劉子怡

（東南大學 經(jīng)濟管理學院，江蘇南京211189）

政府效率與地方政府融資平臺舉債
——基于31個省級政府財務披露信息的實證分析

劉子怡

（東南大學 經(jīng)濟管理學院，江蘇南京211189）

本文基于債務治理理論視角，研究政府績效對地方政府融資平臺債務規(guī)模的影響。采用固定效應模型多元回歸方法，對中國31個省級地方政府連續(xù)3年數(shù)據(jù)構(gòu)成的非平衡面板數(shù)據(jù)進行實證檢驗。研究結(jié)果表明：地方政府績效水平對地方政府融資平臺債務規(guī)模存在顯著的負向影響；按照省級區(qū)域劃分，東、中部地區(qū)省級地方政府績效水平對融資平臺債務規(guī)模穩(wěn)定性顯著負相關(guān)，但是西部地區(qū)政府績效水平與地方政府融資平臺債務規(guī)模顯著正相關(guān)。從維持地方政府債務穩(wěn)定性和改善政府績效水平的微觀實現(xiàn)機制來看，政府財務信息披露有助于改善政府績效水平，并且政府財務信息透明度越高，政府效率水平越高。本文最后提出構(gòu)建地方政府債務治理長效機制和科學、完善的政府績效評價體系的政策建議。

地方政府； 融資平臺舉債； 政府效率； 績效評價； 政府財務信息披露

把地方政府規(guī)?？刂圃谶m度的區(qū)間之內(nèi)，是債務治理的重要目標之一。中國銀監(jiān)會紀委書記杜金富曾指出，為了避免地方政府債務盲目擴張，必須建立政府債務能力評估制度，全面衡量政府的責任和負擔，這有助于準確識別政府運行風險，了解可能產(chǎn)生沖擊的來源及強度，尋找避免危機和解決危機的途徑。魏向杰（2014）指出，將評級機構(gòu)的評估報告作為各級人大及相關(guān)部門決策的依據(jù)，以決定地方政府債務規(guī)模［13］。結(jié)合地方政府產(chǎn)出績效水平，進行風險識別并實施有效控制，可以提高融資計劃的可靠性、債務規(guī)模合理性和債務風險最小化（薛菁；2014）［14］。但是，楊亞軍等（2013）認為，當前針對地方政府舉債開出的“藥方”較多，但是由于缺少真正反映政府債務信息的披露機制，很多方法沒有起到應有的作用［15］。Plekhanov和Singh（2006）基于44個國家1982—2000年間的面板數(shù)據(jù)對不同類型的地方政府債務融資控制模式進行研究，研究發(fā)現(xiàn)，沒有任何一種地方政府借款管理模式在任何情況下都優(yōu)于其他模式；最優(yōu)政府債務管理模式的選擇依賴于其他體制變量，如縱向財政失衡、財政援助先例的存在及財政報告的質(zhì)量［16］。因而，要考察地方政府債務最優(yōu)規(guī)模，需要全面考察這些因素。

與現(xiàn)有文獻通常做法不同，本文不是籠統(tǒng)地對債務規(guī)?？刂铺岢鲆?guī)范性結(jié)論與建議，而是定量考察政府績效水平對地方政府債務規(guī)模影響機理，并且從微觀實現(xiàn)機制入手，進一步考察改善政府績效的方法。在這種邏輯框架下，我們可以同時考察地方政府債務最優(yōu)規(guī)模和政府效率最優(yōu)水平。囿于數(shù)據(jù)的可得性和研究思路的限制，以往研究往往不易進行這樣的分析。北京師范大學提供的“中國省級地方政府效率”和上海財經(jīng)大學提供的“中國財政透明度指數(shù)”為本文的定量研究提供了機會。考慮到數(shù)據(jù)時間的滯后性和不完整，本文選擇的期間限于2010—2012年。實證結(jié)果表明：地方政府績效水平對地方政府融資平臺債務規(guī)模穩(wěn)定性存在顯著的負向影響；按照省級區(qū)域劃分，東、中部地區(qū)省級地方政府績效水平對融資平臺債務規(guī)模穩(wěn)定性顯著負相關(guān)，但是西部地區(qū)政府績效水平與地方政府融資平臺債務規(guī)模顯著正相關(guān)。從維持地方政府債務穩(wěn)定性和改善政府績效水平的微觀實現(xiàn)機制來看，政府財務信息披露有助于改善政府績效水平，并且政府財務信息透明度越高，政府績效水平越高。本文的實證結(jié)果對于如何穩(wěn)定地方政府債務規(guī)模、提升政府績效水平具有重要的政策性含義。

