尹建麗　于得水

[摘 要]現(xiàn)代公共行政管理中的政府職能轉(zhuǎn)變的核心，是理順政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，政府側(cè)重法則、規(guī)則的制定，把該由市場和社會來做的產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系等方面的具體性事務(wù)交由市場和社會。但是，政府下放和取消行政許可事項后，也并非放任市場、社會無序發(fā)展，而需要從市場和社會角度，及時按市場規(guī)則從計劃經(jīng)濟(jì)的“行政許可”向由社會組織調(diào)節(jié)的“認(rèn)證認(rèn)可”轉(zhuǎn)變。認(rèn)證認(rèn)可服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求、有效消除經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的市場失靈和政府失靈，調(diào)節(jié)和促進(jìn)了社會中介服務(wù)組織的有序發(fā)展，形成政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督的有序發(fā)展，完善政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。

[關(guān)鍵詞]政府職能；行政許可；認(rèn)證認(rèn)可

[中圖分類號]F203 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]2095-3283（2015）06-0141-03

一、引言

認(rèn)證認(rèn)可是發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷計劃經(jīng)濟(jì)政府主導(dǎo)、到監(jiān)管型政府社會和市場運(yùn)作的發(fā)展必然。歐美監(jiān)管型國家的發(fā)展歷程證明，在行政體制改革和建立市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，全能國家的公共管理體制已逐漸走上解體，傳統(tǒng)的一元化社會結(jié)構(gòu)已逐步為國家、社會、市場的三元結(jié)構(gòu)所取代。這種多極化結(jié)構(gòu)打破了公共職能國家壟斷的傳統(tǒng)，促使公共職能分擔(dān)方式的調(diào)整與重構(gòu)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)了政府職能的根本轉(zhuǎn)變。目前我國帶有行政許可性質(zhì)的官方認(rèn)證過多，市場認(rèn)證還不完善，政府和市場二者之間的責(zé)權(quán)分工不協(xié)調(diào)。特別是一些壟斷行業(yè)，既不像行政許可、又不是真正意義上的認(rèn)證認(rèn)可。從現(xiàn)代公共管理學(xué)角度，建立統(tǒng)一的合格評定制度和認(rèn)證認(rèn)可制度，完善對第三方社會組織機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)和監(jiān)管，有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代政府角色和職能定位是，政府主要提供涉及國家利益和社會公共利益相關(guān)的公共物品和服務(wù)，而把其他的產(chǎn)品與服務(wù)完全交由市場和企業(yè)來完成，政府通過法律法規(guī)來保護(hù)國家利益和社會公共利益實現(xiàn)有限管理和宏觀管理。政府購買服務(wù)的主體應(yīng)獲得相應(yīng)的資格、資質(zhì)，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出，承接政府購買服務(wù)的主體應(yīng)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)的能力。

二、現(xiàn)代公共行政管理中的政府職能轉(zhuǎn)變

公共行政是以公共組織為依托，為有效實現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動。傳統(tǒng)的公共行政理論認(rèn)為政府應(yīng)該提供所有的公共產(chǎn)品，導(dǎo)致政府?dāng)U大對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，外加于市場的公共權(quán)力造成政府與市場的脫節(jié)、政府運(yùn)作缺乏市場效率和公共支持。新的公共行政理論是融合了公共理念與市場理念、以追求“三E”（Economy、Efficiency and Effectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和有效性）為目標(biāo)的管理模式。美國公共管理界推崇古希臘政府“凡是私人能做的事，決不讓政府做；凡是低層政府能做的事，決不讓高層政府做”的原則。西方國家的新公共管理理論及“重塑政府”運(yùn)動，代表了現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢，在政府與公眾關(guān)系方面，新理論強(qiáng)調(diào)顧客取向、以服務(wù)對象為中心，并通過建立企業(yè)化政府來提高政府的能力與效率，使公眾獲得更多高質(zhì)量的服務(wù)。這對政府管理提出的要求是：加強(qiáng)對社會力量的利用和公共服務(wù)的社會化，不再從管理主體的角度考慮如何管制被管理者，而是站在社會與公眾的立場上考慮政府如何為公眾服務(wù)、對部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革提高績效。在這種背景下，政府管理的變革要立足于國際化競爭，以建立現(xiàn)代公共管理的思維模式為理念，動員全社會力量，建立以政府為核心的開放主體體系，從而最大限度地謀取社會公共利益。歐美國家的第三部門和社會化組織發(fā)展成熟，以對第三方合格評定機(jī)構(gòu)的管理和采信為基礎(chǔ)的社會化監(jiān)管作為主要的市場監(jiān)管手段和方式。

