國正努力提高地方政府的會計與財務(wù)披露標(biāo)準(zhǔn)，以使其實現(xiàn)自發(fā)自還，從而終止其對于通過第三方舉借債務(wù)這一傳統(tǒng)但缺乏透明度的融資渠道的依賴性。正在發(fā)生的變化包括引入權(quán)責(zé)發(fā)生制財務(wù)報告體系，以及對地方政府確立更為嚴(yán)格的會計標(biāo)準(zhǔn)。但迄今中國仍缺少最新的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，這是提高透明度的一大障礙。最近公布的中國地方政府債務(wù)總額仍是2013 年6 月公布的人民幣17.9 萬億元 （2.9 萬億美元） 。

2015 年1 月1 日中國開始實施新預(yù)算法，這是中國在改革其公共財政體系方面迄今所采取的最重要的措施之一。新預(yù)算法撤消了之前地方政府不得直接舉債這一禁令，從而為其首次實現(xiàn)自行直接發(fā)債鋪平了道路。

新預(yù)算法亦包括向潛在投資者提供更為透明的地方政府財務(wù)數(shù)據(jù)，包括轉(zhuǎn)而采用權(quán)責(zé)發(fā)生制等舉措，并要求地方政府在2020 年之前報告其資產(chǎn)負(fù)債表上的債務(wù)規(guī)模。上述措施可使投資者更容易把握地方政府的收入、支出、運營成本以及現(xiàn)金流。

補充措施包括建立嚴(yán)格的財政與預(yù)算會計框架，以支持地方政府的多年財政規(guī)劃及信用評級，并實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定性。上述計劃亦有助于加強地方政府的審計與披露制度。

我們預(yù)計作為公共財政改革計劃的一部分，中國政府將穩(wěn)步推行上述措施。不過在2020 年上述計劃實施的措施完全推行之前，有關(guān)地方政府債務(wù)和杠桿率的透明信息可能仍將匱乏。有關(guān)地方政府借貸的最新數(shù)據(jù)仍是2013 年6 月公布的數(shù)據(jù)，總額為人民幣17.9 萬億元。

中國地方政府債務(wù)管理薄弱，由于之前中國禁止地方政府直接借貸，地方政府不得不通過第三方，如地方政府融資平臺舉債。

2015 年1 月，財政部要求省級政府更新并審核當(dāng)月上報的債務(wù)數(shù)據(jù)，并要求糾正債務(wù)數(shù)據(jù)錯報漏報等問題，比如將未來計劃借款列為存量債務(wù)的一部分。財政部嚴(yán)查地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，反映中國地方政府債務(wù)問題普遍存在不確定性。

現(xiàn)有報告體系是基礎(chǔ)

中國地方政府現(xiàn)有會計框架仍處于初步階段，例如，開支并未歸類為經(jīng)營性支出或資本支出，而是根據(jù)具體用途來劃分，如健康、教育或市政服務(wù)等。

當(dāng)前預(yù)算項采用現(xiàn)金收付制的會計準(zhǔn)則。地方政府財政報告一般包含4 本獨立管理賬目：（1） 一般預(yù)算；（2） 政府基金；（3） 社保基金； （4） 國有資本管理。如上海市政府賬目所示 （見附錄圖表8） ，其中最重要的是一般預(yù)算賬目，該賬目涵蓋了收入 （包括稅收收入和非稅收入） 以及各項支出。地方政府財政報告合并了下級政府財政，個別區(qū)縣的未合并信息也予以編列。

每年地方政府立法部門都會審議初步預(yù)算報告和最終結(jié)果，一旦獲立法機構(gòu)通過，附有統(tǒng)計表的預(yù)算報告將在地方政府財政部門網(wǎng)站上予以公布。

意大利：會計改革提高財政透明度

意大利地方政府正處于重大會計改革的最后階段，該改革計劃旨在令政府財政更加透明，并且更易于比較。該改革計劃于2009 年推出，并將于2017 年最終完成，改革完成后，意大利地方政府將符合歐洲會計體系 （ESA95） 。而該項改革的主要內(nèi)容是2015 年起執(zhí)行新的修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，并于2017 年引入完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制及合并賬目。

新的披露標(biāo)準(zhǔn)將令意大利地方政府更具可比性

按照新的修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制標(biāo)準(zhǔn)，所有意大利地方政府必須將其支出納入明確定義的各個類別，而這相當(dāng)于按醫(yī)療、交通和教育等公共管理部門劃分。在引入新的標(biāo)準(zhǔn)之前，各地方政府采用自己的會計分類，這令地方政府之間進行直接比較及與中央政府比較非常困難。