二、研究假設(shè)與理論框架

（一）制度背景、地方政府融資平臺舉債與政府效率

地方政府融資平臺對于地方政府經(jīng)濟發(fā)展起到積極作用，同時又存在有平臺定位過寬，自身負債率高、多頭舉債，借貸過程操作不透明等缺陷（魏加寧，2010）［17］。針對地方政府融資平臺舉債存在的問題，現(xiàn)有研究多是從表面上探討，更深層次的根源需要從制度層面來揭示（黃飛鳴，2014）［18］，只有將這個問題置身于所存在的制度背景下，才能得到比較統(tǒng)一、完整的結(jié)論。一些學者將“財政分權(quán)”、“官員晉升”納入到一個理論框架，在這個統(tǒng)一框架中財政分權(quán)與政治集權(quán)相結(jié)合的“中國式分權(quán)”激勵機制顯著改變地方政府財政行為（梅冬州等，2014）［19］。一方面，財政激勵顯著影響地方政府債務融資規(guī)模，當中央政府下放部分財政自主權(quán)時，地方政府才有舉債融資需要（龔強等，2011；王芳、陳曦，2013）［20，21］。另一方面，政治激勵迫使地方政府及其官員通過融資平臺債務擴張加快本地經(jīng)濟增長速度與規(guī)模，以獲得“GDP錦標賽”勝利及政治升遷的目的（薛鋼，2010；祝志勇、高揚志，2011）［22，23］。

在中國制度背景下，不同時期、不同條件下的地方政府行為管理方式和內(nèi)容都有所不同，但其每一次變化的核心環(huán)節(jié)都在于績效指標內(nèi)容的轉(zhuǎn)變和權(quán)重的轉(zhuǎn)移上。對地方政府舉債行為而言，地方債務規(guī)模一定程度上受到政府績效水平的影響。Porta等（2002）研究發(fā)現(xiàn)，政府效率低且對經(jīng)濟干預多、金融系統(tǒng)落后和產(chǎn)權(quán)保護弱的國家，政府所控股的銀行產(chǎn)權(quán)比例更高［24］。Leigland（1997）指出，欠發(fā)達經(jīng)濟當中的公共事業(yè)常常虧損，使得地方政府的債務融資可能在長期難以為繼［25］。Brunetti等（2003）發(fā)現(xiàn)，在政府運行的過程中，業(yè)績考核機制的缺失會導致其監(jiān)督和執(zhí)行成本的增加［26］。要使地方政府執(zhí)行有利于宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的財政政策，除需要良好的制度基礎(chǔ)設(shè)施之外，最根本的還是要將中國式分權(quán)治理模式中以GDP為主的政績考核機制調(diào)整為以經(jīng)濟穩(wěn)定優(yōu)先并兼顧民意的政府考核機制（方紅生、張軍，2009）［27］。為此，有學者提出通過對地方政府債務的總體規(guī)劃、定量管理以及科學論證，有效地控制政府融資平臺債務規(guī)模的方法（Trautman，1995；Levine，2011）［28，29］Mellor（1996）和Mercer（2004）進一步驗證，一個有效的績效評價系統(tǒng)有利于優(yōu)化政府的行政功能，使政府目標最大化和成本最小化［30，31］。因此，提高政府效率水平對于優(yōu)化地方政府舉債融資行為具有戰(zhàn)略性意義，據(jù)此提出如下假設(shè)。