改革開放特別是加入WTO以來，全球化對我國政府管理體制提出了挑戰(zhàn)，我國也十分重視服務(wù)型政府建設(shè)和轉(zhuǎn)變政府職能，最近幾年已經(jīng)取消和下放了多批行政許可事項，盡可能釋放政策紅利，理清政府、社會和市場關(guān)系。如果政府對應(yīng)行政許可，那么社會就對應(yīng)認(rèn)證認(rèn)可，政府和社會共同在激發(fā)市場的同時又防止市場失靈。黨的十八屆三中全會指出必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?，F(xiàn)行《行政許可法》第二十八條規(guī)定，對直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全的產(chǎn)品、物品的檢驗、檢測、檢疫，應(yīng)當(dāng)逐步由符合法定條件的專業(yè)技術(shù)組織實施。國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知指出，加快建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效的服務(wù)型政府，并就實施《方案》任務(wù)分工和有關(guān)要求制定了時間表和路線圖。上海自由貿(mào)易園區(qū)實驗區(qū)的政策設(shè)計為政府管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)驗：負(fù)面清單管理模式。從依法行政來講，政府行政屬于行政許可范圍，對于公權(quán)“法無授權(quán)則禁止”。這種管理模式的改變已經(jīng)是對計劃經(jīng)濟(jì)審批管理模式的巨大顛覆，推而廣之，則可以撼動根深蒂固的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制。國務(wù)院各部門也積極按照要求推進(jìn)本部門的職能轉(zhuǎn)變，積極推動傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的“行政許可”向市場經(jīng)濟(jì)的“認(rèn)證認(rèn)可”轉(zhuǎn)化。如司法部、國家認(rèn)監(jiān)委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)證認(rèn)可工作的通知》的要求，認(rèn)證認(rèn)可結(jié)果將與司法鑒定機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、退出和淘汰機(jī)制結(jié)合，作為今后司法鑒定機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、延續(xù)、執(zhí)業(yè)監(jiān)管和質(zhì)量評價的重要依據(jù)和內(nèi)容。再如，公安消防、環(huán)保、鐵路、電力、電信等行業(yè)產(chǎn)品安全認(rèn)證也實現(xiàn)了從行政審批到市場規(guī)則的認(rèn)證認(rèn)可的轉(zhuǎn)變。

三、行政許可

嚴(yán)格行政許可設(shè)定，是深化行政審批制度改革、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。為貫徹落實黨的十八大有關(guān)深化行政審批制度改革的精神，十二屆全國人大一次會議審議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可，切實防止行政許可事項邊減邊增、明減暗增，國務(wù)院并下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》。主要包括：對人員能力水平評價的事項，除提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益，需要具備特殊信譽(yù)、特殊條件或特殊技能的職業(yè)，確需設(shè)定行政許可的外，不得設(shè)定行政許可；中介服務(wù)機(jī)構(gòu)所代理的事項最終需由行政機(jī)關(guān)或法律、行政法規(guī)授權(quán)的組織許可的，對該中介服務(wù)機(jī)構(gòu)不得設(shè)定行政許可；通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范能夠有效管理的事項，不得設(shè)定行政許可等內(nèi)容。認(rèn)證認(rèn)可有助于劃清政府部門的責(zé)任界限，避免認(rèn)證與行政許可之間的重復(fù)，提高行政效率，減少行政資源的浪費(fèi)。endprint

改革開放以后，特別是我國加入WTO以來，各國經(jīng)濟(jì)的相互依存性日益加強(qiáng)，深刻地影響著主權(quán)國家的社會生活，也對傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)作帶來了挑戰(zhàn)。國務(wù)院已多次發(fā)文取消或降低了涉及各部委的多批行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減少了既得利益在這方面的尋租。當(dāng)前，在認(rèn)證認(rèn)可的產(chǎn)品、服務(wù)和管理體系三大法律界定領(lǐng)域范圍內(nèi)，尤其以服務(wù)這一領(lǐng)域范圍的問題相對突出，如上述各類執(zhí)業(yè)、職業(yè)資格考試認(rèn)定等。一些政府部門的資格認(rèn)定也交由其各自行業(yè)的協(xié)會來組織，但行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤、行業(yè)協(xié)會商會本身資質(zhì)的認(rèn)可等尚不規(guī)范，沒有統(tǒng)一在法律范疇的認(rèn)證認(rèn)可之下。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。國務(wù)院對進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)做出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。緊緊圍繞政府主導(dǎo)法律法規(guī)等規(guī)則事權(quán)的設(shè)定、市場和社會機(jī)構(gòu)實施具體性事務(wù)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，管、辦分離，公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。整合我國機(jī)構(gòu)改革歷程中各部委遺留的下屬“官辦”檢驗、檢測和認(rèn)證機(jī)構(gòu)，逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤、防止“二政府”現(xiàn)象。按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中政府職能轉(zhuǎn)變要求將一些達(dá)標(biāo)、評比、評估和相關(guān)檢查活動，生產(chǎn)經(jīng)營活動和產(chǎn)品物品的許可事項等一批具有“行政許可”性質(zhì)的認(rèn)證認(rèn)可活動，按照市場規(guī)則要求下的認(rèn)證認(rèn)可要求和WTO市場規(guī)則加以轉(zhuǎn)變。

