盧愛國++陳洪江

摘 要：城市基層區(qū)域化黨建是基層黨建生態(tài)環(huán)境轉換背景下的重要制度創(chuàng)新，扮演著重要的“整合中心”角色，承擔著內外整合功能。面對基層黨組織結構裂片化、資源離散化、自我認同危機化、社區(qū)社會碎片化、基層組織懸浮化、部門行動分割化等困境，中國共產黨要在加強基層組織內部整合基礎上，一端嵌入“社會”實現(xiàn)社區(qū)社會整合，一端嵌入“國家”實現(xiàn)基層行政整合，一端嵌入“網(wǎng)絡”實現(xiàn)異度空間整合，從而穩(wěn)固黨的基層政權和構建和諧社會。

關鍵詞：區(qū)域化黨建；生態(tài)環(huán)境；政黨整合；制度創(chuàng)新

作者簡介：盧愛國，廣西師范大學政治與行政學院副教授，博士（廣西 桂林 541004）

陳洪江，廣西師范大學教授，博士生導師（廣西 桂林 541004）

積極回應社會生態(tài)環(huán)境變化，及時調適政黨生命系統(tǒng)，是政黨現(xiàn)代化和黨建科學化的本質要求。改革開放以來，隨著農業(yè)社會向工業(yè)社會、鄉(xiāng)村社會向都市社會、封閉社會向開放社會、同質社會向異質社會、總體社會向多元社會的深刻轉型，中國社會生態(tài)環(huán)境日益呈現(xiàn)多元化、碎片化、流動化、信息化和風險化的結構性特征，不僅使黨的基層組織與變革社會環(huán)境之間的契合性面臨巨大挑戰(zhàn)，而且使黨的基層組織內部子系統(tǒng)之間的協(xié)調性陷入諸多困境。傳統(tǒng)的單純依賴行政權力、依靠單位組織進行社會系統(tǒng)整合的單位制黨建模式日趨式微，黨整合社會和整合自身的方式必須做出戰(zhàn)略性調整。正是在這樣的背景條件下，全國各地積極探索單位黨建的替代選擇，掀起了一場轟轟烈烈的從“單位黨建”到“區(qū)域化黨建”的城市基層黨建改革浪潮。然而，城市基層區(qū)域化黨建承當著怎樣的歷史使命，具有什么樣的功能定位，理論界缺乏應有關注和學理解讀。美國政治學者李普塞特將政黨稱為“沖突的力量和整合的工具”{1}，深刻揭示了現(xiàn)代政黨功能的基本特征。革命背景下，為奪取政權而獲得合法地位，中國共產黨充分展示了宏大的革命力量；轉型環(huán)境中，為執(zhí)掌政權而維護領導地位，黨應充分發(fā)揮強大的整合功能。城市基層區(qū)域化黨建是基層黨建生態(tài)環(huán)境轉換背景下的重要制度創(chuàng)新，承擔著對政黨內部、社區(qū)社會、基層行政和異度空間進行整合的現(xiàn)實重任。從“應然”和“實然”雙重角度，深入分析城市基層區(qū)域化黨建的整合功能，對于穩(wěn)固黨的基層政權和構建和諧社會具有重要的理論意義和實踐價值。

一、政黨內部整合

城市基層區(qū)域化黨建的首要功能在于實現(xiàn)基層政黨內部整合。區(qū)域化黨建是政黨主導下的規(guī)劃性制度變遷過程。從單位制黨建到區(qū)域化黨建的制度變遷之所以會發(fā)生，是因為變遷的主體發(fā)現(xiàn)了新制度能夠帶來足夠的“利潤”誘致，這種誘致性“利潤”突出的表現(xiàn)在新制度能破解社會生態(tài)環(huán)境轉換背景下基層黨組織的集體行動困境。從而，解決基層黨組織內部整合問題，成為城市基層區(qū)域化黨建的歷史使命和首要價值。因為，“基礎不牢，地動山搖”，基層組織是政黨活動的基本單元，是政黨戰(zhàn)斗力的凝聚場域；沒有基層黨組織的內部凝聚力和自組織力，政黨難以有效整合國家和社會，也就難以有效維護和鞏固執(zhí)政地位。具體而言，區(qū)域化黨建的內整合功能集中體現(xiàn)在破解基層黨建的“三個困境”。