一次性重述可提高透明度

2015 年上半年，地方政府將根據(jù)新的修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制標(biāo)準(zhǔn)重述其2014 年底的應(yīng)付與應(yīng)收款項。根據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)，支出將在相關(guān)服務(wù)實際提供時予以確認(rèn)，而此前做支出決定階段支出就可予以確認(rèn)。

該重述可導(dǎo)致由于對無法回款的應(yīng)收款項進行減記而出現(xiàn)一次性赤字，這可能包括未付費用與收費，或因缺少適當(dāng)?shù)馁Y本投資項目而無法收取的與中央政府轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的應(yīng)收款項。但任何此類減值對地方政府所造成的財務(wù)影響有限，因為此類赤字最長可在30 年內(nèi)進行攤銷。

未來我們預(yù)計所有意大利地方政府應(yīng)收款項將大幅減少，因為新的會計準(zhǔn)則中支出的確認(rèn)與現(xiàn)金流支出連接更為緊密。我們預(yù)計與資本支出相關(guān)的應(yīng)收款項所受影響最大，因為資本投資成本將在項目使用年限內(nèi)進行分期確認(rèn)，而不是先期予以確認(rèn)。

到2017 年意大利地方政府需要編制合并賬目。協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)將令意大利地方政府編制含有附屬公司，特別是醫(yī)療保健類附屬公司賬目的合并財務(wù)報表更加容易，而醫(yī)療保健是意大利各地方政府支出最多的領(lǐng)域。這亦鼓勵一些地方政府通過設(shè)立專門的醫(yī)療保健司庫管理職能部門對醫(yī)療保健系統(tǒng)實現(xiàn)集中式控制。這有助于各地更好地管理醫(yī)療保健部門的付款，從而避免以往曾出現(xiàn)的對醫(yī)療保健供應(yīng)商債務(wù)大量累計的情況。

西班牙：危機促進披露水平的改善

自2008年金融危機爆發(fā)以來，西班牙地方政府的財政披露已變得更為透明，部分原因是中央政府已經(jīng)把改善披露作為地方政府參與2012 年起開始實施的流動性支持機制的一個前提條件。

透明度有所提升

于2001年頒布并于2012 年修訂的西班牙“財政可持續(xù)性與預(yù)算穩(wěn)定法”（FinancialSustainability and Budgetary Stability Law） 所確立的透明原則要求西班牙地方政府公開信息，以說明其在實現(xiàn)中央政府每年所確立的預(yù)算穩(wěn)定性目標(biāo)方面所取得的進展。

根據(jù)這一法律，地方政府負(fù)責(zé)在財政部和公共行政部網(wǎng)站上發(fā)布初步及已實現(xiàn)年度預(yù)算。此外，地方政府必須公布以權(quán)責(zé)發(fā)生制和現(xiàn)金收付制編制的月度預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)。而市政府只需公布其初步及最終已實現(xiàn)的年度預(yù)算，但市政府必須向財政部和公共行政部，以及西班牙央行披露其年底債務(wù)余額。

地方政府被要求進行信息披露以根據(jù)歐洲會計體系 （ESA） 統(tǒng)計預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)。西班牙已從2003年起開始執(zhí)行歐洲會計體系。

各地最終赤字所占GDP 比例將于每月在財政部和公共行政部網(wǎng)站上予以公布。財政部負(fù)責(zé)西班牙公共部門的財政與預(yù)算披露。

Fondo de Liquidez Autonomico （FLA） 和Fondo Para la Financiacion del Pago a Proveedores （FFPP） 是西班牙政府對于地方政府的兩個主要支持機制。上述兩個支持機制要求參與地方每月向中央政府匯報其以現(xiàn)金收付制和權(quán)責(zé)發(fā)生制編制的流動狀況以及預(yù)算執(zhí)行情況。相關(guān)信息將由政府予以公布。

對西牙地方政府供應(yīng)商的債務(wù)的累計形成了一定挑戰(zhàn)，因為大部分地方政府債務(wù)為表外債務(wù)，在公共賬目中并未入冊，或者是隱藏債務(wù)。為進行補救，西班牙地方政府被要求披露其包括未付供應(yīng)商賬單在內(nèi)的所有負(fù)債。