假設(shè)1給定制度條件，改善地方政府效率有助于維持地方政府債務可持續(xù)發(fā)展，并且政府效率越高，政府債務相對規(guī)模越小。

（二）地方政府效率與政府財務信息披露

政府效率，即公共管理績效，是指政府從事公共管理過程中以較低的成本、較少的資源實現(xiàn)政府最優(yōu)產(chǎn)出，達到預定行政目標的水平和能力。如何達到預期的水平和能力，掌握科學的方法至關(guān)重要。迪卡爾說過，最有價值的知識是關(guān)于方法的指示。方法，具體指的是技巧和步驟。對于政府效率的測度和評價，不像企業(yè)的生產(chǎn)效率，有產(chǎn)品和實物為依據(jù)，可以用同樣的經(jīng)濟標準進行精確的定量分析。政府活動的有形成果和消耗可以用數(shù)字計算，而大量的無形成果和損耗卻無法進行定量分析（唐任伍、唐天偉，2004）［32］。由于缺乏明晰的衡量標準和價值約束，我國的政府績效管理與評估出現(xiàn)了如下問題：唯GDP主義；重當前、輕長遠；重速度、輕質(zhì)量；重局部、輕全局等問題（包國憲、王學軍，2013）［33］。當前，需要解決的首要問題是引入適當?shù)臄?shù)量工具。張琦（2006）指出，政府財務信息能夠在一定程度上解決政府行為不可觀測的問題，而且最大可能地解決政府績效評價體系定量數(shù)據(jù)的缺失問題［34］。具體而言，政府財務信息以財務數(shù)據(jù)的形式固化和反映了政府受托責任履行情況，全面、真實并且客觀地反映了政府行為活動，為地方政府績效評價提供了基礎(chǔ)性工具。肖鵬（2010）認為，政府會計不僅能夠為政府績效評價提供相關(guān)信息，而且能夠反映政府資產(chǎn)、負債狀況，評估政府顯性和隱性債務風險［35］。由此看來，政府會計則扮演著確保實質(zhì)性績效的基礎(chǔ)性工具角色，在績效評價與管理中處于核心地位，并且提高政府財務信息的透明度有助于提高政府績效水平。地方政府財務信息披露可以完善政府績效評價體系，進而有效規(guī)范地方政府舉債行為，為此如下假設(shè)。

假設(shè)2地方政府財務信息披露有助于改善政府效率，當政府財務信息透明度較低時，政府效率水平較低。

（三）理論分析框架

地方政府融資平臺債務適度規(guī)?？陀^存在，但在具體實踐中，卻往往很難把握其具體數(shù)量界限。然而，把地方政府債務規(guī)?？刂圃谶m度的區(qū)間之內(nèi)，并使其盡可能趨于最優(yōu)，是地方政府債務治理的重要目標之一。這就需要在中國制度背景下，進行必要的分析探討，進而決定較為適宜的債務規(guī)模。在現(xiàn)實經(jīng)濟中，影響或決定地方政府債務規(guī)模的因素是多方面的。從宏觀角度來看，諸如經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收支狀況、投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)等因素都會影響地方政府債務規(guī)模。從地方政府舉債本身來看，債務結(jié)構(gòu)、期限安排、償債方式和債務資金使用方向也會影響最優(yōu)債務規(guī)模大小。但是孤立地看待某一指標不足以得出地方政府債務規(guī)模最優(yōu)的結(jié)論，而且，有時候出于種種原因，各種指標之間會出現(xiàn)相互矛盾。因此，把地方政府債務規(guī)?？刂圃谶m度的區(qū)間之內(nèi)，從地方政府債務治理角度出發(fā)，應更加注重分析政府績效水平對地方政府債務規(guī)模的影響。一方面，政府績效評價能夠?qū)Φ胤秸畟鶆盏目傮w規(guī)劃、定量管理以及科學論證，有效地控制政府融資平臺債務規(guī)模；另一方面，政府績效評價可以全面衡量政府的責任和負擔，有助于準確識別政府運行風險，了解可能產(chǎn)生沖擊的來源及強度，尋找避免危機和解決危機的途徑。然而，由于定量信息的缺乏，制約著政府績效評價的發(fā)展。政府財務信息能夠在一定程度上解決政府行為不可觀測的問題，全面、真實并且客觀地反映了政府行為活動，為地方政府績效評價提供了基礎(chǔ)性工具。因此，控制地方政府債務規(guī)模，首先應改善政府績效評價體系，提升政府效率，其次應重視政府財務信息作用?；诖耍疚膶⒌胤秸e債、政府效率與政府財務信息披露放在一個框架下，通過驗證三者間的關(guān)系，為驗證穩(wěn)定地方政府債務規(guī)模、提升政府績效水平提供理論依據(jù)（如圖1所示）。