首先，破解基層黨組織結構裂片化困境。從靜態(tài)看，任何政黨，無論是以何種方式創(chuàng)建，也不管是以何種性質存在和發(fā)展，都必須通過其內部的組織結構來運作其政治過程，以完成政黨的神圣使命?？梢哉f，政黨的組織結構是政黨運作的組織載體和個體行動的基本依托。從動態(tài)看，政黨的組織結構也不是一勞永逸或一成不變的，應及時回應外部環(huán)境的變化進行適應性變革，方能發(fā)揮其應有功能。計劃經濟時期，我國城市基層黨組織結構建立于單位體制基礎上，它通過行政性嵌入“蜂窩煤眼”式單位組織結構，形成“縱向到底、橫向到邊”的基層黨組織體系。盡管這種組織結構類似細胞形狀，具有相對孤立、對外封閉的特性，但的確搭建了全國“一盤棋”式組織領導體制，實現(xiàn)了政黨基層內部組織的“機械整合”。隨著社會生態(tài)環(huán)境的深度轉型和傳統(tǒng)單位體制的逐漸式微，伴生于單位制的基層黨組織體制遭遇重大挑戰(zhàn)?！靶姓劳?、垂直整合、內部聚合、對外封閉”的全國一盤棋式基層黨組織結構逐漸裂片化：在城市基層區(qū)域空間，行政依托型黨組織與非行政依托型黨組織相互分割；社區(qū)黨組織、轄區(qū)單位黨組織、“兩新”黨組織相互隔離；社區(qū)黨員與單位黨員、在職黨員與離退黨員、流動黨員與“口袋”黨員的行動難以協(xié)調。如何將變革社會環(huán)境下城市基層黨組織結構新要素整合起來，如何實現(xiàn)基層黨組織有效的集體行動，是亟須破解的重大課題。為此，城市基層區(qū)域化黨建應運而生。它通過構建以區(qū)級聯(lián)席會、街道大工委、社區(qū)大黨委為支點的區(qū)域黨組織網(wǎng)絡結構，采取垂直管理與橫向協(xié)作相結合的“雙軌運行制度”，將城區(qū)所有的基層黨組織（不分級別高低、不論隸屬關系、不談空間所屬）納入整合范圍內，使組織內的黨組織、組織間的黨組織與組織外的黨組織從“相互隔離”變?yōu)椤盎尤诤稀保儭皢未颡毝贰睘椤肮餐瑠^斗”，為基層黨組織集體行動營造了組織基礎。

其次，破解基層黨組織資源離散化困境。作為一種社會存在者，政黨需要通過獲取和挖掘內外部環(huán)境的資源（人員、資金、知識、信息、技術、物資、權力等）以求得生存；同時，作為一種社會整合者，政黨需要合理配置和科學運用所獲得的資源以求得發(fā)展。在單位社會，“支部建在單位上”，黨建資源按照計劃指令垂直分配在單位黨組織里，盡管微觀層面的單位黨組織具有對外封閉性，但宏觀層面全國“一盤棋”式組織領導體制使有限的黨建資源得以相對合理配置，為實現(xiàn)單位整合提供了動力基礎。然而，隨著傳統(tǒng)單位體制的式微和社區(qū)社會體制的日顯，城市基層黨組織資源呈現(xiàn)離散化態(tài)勢。一方面，體制改革使政黨、國家與社會從合一到分化，各種社會治理資源包括基層黨組織資源呈現(xiàn)彌散化的分布格局，政黨頂層資源統(tǒng)合遭遇挑戰(zhàn)；另一方面，傳統(tǒng)單位體制的路徑依賴，使微觀層面權力依托型黨組織（行政單位、事業(yè)單位、社會團體、國有企業(yè)等）依然殘留“橫向閉合、對外排他”的資源配置與運用模式，基層黨組織資源整合遭遇挑戰(zhàn)；再一方面，由于黨建資源和基礎先天不足，體制外生的非權力依托的黨組織遭遇生存挑戰(zhàn)。如何統(tǒng)合城市基層區(qū)域黨建資源，如何促進城市基層黨組織的合作行動，成為城市基層黨建迫切需要解決的重大課題。為此，城市基層黨建區(qū)域化順勢而生，并先后經歷從“社區(qū)黨建”到“區(qū)域化大黨建”的發(fā)展歷程。1996年，上海提出“社區(qū)黨建”，賦予“共駐共建”使命，試圖架起街道社區(qū)黨組織與轄區(qū)單位黨組織資源共享橋梁；2004年，上海試行“區(qū)域化大黨建”，搭建黨員服務中心平臺，整合區(qū)域內的黨建資源；2009年以來，黨中央分“四個方陣”普遍推行城市基層區(qū)域化黨建，試圖解決全國“體制內”基層黨組織資源分割化困境和“體制外”基層黨組織生存性困境，以實現(xiàn)基層政黨內部聚合。