地方政府也被要求公布其平均付款期，因此所有供應(yīng)商均能通過支付系統(tǒng)跟蹤其未付賬單的進展。若某地方政府的付款超過了最長付款期，則可能會遭處罰，或者中央政府的轉(zhuǎn)移支付可能會遭部分扣除。根據(jù)預(yù)算穩(wěn)定法，突破赤字上限的地方政府必須提供解釋，并制定計劃在3 年內(nèi)將赤字重新降至上限以下的具體措施。此類減赤計劃將向公眾披露并接受嚴(yán)格監(jiān)督。

德國：權(quán)責(zé)發(fā)生制越發(fā)頻繁

現(xiàn)金收付制仍是德國各州所主要采用的會計方法，但一些地區(qū)已自愿采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，以改善其透明度及信息披露。

預(yù)算法則在聯(lián)邦層面已經(jīng)法律予以確認(rèn)

預(yù)算法則在聯(lián)邦層面已經(jīng)法律予以確認(rèn)，但各州所采用的會計方法不一。公共部門會計標(biāo)準(zhǔn)在德國預(yù)算基本法 （“Haushaltsgrunds?tzegesetz”） 和預(yù)算法 （“Haushaltsordnung”）中已經(jīng)予以確定。盡管所有16 個州和聯(lián)邦政府一樣采用預(yù)算基本法，由于所采用的預(yù)算法有所不同，各州的會計處理存在差別。

德國各州的賬目予以公開。披露標(biāo)準(zhǔn)通常較高，所有各州披露的信息項保持一致，包括財務(wù)表現(xiàn)和債務(wù)指標(biāo)等。但各州無需披露羅列所有資產(chǎn)與負(fù)債項，包括養(yǎng)老金債務(wù)在內(nèi)的資產(chǎn)負(fù)債表。

各州分別向財政部和德國聯(lián)邦統(tǒng)計局 （DESTATIS） 匯報，而后者將定期發(fā)布德國各州財務(wù)表現(xiàn)和債務(wù)數(shù)據(jù)報告，即“Kassenergebnisse”。Kassenergebnisse 是歐盟統(tǒng)計局EUROSTAT 編制歐洲各國財政表現(xiàn)報告的基礎(chǔ)。

財務(wù)審計由各地審計法院實施，在發(fā)現(xiàn)不合規(guī)情形時，審計法院有權(quán)要求進行修改。根據(jù)德國2009 年穩(wěn)定公約，各州亦需每年向穩(wěn)定理事會 （Stability Council） 進行匯報，而穩(wěn)定理事會的成立旨在避免各州及聯(lián)邦政府層面出現(xiàn)潛在的預(yù)算問題。

權(quán)責(zé)發(fā)生制報告并非硬性要求

德國各州從法律角度而言擁有自治地位，因此可自由確定其會計準(zhǔn)則和披露標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)德國聯(lián)邦法律，德國各州要求公布現(xiàn)金流賬目，該會計方法并不將其資產(chǎn)負(fù)債與年度表現(xiàn)直接關(guān)聯(lián)，德國各州并無義務(wù)按權(quán)責(zé)發(fā)生制進行匯報，而權(quán)責(zé)發(fā)生制可提供全套關(guān)聯(lián)報表。

但德國一些州自愿發(fā)布權(quán)責(zé)發(fā)生制賬目作為補充。2009 年，德國黑森州成為第一個按權(quán)責(zé)發(fā)生制發(fā)布含資產(chǎn)負(fù)債表、損益表和現(xiàn)金流量表在內(nèi)的財政報告的非市州。上述報告根據(jù)德國通用會計準(zhǔn)則編制，且披露標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)披露標(biāo)準(zhǔn)大致保持一致。

德國下級政府層面，權(quán)責(zé)發(fā)生制近年來已成為德國大多數(shù)市府所采用的標(biāo)準(zhǔn)會計方法。既是州又是自由市的漢堡自2006 年起開始按權(quán)責(zé)發(fā)生制披露其賬目，并于2015 年開始按權(quán)責(zé)發(fā)生制披露其預(yù)算計劃。采用權(quán)責(zé)發(fā)生制將首次完全暴露德國各州較高的養(yǎng)老金負(fù)債缺口。