四、認(rèn)證認(rèn)可

認(rèn)證一詞的英文原意是一種出具證明文件的行動，按照國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）和國際電工委員會（IEC）的定義，是指由國家認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)證明一個組織的產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范（TS）或其強(qiáng)制性要求的合格評定活動?！墩J(rèn)證認(rèn)可條例》（國務(wù)院令第390號）規(guī)定：認(rèn)證，是指由認(rèn)證機(jī)構(gòu)證明產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范、相關(guān)技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求或者標(biāo)準(zhǔn)的合格評定活動。認(rèn)可，是指由認(rèn)可機(jī)構(gòu)對認(rèn)證機(jī)構(gòu)、檢查機(jī)構(gòu)、實驗室以及從事評審、審核等認(rèn)證活動人員的能力和執(zhí)業(yè)資格，予以承認(rèn)的合格評定活動。認(rèn)證按認(rèn)證對象分為產(chǎn)品、服務(wù)和管理體系認(rèn)證；按強(qiáng)制程度分為自愿性認(rèn)證和強(qiáng)制性認(rèn)證兩種。產(chǎn)品認(rèn)證在國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）中定義“是由第三方通過檢驗評定企業(yè)的質(zhì)量管理體系和樣品型式試驗來確認(rèn)企業(yè)的產(chǎn)品、過程或服務(wù)是否符合特定要求，是否具備持續(xù)穩(wěn)定地生產(chǎn)符合標(biāo)準(zhǔn)要求產(chǎn)品的能力，并給予書面證明的程序?！笔澜绱蠖鄶?shù)國家和地區(qū)設(shè)立了自己的產(chǎn)品認(rèn)證機(jī)

構(gòu)，使用不同的認(rèn)證標(biāo)志，來標(biāo)明認(rèn)證產(chǎn)品對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的符合程度，如美國UL、歐盟CE、德國VDE、中國CCC及日本PSE 認(rèn)證等。服務(wù)和管理體系認(rèn)證包括：ISO9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證、ISO14001環(huán)境管理體系認(rèn)證、OHSAS18001職業(yè)健康安全管理體系認(rèn)證、食品安全管理體系認(rèn)證（HACCP）認(rèn)證、ISO/TS16949汽車生產(chǎn)件及相關(guān)服務(wù)件組織質(zhì)量管理體系認(rèn)證、信息安全管理體系（ISMS）認(rèn)證、信息技術(shù)服務(wù)管理（ITSM）認(rèn)證，及體育服務(wù)認(rèn)證、低碳認(rèn)證、清真認(rèn)證、地理標(biāo)志認(rèn)證等等。