最后，破解基層黨組織成員自我認同困境?；鶎狱h組織成員自我認同，是指黨員自我對于“黨員”這一社會角色的理解、領悟和行動，既體現(xiàn)為對所屬黨組織的價值認同、權威服從和組織忠誠，也體現(xiàn)為對所處黨組織的規(guī)范遵從、義務認同和履職自覺。可以說，基層黨組織成員自我認同是實現(xiàn)政黨內部整合的關鍵要素，也是實現(xiàn)政黨社會整合的前提條件?；鶎狱h組織成員自我認同是社會環(huán)境與個體知行相互建構的過程。社會環(huán)境變動不居，個體知行不斷變化，黨員自我認同也需不斷建構。在革命戰(zhàn)爭年代，黨依賴意識形態(tài)的信仰力量、高度行政化的組織力量和非常規(guī)化的運動力量，將基層黨組織建在“連上”或“單位”，形成強烈的單位依附意識，實現(xiàn)了基層黨組織成員自我認同。然而，新時期以來，市場化的經濟環(huán)境、多元化的價值選擇、開放化的網(wǎng)絡社會使黨員陷入自我認同危機。黨員個體主體性的張揚挑戰(zhàn)共同體主義的價值觀念，黨員個體功利性的“物化”挑戰(zhàn)社會正義的積極追求，出現(xiàn)黨員角色扮演沖突、模糊、中斷乃至失敗等角色困境，出現(xiàn)黨員隱形化（“口袋黨員”）現(xiàn)象，顯露黨員低俗化和消極性問題。如何破解基層黨組織成員角色認同危機，如何破解基層黨組織成員隱性化困境，如何高揚基層黨組織成員先鋒性特質，是城市基層黨建創(chuàng)新的重要命題。作為一種制度創(chuàng)新，城市基層區(qū)域化黨建創(chuàng)造性的搭建社區(qū)黨員服務中心，積極推進黨內民主與社會民主有機聯(lián)動，將黨組織自我服務（上級服務下級、黨組織服務黨員）與社會服務（黨員服務群眾）緊密相連，將凝聚黨員與凝聚群眾、凝聚社會緊密結合，既關懷弱勢黨員又關注普通黨員，既關懷黨員精神生活又關懷黨員物質生活和政治生活，積極促進黨員意識覺醒與角色張揚，以破解基層黨組織成員自我認同困境。

二、社區(qū)社會整合

對于中國共產黨來說，實現(xiàn)黨對社區(qū)社會整合是城市基層區(qū)域化黨建的歷史使命和終極目標。區(qū)域化黨建替代單位制黨建的誘致性“利潤”不僅在于實現(xiàn)政黨內部整合，更在于促進社區(qū)社會整合；而且，政黨內部整合的根本目的是實現(xiàn)對社區(qū)社會的有機整合。從發(fā)生學來看，現(xiàn)代政黨產生的根本原因很大程度上就是源于現(xiàn)代社會整合的需要{2}。在我國社會結構深刻轉型和單位黨建式微背景下，離開了區(qū)域化黨建對社區(qū)社會的有效整合，既不能培育社區(qū)社會共同體，也不能重構基層政治共同體，更不能夯實黨執(zhí)政的社會基礎。具體而言，區(qū)域化黨建的社區(qū)社會整合功能集中體現(xiàn)在破解基層社會的“兩重困境”。