圖1 地方政府舉債、政府效率與政府財務信息披露機制理論分析框架圖

三、實證分析

（一）模型設(shè)定與變量說明

為檢驗假設(shè)1，建立模型（1），被解釋變量為地方政府融資平臺債務規(guī)模（GL），即反映地方政府融資平臺債務規(guī)模的穩(wěn)定性?？疾熳兞渴堑胤秸剩≒A），反映地方政府績效水平的高低?？紤]到不同區(qū)域的政府融資平臺舉債行為差異，還控制了政府省級區(qū)域（area），即將地方政府劃分為東部、中部、西部三個區(qū)域。另外考慮到財政分權(quán)、政治激勵和地區(qū)GDP（Tornell和Lane，1999；Talvi和Vegh，2005；Alesina等，2008）［36—38］會影響地方政府舉債規(guī)模，本文選擇的控制變量包括財政支出分權(quán)（ED）、省長年齡（log_age）、地區(qū)GDP。其中，在中國省級行政區(qū)域中，省長是政務系統(tǒng)的最高首長，負責省級轄區(qū)內(nèi)的日常工作，他們的行為偏好對于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和政府績效的影響作用顯著。有研究表明省長在地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟起到關(guān)鍵作用，并且省長年齡越大，政治激勵的作用越?。ㄐ飕F(xiàn)詳、王賢彬，2010）［39］，本文選擇省長年齡作為政治激勵的替代指標。

針對假設(shè)2，建立模型（2），被解釋變量為政府效率（PA），解釋變量為一般預算基金透明度（GF）和行政收支信息透明度（RE）?？紤]到政府廉潔性和地區(qū)教育水平對政府效率的影響（陳志勇和陳思霞，2014；Sarquis和Arbache，2002）［40，41］，本文選擇清廉指數(shù)（CPI）、人均受教育程度（peredu）和人均GDP（pergd p）等控制變量。具體的變量定義如表1所示。

表1 主要變量說明

（二）樣本選擇與描述性分析

本文以31個省、自治區(qū)、直轄市為樣本，可獲得數(shù)據(jù)的完整期間為2010—2012年。各省級地方政府融資平臺債務數(shù)據(jù)來源于WIND數(shù)據(jù)庫。財務信息披露指標參考上海財經(jīng)大學《中國財政透明度報告》公布的財政透明度指數(shù)。政府效率指標借鑒北京師范大學公布的《中國省級地方政府效率研究報告》數(shù)據(jù)。政府廉潔指數(shù)來自中國社會科學院研究所公布的《中國法治發(fā)展報告》。并通過查閱各省政府發(fā)布的工作報告中國經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫等進行手工收集和補充，經(jīng)過篩選最終共獲得93個樣本數(shù)據(jù)。具體描述性分析如表2所示。