目前，我國在認(rèn)證認(rèn)可條例法律框架下的認(rèn)證認(rèn)可活動主要是一些產(chǎn)品質(zhì)量和質(zhì)量管理體系方面的認(rèn)證認(rèn)可，而對整個產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系全方位的認(rèn)證認(rèn)可尚未完全整體展開。我國的《對外貿(mào)易法》規(guī)定，國家實行統(tǒng)一的商品合格評定制度，對進(jìn)出口商品進(jìn)行認(rèn)證、檢驗、檢疫。與美國法規(guī)、歐盟指令及其協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)等國外技術(shù)法規(guī)涵蓋的產(chǎn)品范圍一樣，我國的技術(shù)法規(guī)、強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)等國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求涵蓋的產(chǎn)品范圍本身也較為全面，但由于我國大量的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)并未上升到類似歐盟指令次級立法或二級立法的法律高度，使得產(chǎn)品僅符合標(biāo)準(zhǔn)而缺少法規(guī)依托的“認(rèn)證”顯得十分蒼白，如我國進(jìn)口的機(jī)電類商品，CCC認(rèn)證目錄遠(yuǎn)未完全覆蓋強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)范圍產(chǎn)品，大量的產(chǎn)品游離在類似歐盟低電壓指令“CE”認(rèn)證范圍之外（LVD低電壓指令73/23/EEC范圍為：使用電壓為交流50V～1000V和直流75V～1500V之間的電器產(chǎn)品）；另外，我國的服務(wù)認(rèn)證在一些關(guān)系社會民生如交通服務(wù)、物業(yè)服務(wù)、通訊服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域也未廣泛開展。一方面，更多的政府部門調(diào)整傳統(tǒng)審批管理方式，通過認(rèn)證采信的手段實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧嗣黠@成效，在鐵路、公安、水利、司法等部門和行業(yè)領(lǐng)域，如公安系統(tǒng)將所有消防產(chǎn)品納入強(qiáng)制性認(rèn)證，并積極開展指紋采集設(shè)備、指紋自動識別系統(tǒng)、DNA試劑、身份證閱讀機(jī)具等自愿性產(chǎn)品認(rèn)證，在公安系統(tǒng)警用裝備招投標(biāo)中全面采信認(rèn)證結(jié)果。另一方面，無論是產(chǎn)品方面，還是服務(wù)、管理體系方面，都仍有一些壟斷部門或行業(yè)采用本部門、行業(yè)自定的準(zhǔn)入方式，看似“行政許可”性質(zhì)的準(zhǔn)入，其實在嚴(yán)格的法律定義上既非行政許可、又非認(rèn)證認(rèn)可國際通行規(guī)則，而是其部門或行業(yè)維護(hù)自身利益的“潛規(guī)則”，并且這些部門利益往往被披上招投標(biāo)、聽證會等看似“合法”的外衣，實則本質(zhì)上不合法。譬如企業(yè)及其產(chǎn)品已獲得某些資質(zhì)，但如果想進(jìn)入某個領(lǐng)域，還要必須通過這一領(lǐng)域有關(guān)部門單獨(dú)的招投標(biāo)、資質(zhì)認(rèn)可、產(chǎn)品認(rèn)證、體系考核等程序。國家施行統(tǒng)一的認(rèn)證認(rèn)可制度，不但從法律上規(guī)范了這一領(lǐng)域范圍的各項活動，而且對于政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會市場活力，理清政府、社會和市場關(guān)系，防止行業(yè)部門利益和反腐敗等都有重要的意義。

五、結(jié)語

黨的十八屆三中全會公報指出，要改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力。認(rèn)證認(rèn)可結(jié)合行政審批制度改革，對原先行政許可審批管理項目實行認(rèn)證認(rèn)可管理，變政府集“審批、評價、監(jiān)督”于一身的直接管理為政府以“制定政策、采信第三方結(jié)果、后續(xù)監(jiān)管”為主的間接管理，變事前審批為事中事后監(jiān)督，合理配置了行政程序和行政資源，提高了政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理的效能，避免重復(fù)認(rèn)證以及認(rèn)證與行政許可之間的重復(fù)。組織內(nèi)部建立質(zhì)量管理體系并通過認(rèn)證，對推動中國制造向中國創(chuàng)造轉(zhuǎn)變、中國速度向中國質(zhì)量轉(zhuǎn)變、中國產(chǎn)品向中國品牌轉(zhuǎn)變起到積極促進(jìn)作用。認(rèn)證認(rèn)可服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求、有效消除經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的市場失靈和政府失靈，調(diào)節(jié)和促進(jìn)了社會中介服務(wù)組織的有序發(fā)展。在國家推行依法行政、機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變、下放和取消行政審批事項、釋放改革紅利、政府向社會力量購買服務(wù)背景下，加快建設(shè)服務(wù)型政府等一系列大政方針下，認(rèn)證認(rèn)可所包含的產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系等方面的內(nèi)容是其中具體的載體。堅持放、管、治結(jié)合，按市場規(guī)則從計劃經(jīng)濟(jì)的“行政許可”向市場經(jīng)濟(jì)的“認(rèn)證認(rèn)可”轉(zhuǎn)變，符合中央政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步減少資質(zhì)資格類許可和認(rèn)定的有關(guān)要求。在處理政府、市場和社會的關(guān)系上，認(rèn)證認(rèn)可法律制度、體制機(jī)制的完善和規(guī)范，是改革平穩(wěn)過渡和改革成功的保障。從行政許可到認(rèn)證認(rèn)可促進(jìn)現(xiàn)代公共行政管理中的政府職能轉(zhuǎn)變，也是實現(xiàn)質(zhì)量強(qiáng)國中國夢的戰(zhàn)略選擇。

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（責(zé)任編輯：郭麗春）endprint