一方面，破解社區(qū)社會碎片化困境。無論是亞里士多德對“至善城邦”的向往，還是馬克思對“自由人聯(lián)合體”的追求；無論是滕尼斯對“禮俗社會”的緬懷，還是涂爾干對“有機團結”的期待，都代表了人類對和諧內聚、溫馨美好的共同體社會的強烈渴望，同時也深刻揭示了從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型所面臨的異質性整合挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)在我國尤其是城市基層表現(xiàn)得尤為突出。有學者將我國社會結構轉型和單位體制消解下的基層社會態(tài)勢形象的描述為碎片化（Fragmentation）{3}過程。計劃經濟時期，中國共產黨借助單位體制和單位黨建模式，將觸角延伸到了城市基層的每一個角落和社會生活的每一個領域，形成了單位組織幾乎覆蓋整個社會和包攬一切事務的同質性單位社會。隨著工業(yè)化、市場化、信息化和城市化的推進，總體性的單位社會逐漸分化。然而，物質系統(tǒng)、制度系統(tǒng)與價值系統(tǒng)變遷速度不一所形成的“文化墮距”，以及分權改革所導致的“單位解體”，使城市社區(qū)社會 “被切割為無數(shù)的片斷甚至是原子”{4}，社區(qū)社會面臨碎片化挑戰(zhàn)。其一，群體利益的碎片化。體制改革促使社會階層不斷分化，也帶來利益主體多元化、利益單元個體化，“這就使原來人們在利益關系上的整體聯(lián)系迅速地化解為無數(shù)個小的碎片”{5}。在城市基層，社區(qū)利益分化日益顯著：高檔商品房住宅小區(qū)與老城區(qū)舊居住區(qū)并存，混合型社區(qū)與城郊結合部社區(qū)并存，單位型社區(qū)與棚戶小區(qū)并存，等等。同時，社區(qū)成為利益主體的博弈域：業(yè)主委員會與物業(yè)公司、農民工與城市居民、社區(qū)居民與社區(qū)居委會、社區(qū)居民與社區(qū)各類組織、社區(qū)弱勢群體與基層政府、社區(qū)居委會與基層政府以及社區(qū)鄰里間時有沖突。如何實現(xiàn)社區(qū)社會利益整合，是執(zhí)政黨面臨的重要課題。其二，組織體系的碎片化。體制改革帶來社會流動資源的增多、個體自由活動空間的擴大和居民自由選擇權利的增長，傳統(tǒng)的社會成員單位化、單位組織行政化、社會組織一體化的組織格局遭遇挑戰(zhàn)。首先社會成員原子化再現(xiàn)。不少社會成員處于“馬鈴薯”狀態(tài)，個人不隸屬于任何組織現(xiàn)象成為常態(tài)。其次，社會組織封閉化尚存。不僅社區(qū)單位存在橫向封閉性問題，而且新生的社區(qū)社會組織間也存在合作困境，從而使當代中國城市社區(qū)社會呈現(xiàn)一種板塊化特征{6}。最后，社區(qū)自治零碎化困境。社區(qū)自治是社區(qū)居民由個體轉變?yōu)榧w的過程，是散落的珍珠變成有機聯(lián)系的項鏈的過程。但由于資源不足和能力欠缺，社區(qū)自治呈現(xiàn)零碎化與無序化態(tài)勢。組織體系的碎片化挑戰(zhàn)政黨整合效度。其三，價值體系的碎片化。改革開放以來，隨著市場經濟的深度發(fā)展，全球化進程的加快，帶來了群體利益的多元化，也帶來價值體系的碎片化。一方面，自由主義、社群主義、保守主義等意識形態(tài)挑戰(zhàn)一元化的主流意識形態(tài)，侵蝕馬克思主義的內在感召力。另一方面，社會意義的缺失導致社會認同的迷失，產生疏離感、頹廢感、焦慮感和無序感，影響黨進行價值整合的效度。其四，公共空間的碎片化。由于城市化和工業(yè)化的狂飆突進，我國城市社區(qū)公共空間結構逐漸支離破碎：對外排他性的社區(qū)單位對單位內部物理空間的獨占，使社區(qū)公共空間出現(xiàn)空間割裂的“孤島效應”；行政化邏輯運作下的城市社區(qū)建設呈現(xiàn)出封閉化趨向，使城市社會系統(tǒng)呈現(xiàn)分割化態(tài)勢；隨著社會分工的普遍、社會流動的加速、大眾傳媒的發(fā)展、價值觀念的轉變、生活節(jié)奏的加快、家庭規(guī)模的縮小以及居住格局的改變，城市面臨著社區(qū)交往空間狹小和居民關系冷漠的世界性問題?？偠灾?，我國現(xiàn)代化進程中面臨諸多挑戰(zhàn)，誠如亨廷頓所言，“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化則潛伏著不穩(wěn)定”{7}，社會現(xiàn)代化需要政黨治理體制的現(xiàn)代化。作為政黨治理體制現(xiàn)代化的重要選擇，城市基層區(qū)域化黨建承擔著破解社區(qū)社會破碎化和重建社會共同體的現(xiàn)實重任。