表2 各變量的描述性統(tǒng)計

從表2可以看出，各省地方政府融資相對規(guī)模（GL）的平均值為0.015，最小值0，最大值0.101①由于缺乏各省完整的地方政府債務數(shù)據(jù)信息，本文選取了具有代表性的各省發(fā)行城投債券的地方政府融資平臺作為樣本，將其從銀行貸款的數(shù)據(jù)加總作為各省地方政府債務規(guī)模的衡量指標。用債務規(guī)模占GDP的比率作為政府債務規(guī)模穩(wěn)定性的替代值，數(shù)值相對較小，并且完整性上具有欠缺，但是仍能體現(xiàn)地方政府舉債行為特征。此外，由于西藏省級數(shù)據(jù)的缺失，本文設(shè)定缺失值為0，故出現(xiàn)最小值為0。，該值是各省融資平臺從銀行貸款數(shù)據(jù)加總后與各省名義GDP比值得到。標準差為0.014，表明我國地方政府舉債行為差異顯著。地方政府績效水平（PA）的平均值0.994最小值0.014，最大值1.822，表明地方政府績效水平普遍偏低，大部分地方政府績效水平處于全國中下水平，不同地方政府間存在較大差異。三個控制變量支出分權(quán)（ED）、省長年齡的對數(shù)（log_age）以及各省收入（GDP）標準差均比較大，說明這些因素在不同省份間存在較大差異。

一般預算基金與政府性基金（GF）的平均值0.269，最小值0.108，最大值0.748，表明省際間政府預算支出項目、政府預算收入項目、政府預算資產(chǎn)負債項目、部門預算項目、單位預算項目以及政府性基金項目的信息公開程度具有較大差異。政府行政收支及相關(guān)信息（RE）的平均值0.063，最小值0.001，最大值0.25，表明省級行政收支及其相關(guān)信息透明度整體水平偏低，省際間的差異顯著。其他控制變量廉潔指數(shù)（CPI）、人均受教育水平（perei）和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展（pergdp）標準差也比較大，顯示不同省份間的差異性。

（三）回歸分析

1.地方政府融資平臺舉債與地方政府效率

為了選擇最具有解釋力、最適合本研究樣本數(shù)據(jù)的模型，本文對模型（1）進行了F檢驗和Hausman檢驗，檢驗結(jié)果均拒絕了混合回歸與隨機效應估計，表明采用固定效應的估計方法更為恰當。固定效應的好處在于：一方面可以控制不可觀測的時間效應和地區(qū)效應，有效降低內(nèi)生性問題；另一方面類似于一階差分的方法，考慮到各變量變化值的作用。如表3所示，首先對模型（1）進行回歸分析。

表3第1、2列是固定效應模型（FE）的估計結(jié)果。第1列中，在未引入控制變量的情況下，政府績效水平的回歸系數(shù)在5%水平上顯著為負?？紤]到債務規(guī)模受其他因素影響而發(fā)生變化，引入ED、log_age、GDP等控制變量之后，政府績效水平對地方政府融資平臺債務規(guī)模的影響依然在5%水平上顯著為負。但是考察政府績效對地方政府債務規(guī)模的影響，還必須考慮內(nèi)生性問題。本文運用工具變量固定效應模型（IV-FE）的方法解決內(nèi)生性問題。具體做法是，在面板數(shù)據(jù)環(huán)境下，選擇變量的滯后值，即運用政府績效的滯后一期作為工具變量。如表3第3列估計的結(jié)果顯示，政府績效在10%水平顯著為負，表明就省級地方政府而言，政府效率越高，地方政府融資平臺債務相對規(guī)模越小，改善政府效率有助于抑制地方政府融資平臺債務膨脹，促進地方政府融資平臺債務規(guī)模的可持續(xù)發(fā)展，驗證了假設(shè)1。并且再以IV-FE的估計結(jié)果為基準，觀察控制變量的變化發(fā)現(xiàn)：財政收入分權(quán)回歸系數(shù)在5%的水平上顯著為正，表明財政激勵顯著影響地方政府融資平臺債務規(guī)模；省長年齡（log_age）回歸系數(shù)在5%水平顯著為負，表明隨著省長年齡的增加，政治激勵越小，從而對地方政府融資平臺債務規(guī)模的影響越小。地區(qū)GDP回歸系數(shù)在10%水平顯著為負，表明地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越高，地方政府債務融資相對規(guī)模越小。為了驗證結(jié)果的可靠性，本文在模型（1）中引入收入分權(quán)指數(shù)（RD）＝各省一般預算收入/中央一般預算收入，作為衡量財政分權(quán)制度因素的另一個替代變量。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，模型（1）中的PA顯著為正，說明政府績效水平會顯著影響地方政府融資平臺債務規(guī)模。由于篇幅限制，不再贅述。