美國：成熟的會計標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)改進

美國州及地方政府通常需要公布經(jīng)審計的年度財務(wù)報告，其中多數(shù)選擇使用政府會計準(zhǔn)則委員會 （GASB）制定的會計準(zhǔn)則。這些準(zhǔn)則要求按照權(quán)責(zé)發(fā)生制編制合并財務(wù)報表，同時對于以稅收提供資金來源的特定活動，按照修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制編制財務(wù)報表以作為補充。最近GASB 準(zhǔn)則的調(diào)整引入了更高的養(yǎng)老金融資披露標(biāo)準(zhǔn)。美國各州及地方政府財務(wù)信息披露在證券交易委員會（SEC） Rule 15c2-12 管轄之下，在一些情況下還需遵照各州的要求。根據(jù)SEC 法規(guī)，發(fā)行人向市政債券決策委員會遞交披露信息，后者將這些信息發(fā)布在其網(wǎng)上信息平臺EMMA 上，向投資者公開。根據(jù)Rule 15c2-12，發(fā)行人可以靈活決定需要公開哪些信息。當(dāng)債券發(fā)行時，發(fā)行人執(zhí)行一份后續(xù)披露協(xié)議 （Continuing Disclosure Agreement），其中明確列出其計劃披露的信息，主要包含年度財務(wù)和非財務(wù)數(shù)據(jù)以及重大事件公告。通常情況下，政府并不提供月度或季度業(yè)績等臨時財務(wù)報告。

財務(wù)報告標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計完善

美國州及地方政府會計準(zhǔn)則是由獨立的GASB 制定的。GASB 準(zhǔn)則的使用并非監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)定，但一些州要求當(dāng)?shù)卣@樣做。事實上，所有州和大多數(shù)地方政府都遵循GASB 準(zhǔn)則。新澤西州的市/縣是主要的例外，它們采用該州制定的“法定”會計標(biāo)準(zhǔn)。GASB 準(zhǔn)則要求兩套財務(wù)報表：政府層面財務(wù)報表 （Government-Wide Statements） 和基金財務(wù)報表（Fund Statements）。這些報表報告相同的活動，但合并水平不同，其中一些活動使用不同的記賬方法。

1） 政府層面財務(wù)報表反映政府財務(wù)的整體表現(xiàn)，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制編制，包括一份資產(chǎn)負(fù)債表 （凈資產(chǎn)表） 和一份損益表 （活動表）。在該層面報表中沒有現(xiàn)金流量表。

2） 基金財務(wù)報表反映更具體的財務(wù)表現(xiàn)，將政府活動細(xì)分為更小的被稱之為基金的記賬單元。政務(wù)基金（Governmental Funds）和公共事業(yè)基金 （Enterprise Funds） 是主要的基金類型。

政務(wù)基金一般反映政府活動和項目，如資金來源于稅收或政府間收入的教育、警務(wù)和消防服務(wù)。這些數(shù)據(jù)按照類似于收付實現(xiàn)制的“流動財務(wù)資源”或“修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制”來編制。因此，政務(wù)基金的資產(chǎn)負(fù)債表不包括非流動資產(chǎn)（如資本性資產(chǎn)） 和非流動負(fù)債。

公共事業(yè)基金反映的是資金主要來自水費或路費等用戶付費的活動，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制編制。該類報表包括一份資產(chǎn)負(fù)債表 （凈資產(chǎn)表）、一份損益表 （收入、費用和凈資產(chǎn)變動表） 和一份現(xiàn)金流量表。

多數(shù)地方政府的財務(wù)報表通常由專門從事政府會計的私人會計師事務(wù)所進行審計，一些州要求地方政府財務(wù)報表由一名獨立選出的州審計官來審計。各州自身的財務(wù)報表可以由州審計官或私人會計師事務(wù)所進行審計。盡管GASB 鼓勵地方政府在財年結(jié)束6 個月內(nèi)公布經(jīng)審計的財務(wù)報表，但很多地方政府 （尤其是規(guī)模較小的地方） 公布審計報告的時間超過這一目標(biāo)。

養(yǎng)老金信息披露近來有所改善

最近財務(wù)報告準(zhǔn)則中最突出的變化在公共養(yǎng)老金計劃方面。新準(zhǔn)則要求更及時披露養(yǎng)老金融資數(shù)據(jù)、改變養(yǎng)老金資產(chǎn)和負(fù)債的計量，以及公布年度成本的更多細(xì)節(jié)。穆迪認(rèn)為，這些變化可以提供養(yǎng)老金計劃融資的更清晰趨勢，并增強不同養(yǎng)老金計劃之間的可比性。

（本文來自穆迪投資者服務(wù)公司，報告有刪節(jié)）