另一方面，破解基層黨組織懸浮化困境。面對社區(qū)社會破碎化的現(xiàn)實困境，基層黨組織要積極扮演“整合中心”的角色。因為，基層黨組織是黨員細胞的組織載體，是執(zhí)政黨的神經末梢，是基層政府與社區(qū)社會相連的橋梁和紐帶；而且，基層黨組織一端嵌入國家機器和基層政府，一端滲入基層組織和千家萬戶，有著行政組織、經濟組織、社會組織無可比擬的組織優(yōu)勢。然而，改革開放進程中的基層黨組織存在較為嚴重的懸浮化問題。所謂基層黨組織懸浮化，特指現(xiàn)代化進程中黨的基層組織出現(xiàn)社會疏離或者說認同危機的傾向和狀態(tài)。2005年，中組部黨建所課題組的調研結果顯示，新形勢下黨群關系存在疏離傾向，只有8.65%的受訪者表示表示黨群關系“很好”，有58.12%的表示“存在不少問題”。{8}2011年，湖南師范大學對執(zhí)政黨公信力的實證研究發(fā)現(xiàn)，黨的公信力結構失衡，黨中央、地方組織、基層組織之間以及政黨領袖、黨員干部、普通黨員之間的公信力呈“倒梯形結構”，民眾對基層黨組織表示“信任”或“比較信任”的只有 59.4%，對普通黨員表示滿意的也只有54.7%。{9}為此，胡錦濤總書記號召全黨要高度警惕“四大危險”（精神懈怠、能力不足、脫離群眾和消極腐?。?，堅決遏制“四風問題”（形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風），以增進人民對黨的政治認同。作為政黨治理現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新，城市基層區(qū)域化黨建試圖既破解權力依托型黨組織懸浮化困境，也解決社會嵌入型黨組織懸浮化難題。從組織結構上看，作為執(zhí)政者的中國共產黨是由兩部分組成的：一部分鑲嵌入國家機器，以行政權力為依托；另一部分鑲嵌入社會領域，以社會權利為依托。從當前基層黨組織實際運作來看，這兩個部分都出現(xiàn)了一定程度的懸浮化現(xiàn)象。由于經濟市場化負面效應的擴散、科層制反功能的存在、民主制度的“懸浮”以及黨性修養(yǎng)的欠缺，不少權力依托型基層黨組織、黨員干部和普通黨員出現(xiàn)服務群眾和融入社會的“四風問題”，甚至出現(xiàn)了鄭永年所謂的把自己與社會切割開來，把自己關在“城堡”里面的“城堡政治”{10}。由于“總體性社會”的解體、自由流動空間的拓展和基層黨組織“權力中心”地位的改變，使得權力依托型基層黨組織難以有效伸入到無行政隸屬關系、無資源紐帶關系的新生社會空間，也使得黨組織系統(tǒng)內部垂直運行與融入社會能力大大削弱，出現(xiàn)基層黨組織運轉的異化（“反轉”、“空轉”和“停轉”）以及“開關”黨組織、“口袋黨員”的存在，這意味著基層黨組織整合社會能力大大下降。城市基層區(qū)域化黨建試圖重新定位基層黨組織功能（從行政性管理向嵌入式服務轉變），重新審視黨組織擴展方式（從直接控制向間接擴張和增殖轉變），重新整合黨組織內部體系（從街道黨工委向街道大工委轉變），重新設計黨組織運行機制（從垂直領導向協(xié)商民主轉變），有效破解基層黨組織懸浮化困境。

三、基層行政整合

論及城市基層區(qū)域化黨建功能定位，學術界初步意識到其具有的政黨內部整合功能和外部社會整合功能，但很少學者看到城市基層區(qū)域化黨建還具有基層行政整合功能。事實上，無論是從政黨政治的規(guī)范意義還是從體制改革的實踐視角看，城市基層區(qū)域化黨建都擁有不可推卻的行政整合功能。王長江認為，政黨是國家與社會的中介，政黨的生存和發(fā)展固然在于獲得民眾的有力支持，但政黨存在的價值卻在于能對政府運作施加有效影響。{11}美國學者巴克爾認為，中國的國家是權力的外在制度表現(xiàn)形式（各種國家制度）和內在表現(xiàn)形式（中國共產黨）的總和。中國共產黨并非純粹的西方式政黨，而是國家權力機構不可分割的組成部分。{12}中外兩位學者深刻揭示了政黨對國家（政府）體制架構和機制運作的特殊意義。這意味著，政黨組織系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)在結構上是協(xié)調的，在功能上是耦合的，在運行上是動態(tài)的，一方先導性變革必然帶來對方適應性變化；宏觀層面如此，微觀基層也如是。換言之，城市基層黨建體制創(chuàng)新必然要求城市基層政府體制變革，反之亦然。

改革開放前，我國的城市基層管理體制是按照傳統(tǒng)科層制原則構建的以權力重疊和職能分散為基礎的部門集權與部門分割的“小部門”管理體制。這種體制有兩個顯著特點：其一，它按照“最簡單、最容易”的專業(yè)分工原則要求，割裂社會事務內在的有機聯(lián)系，將一項完整職能分解成若干具體工作，由不同的人或部門承擔；其二，它建立一個金字塔式的管理結構，由不同職能部門進行垂直管理。與政府體制相適應，鑲嵌在國家機器中的基層黨建體制也具有顯著的橫向分割、縱橫一體特征。歷史地看，這種基層管理體制和黨建體制適應了計劃經濟要求，便于中央政府統(tǒng)一調撥資源，便于國家實現(xiàn)社會的“機械整合”。隨著改革開放的推進，國家主導的政府行動使政黨整合、社會管理和公共服務逐步基層化，國家通過第一階段的社區(qū)建設，很快填補了單位體制解體產生的“管理真空”，但這種部門分割、條塊分割的傳統(tǒng)體制沒有得到根本改變，反而在體制慣性的路徑依賴下，理性的政府部門紛紛自上而下建立眾多、分割、排他性的行政鏈條，如市城管執(zhí)法局—區(qū)城管執(zhí)法局—街道執(zhí)法中隊—城管協(xié)管員—社區(qū)組織，市公安局—區(qū)公安分局—街道派出所—社區(qū)民警—安保隊員（自行車巡邏員、外來人口協(xié)管員）—社區(qū)組織，市民政局—區(qū)民政局—街道社會事務科—社區(qū)最低生活保障干事—社區(qū)組織，市勞動保障局—區(qū)勞動保障局—街道社會事務科—社區(qū)勞動保障干事（社區(qū)醫(yī)療保障干事）—社區(qū)組織，市計劃生育與人口委員會—區(qū)計劃生育與人口委員會—街道計生科—社區(qū)計劃生育干事—社區(qū)組織，市殘聯(lián)—區(qū)殘聯(lián)—街道社會事務科—社區(qū)助殘協(xié)理員—社區(qū)組織，等等。