表3 政府效率對地方政府融資平臺債務規(guī)模影響估計結(jié)果

31個省級地方政府融資平臺債務規(guī)模的檢驗結(jié)果說明了政府績效對地方政府融資平臺債務規(guī)模的影響是負向的，即政府績效水平的提升可以有效抑制地方政府融資平臺債務膨脹。然而，我國國土面積廣闊，各個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略性、資源稟賦、政策法規(guī)等具有巨大差異。因此，通過劃分東部、中部、西部區(qū)域，進一步分析政府績效水平對地方政府融資平臺債務規(guī)模影響。為了避免內(nèi)生問題對估計結(jié)果的影響，分區(qū)域的估計方法依然是工具變量固定效應模型（IVFE）。同時，為了檢驗估計結(jié)果的穩(wěn)健性，本文分未引入控制變量和引入控制變量兩種情形進行了估計。表4第1、2列是針對東部地區(qū)的估計結(jié)果。第1列在未引入控制變量的情況下，東部地區(qū)的績效水平回歸系數(shù)顯著為負。第2列是引入控制變量的估計結(jié)果，對比第1列可以發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)的政府績效回歸系數(shù)依然顯著為負。表4第3、4列是針對中部地區(qū)的估計結(jié)果。對比第3和4列，可以看出不論是否引入控制變量，中部地區(qū)政府績效回歸系數(shù)均顯著為負。表4第5、6列是針對西部地區(qū)的估計結(jié)果。在引入控制變量之前，政府績效回歸系數(shù)為負，引入控制變量之后，政府績效回歸系數(shù)變?yōu)檎＞C上，針對東、中、西部地區(qū)的估計結(jié)果顯示：東中部地區(qū)的政府績效回歸系數(shù)顯著為負，即政府績效水平的提升可以有效降低東西部地區(qū)地方政府融資平臺債務相對規(guī)模，而西部地區(qū)的政府績效回歸系數(shù)在引入財政分權(quán)、省長年齡和地區(qū)GDP等控制變量后，顯著為正，即政府績效提升會增加西部地區(qū)融資平臺債務規(guī)模?？赡艿脑蛟谟冢簩嵙^為落后的西部省份具有強烈的政績訴求，一旦績效水平提高，堅定了地方政府大規(guī)模投資舉債的信心，從而造成債務規(guī)模的擴大。

表4 政府效率對東中西部地區(qū)地方政府融資平臺債務規(guī)模影響的估計結(jié)果(IV-FE模型)

2.地方政府效率與政府財務信息披露

由于F檢驗和Hausman檢驗均拒絕了混合回歸與隨機效應估計，模型（2）采用固定效應估計方法。具體結(jié)果見表5。對于模型（2）來說，GF、RE均在1%和5%水平上顯著為正，表明政府財務信息披露越充分，政府績效水平越高。CPI在1%水平顯著為正，表明廉潔指數(shù)越高，政府績效水平越高。因為“陽光是最有力量的防腐劑”，也是提升政府績效水平的催化劑，只有廉潔、透明的政府才可能是高效的政府。此外，本文控制的peredu和pergdp均在5%水平顯著為正，表明人均受教育程度和人均收入越高，政府績效水平越高。表明人均素質(zhì)提高和人均收入水平的提升，有助于改善地方政府績效。

表5 政府財務信息披露對改善政府效率的估計結(jié)果

為了驗證模型（2）結(jié)果的可靠性，引入31個省級地方政府財政透明度指數(shù)（FT），結(jié)果顯示：FT、GF和RE顯著為正，表明地方政府財務信息披露越好，政府績效水平越高。研究假設(shè)得到實證支持，且回歸分析結(jié)果具有較好的穩(wěn)定性（如表6所示）。