職能運行上的條條分散引發(fā)“行政內耗”，產生“合作行動困境”。一方面，資源分割、信息不暢導致重復勞動、資源浪費。社區(qū)行政管理和公共服務需要多部門之間的橫向合作，但職能運行上的條條分散和部門隔離導致政府部門重復勞動和信息孤島。例如，民政部門、勞保部門、公安部門、人口計生部門都從事人口信息采集，既帶來人口基礎信息重復采集，又產生信息孤島，還存在信息失真問題；又如，公安部門、司法部門、城管部門、環(huán)衛(wèi)部門各自為政，分別從事社區(qū)協(xié)管事務（保安、保綠、保潔），既出現(xiàn)重復勞動，又產生缺位、越位和錯位問題。另一方面，職能分散、職能交叉導致相互爭利、相互推諉。例如，社區(qū)秩序與安全職能，分散于城管部門、環(huán)保部門、文化部門等；社區(qū)技術性服務職能，分散于民政部門、衛(wèi)生部門、殘聯(lián)部門、勞保部門、綜治部門等；社區(qū)保障性職能，分散于民政部門、勞保部門、殘聯(lián)部門、房管部門等。相同或者相近職能分散于政府部門，既出現(xiàn)職能交叉、權責模糊，也導致部門間相互爭利和相互扯皮。

破解城市基層管理體制產生的“合作困境”需要在政黨領導下推進基層行政整合，需要構建基層黨建與基層管理相互契合、良性互動的區(qū)域化黨建體制和區(qū)域化協(xié)作機制。具體而言，城市基層區(qū)域化黨建體制和區(qū)域化協(xié)作機制，一方面遵循“相同職能合并，不同職能分開”原則，重組街道社區(qū)公共服務組織，整合社區(qū)層面的社會管理和公共服務資源（武漢市稱之為“八大員整合”）；另一方面，適應新的社區(qū)組織結構和綜合管理、綜合服務要求，以街道業(yè)務流程為導向，依托街道社區(qū)服務中心這一平臺組建 “一室四部”（街道黨政辦公室、街道綜合服務部、城市綜合管理部、社會經濟發(fā)展部、黨務群團工作部）的大部門體制；再一方面，適應街道行政機構改革和社區(qū)社會組織結構變化，建立由社區(qū)黨組織、社區(qū)服務站黨支部、社區(qū)協(xié)管片黨支部、新經濟組織黨支部、社會中介組織黨支部、社區(qū)文體協(xié)會黨支部、新居民黨支部、駐區(qū)單位黨組織組建的“社區(qū)大黨委”，建立依托黨員服務中心由行政黨組、社區(qū)大黨委、“兩新組織”協(xié)會黨委組建的“街道大工委”，從而實現(xiàn)基層政黨治理、基層社會管理和基層公共服務的協(xié)作化。

四、異度空間整合

進入21世紀，隨著信息網(wǎng)絡化的快速發(fā)展，人類的生存空間得以重大拓展，人類的生存方式獲得重大變革。人們不僅生活在有形、有界、真實的現(xiàn)實地理空間，而且生存在無形、無界、匿名的虛擬異度空間?！盁o網(wǎng)不在”已成為當下人們生存方式的真實寫照：知識都在網(wǎng)絡上，思想都在微博上，朋友都在QQ上，情感都在短信上，購物都在淘寶上。美國著名未來學家托夫勒指出：誰掌握了信息，控制了網(wǎng)絡，誰就擁有了整個世界。作為物理空間和現(xiàn)實生存的投射與超越，異度空間和網(wǎng)絡生存已構成當代政黨政治發(fā)展的重要生態(tài)環(huán)境，對基層政黨整合與秩序重構產生巨大影響。在網(wǎng)絡生存和虛擬社會背景下，城市基層黨組織不僅要嵌入實體物理空間，也要嵌入虛擬賽博空間；城市基層區(qū)域化黨建不僅要充分發(fā)揮對現(xiàn)實社會的整合功能，也要充分發(fā)揮對異度空間的整合功能；城市基層異度空間整合不僅要在價值理性意義上縮短異度空間的社會政治距離，而且要在工具理性意義上優(yōu)化異度空間的黨建信息資源。

縮短異度空間的社會政治距離。在社會轉型期，網(wǎng)絡社會所具有的超時空性、匿名性和符號性，一方面固然帶來了網(wǎng)絡社會互動的自由與民主，但另一方面也帶來網(wǎng)絡社會互動的松散與隨意，產生社會距離和政治距離。作為異度空間存在者，“網(wǎng)民”的身份是匿名的、身體是“缺場”的、交往是符號的，因而人際關系是松散的、群體流動是頻繁的、組織權威是缺失的，而且人際信任往往是欠缺的、人們內心往往是孤獨的、社會約束往往是乏力的、集體認同往往是低度的，這進一步強化了現(xiàn)實空間的社會距離，給政黨的組織整合和社會整合帶來巨大挑戰(zhàn)。同時，超時空的傳播環(huán)境和傳播介體顛覆了傳統(tǒng)傳媒的權威性和神秘性，多元化的傳播信息和傳播主體挑戰(zhàn)主流意識形態(tài)的主導性和話語權，這也進一步強化了現(xiàn)實空間的政治距離，給政黨的價值整合和社會整合帶來巨大挑戰(zhàn)。尤其值得關注的是，在異度空間，“網(wǎng)民”的自由化、個體化和情緒化，“意見領袖”的非權威性和話語權的隨意性，往往滋生網(wǎng)絡欺騙和網(wǎng)絡暴力，極大地沖擊現(xiàn)實社會政治秩序，需要執(zhí)政黨積極發(fā)揮政黨整合功能，構建科學的網(wǎng)絡秩序。正是在這個意義上，中國共產黨十八大和十八屆四中全會一致認為：“要加強和改進網(wǎng)絡內容建設，唱響網(wǎng)上主旋律。加強網(wǎng)絡社會管理，推進網(wǎng)絡依法規(guī)范有序運行?！闭h的社會適應邏輯要求，黨的建設必須積極回應網(wǎng)絡社會的嚴峻挑戰(zhàn)。作為黨的建設科學化的重要路徑，城市基層區(qū)域化黨建積極承擔起縮短異度空間社會政治距離的歷史使命和現(xiàn)實重任。其一，它突破物理空間局限，將現(xiàn)實空間中“支部建在連上”、“支部建在單位”、“支部建在樓上”的建黨原則引申進網(wǎng)絡，創(chuàng)造性地把“支部建在網(wǎng)上”，聯(lián)通實體組織與虛擬組織，吸納流動黨員和固居黨員，建立“縱向接地、橫向到邊、斜向觸網(wǎng)”的黨組織網(wǎng)絡體系，為異度空間中的政黨整合營建了“橋頭堡”和“鐵營盤”。與“一維中心、條塊分割”的傳統(tǒng)實體組織相比較，這種“去中心化、平面化”的現(xiàn)代虛擬組織大大縮短了不同級別（區(qū)域、系統(tǒng)）黨組織之間、同級（區(qū)域、系統(tǒng)）黨組織之間、黨組織（黨員干部）與黨員（流動黨員）之間、黨員與群眾之間、群眾之間的政治距離和社會距離，從而有助于構建網(wǎng)絡共同體。其二，它創(chuàng)新黨的傳播機制，深刻把握網(wǎng)絡傳播的全球性、交互性、開放性、快捷性、虛擬性、隱蔽性、多元化、個性化和去中心化特點，充分運用網(wǎng)站網(wǎng)頁、博客微博、BBS論壇、QQ聊天室、電郵短信、視頻音頻、電子報刊、網(wǎng)上圖書館等方式傳播黨的意識形態(tài)，與黨組織、黨員、群眾進行“即時、微距”接觸，在意識形態(tài)“交鋒”中傳播主流價值，從而有助于實現(xiàn)價值整合。其三，它創(chuàng)新黨的服務機制，通過創(chuàng)建綜合性的社區(qū)信息服務平臺（如寧波的81890，北京的96156，上海的88547，廣州的96909）或專門化的黨建信息服務平臺（如重慶市委組織部的“12371”，寧波江北區(qū)、廣州天河區(qū)、深圳南山區(qū)的“智慧黨建”平臺），既服務黨組織和黨員，又服務社會組織和民眾，在服務中凝聚黨心民心。

優(yōu)化異度空間的黨建信息資源。信息資源是政黨整合的重要基礎，但信息資源永遠是稀缺的，政黨整合的有效性有賴于對稀缺的信息資源的優(yōu)化配置。在城市基層黨建信息化進程中，由于體制的路徑依賴和部門的經濟理性，部門集權與部門分割的“傳統(tǒng)小部門”被投射到網(wǎng)絡這另一維度的世界，形成“條塊分割、條強塊弱、條條運行”的黨建信息資源配置與資源運行體制機制。為此，2006年國務院印發(fā)的《2006～2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》明確提出：整合各類信息系統(tǒng)和資源，構建統(tǒng)一的社區(qū)信息平臺；2006年中組部印發(fā)的《2006～2010年全國組織系統(tǒng)信息化工作規(guī)劃》嚴格要求：在“三網(wǎng)三庫”的基礎上，整合組織系統(tǒng)應用軟件；2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》進一步強調：整合社區(qū)現(xiàn)有信息網(wǎng)絡資源，整合區(qū)、街道、社區(qū)面向居民群眾、駐區(qū)單位服務的內容和流程，建設集行政管理、社會事務、便民服務為一體的社區(qū)綜合信息管理和服務網(wǎng)絡?；诰W(wǎng)絡信息分割化的現(xiàn)實困境和網(wǎng)絡信息綜合化的政策導向，城市基層區(qū)域化黨建或者通過基層黨建信息管理綜合化模式，即設計黨建三維地圖展示平臺，建設黨員IC卡、手機黨建信息和互聯(lián)社區(qū)網(wǎng)絡等支撐平臺，營建網(wǎng)上黨支部、網(wǎng)上學院、黨員動態(tài)管理系統(tǒng)、黨員服務在線系統(tǒng)和網(wǎng)絡問政系統(tǒng)等功能平臺（如廣州的“智慧黨建模式”）；或者通過基層黨建信息管理嵌入式方略，即將黨員服務信息網(wǎng)嵌入社區(qū)信息綜合服務平臺，集成建設黨員服務、政府服務和社會服務平臺（如寧波的“81890”），從而實現(xiàn)了異度空間黨建資源的優(yōu)化配置，為鞏固黨的基層政權和構建和諧社會提供了堅實的基礎。

總而言之，城市基層區(qū)域化黨建是基層黨建生態(tài)環(huán)境轉換背景下的重要制度創(chuàng)新，扮演著“整合中心”角色，承擔著內外整合功能。在社會深刻轉型和單位黨建式微進程中，區(qū)域化黨建既要充分發(fā)揮政黨內部整合功能，及時破解基層黨組織結構碎片化、資源離散化以及基層黨組織成員自我認同困境；又要充分發(fā)揮社區(qū)社會整合功能，及時破解社區(qū)社會碎片化和基層黨組織懸浮化困境；也要充分發(fā)揮基層行政整合功能，及時破解部門合作行動困境；還要充分發(fā)揮異度空間整合功能，縮短賽博空間的社會政治距離和優(yōu)化虛擬空間的黨建信息資源。惟其如此，方能穩(wěn)固黨的基層政權和實現(xiàn)社會和諧。當然，城市基層區(qū)域化黨建整合功能的充分發(fā)揮需要制度結構的合理和真正“落地”，這是下一步研究的重要任務。

注 釋：

{1}（美）西摩·馬丁·李普塞特：《一致與沖突》，上海：上海人民出版社，1995年，第137頁。

{2}王邦佐，等：《執(zhí)政黨與社會整合》，上海：上海人民出版社，2007年，第9頁。

{3}邁克·費瑟斯通：《消費文化與后現(xiàn)代主義》，南京：譯林出版社，2000年，第32頁。

{4}孫立平：《轉型與斷裂：改革以來中國社會結構的變遷》，北京：清華大學出版社，2004年，第52頁。

{5}鄧偉志：《變革社會中的政治穩(wěn)定》，上海：上海人民出版社，1997年，第185頁。

{6}劉建軍：《“跨單位組織”與社會整合：對單位社會的一種解釋》，《文史哲》2004年第2期。

{7}塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，上海：上海世紀出版集團，2008年，第34頁。

{8}中組部黨建所課題組：《新時期黨群關系調研報告》，《當代世界與社會主義》2005年第1期。

{9}盧愛國：《中國共產黨公信力建設：問題管窺、影響因素與提升策略》，《湖南師范大學社會科學學報》2012年第5期。

{10}鄭永年：《中國共產黨最需要什么》，《領導文萃》2012年第8期。

{11}王長江：《政黨現(xiàn)代化論》，杭州：浙江人民出版社，2004年，第39頁。

{12}Larry Catá Backer：“Rule of Law，the Chinese Communist Party，and Ideological Campaigns Sange Daibiao”，Journal of Transnational Law & Contemporary Problems，No.1，2006.

Review on the Integrative Function of Regional Party Construction in Urban Areas

LU Ai-guo，CHEN Hong-jiang

Abstract：Regional Party Construction in Urban Areas is a significant system change under the background of the ecological environment transformation of Grass-roots partys construction，plays an important role of“integration center”，and performs the internal and external integrative function. Facing the basic-level party organizationsdilemma of structure fragmentation，resource discretization，self-identity crisis，community social fragmentation，grass-roots organizations suspension，sectors action segmentation etc.，to strengthen the partys leadership at the grass-roots level and build a harmonious society，the Communist Party of China should strengthen grass-roots organizations of internal integration，community social integration，grassroots administrative integration and virtual space integration.

Key words：regional party construction；ecological environment；party integration；institutional innovation

（責任編校：文 一）