四、研究結(jié)論與政策建議

在中國式分權(quán)制度背景下，鑒于地方政府項目融資需求，可以預期，為了促進政府職能加快轉(zhuǎn)變、拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道、完善財政投入及管理方式，融資平臺還將長期存在。本文基于地方政府債務規(guī)模可持續(xù)性發(fā)展和具體實現(xiàn)方法的考慮，構(gòu)建了地方政府融資平臺債務規(guī)模優(yōu)化模型和政府績效優(yōu)化模型。一方面，從債務治理角度揭示了地方政府融資平臺債務規(guī)模受到政府績效水平的影響規(guī)律，并運用面板固定效應估計模型進行實證檢驗。研究發(fā)現(xiàn)，給定制度背景下，地方政府績效水平對地方政府融資平臺債務規(guī)模穩(wěn)定性存在顯著的負向影響；按照省級區(qū)域劃分，東、中部地區(qū)省級地方政府績效水平對融資平臺債務規(guī)模穩(wěn)定性顯著負相關(guān)，但是西部地區(qū)政府績效水平與地方政府融資平臺債務規(guī)模顯著正相關(guān)。另一方面，從維持地方政府債務穩(wěn)定性和改善政府績效水平的微觀實現(xiàn)機制來看，政府財務信息披露有助于改善政府績效水平，并且政府財務信息透明度越高，政府效率水平越高。為此，本文提出以下政策建議。

表6 政府財務信息披露對于改善政府效率的穩(wěn)健性結(jié)果

（一）構(gòu)建地方政府債務治理長效機制

一個長效的債務治理機制必須是事前規(guī)劃、事中管理和事后監(jiān)督嚴格的流程系統(tǒng)。目前我國地方政府債務更多強調(diào)事后防范風險和預警，缺少事前規(guī)劃和事中管理，因此，需要結(jié)合政府績效評價結(jié)果，構(gòu)建地方政府法制化、透明化的融資渠道，并且強化問責機制和對地方政府融資平臺要重點規(guī)范。具體而言：第一，有序推進地方市政債券的發(fā)行，并不斷完善相關(guān)法律制度，將地方政府發(fā)行市政債券的行為關(guān)進法律的籠子；第二，加快編制政府資產(chǎn)負債表，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)增長、政府融資機制、債務償還資金來源等通盤考慮，尋求地方政府債務治理平衡點；第三，完善地方政府考核機制、建立地方政府性債務管理責任制，明確“誰負債，誰償債”的償債主體責任。

（二）建立科學、完善的政府績效評價體系

政府績效評價是對特定時間段內(nèi)政府行為核算與評判的科學工具，是構(gòu)建廉潔高效、公開透明的政府重要內(nèi)容。事實上，績效評價已經(jīng)步入深水區(qū)，開始遭遇各種掣肘，而其要進一步發(fā)揮作用還需要從多個渠道提升績效水平。首先，必須從法律上保障政府績效評價組織機構(gòu)所處的地位及權(quán)威性，保證其收集信息、開展活動、分析結(jié)果、提出改進方案等評價全程的暢通無阻。從法律規(guī)范政府績效評價組織者的行為，防止失范行為和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。其次，績效信息質(zhì)量的高低直接影響著政府績效的改善程度。低質(zhì)量的績效信息不利于政府績效的改善和政府治理水平的提高。因此，需要更加完善的政府會計體系為績效信息提供質(zhì)量保證，來提高績效信息質(zhì)量，確?？冃畔⒌挠行А⒖煽颗c客觀，從而更有利于為決策服務。

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責任編輯 楊萍

Government Efficiency and Local Government Financing Platform Debt：an Empirical Analysis Based on Governmental Financial Information Disclosure

LIU Zi-yi
（School of Economic Managent，Southeast University，Nanjing 211189，China）

This paper analyzes the influence of the governance efficiency on local government financing platform debt based on theory of debt governance.To examine the hypotheses，the paper carries out an empirical research by using an unbalanced panel data composed of continuous three years data of 31chinese provinces with fixed effect model multiple regression.The results show that government efficiency has a negative impact on local government financing platform debt.According to the provincial areas，government efficiency in the east province and central province has a negative impact on local government financing platform debt，but in west province，government efficiency has positive impact on local government financing platform debt.From the view of implementation mechanisms to maintain stability of local government debt and improve the governance efficiency，The disclosure of governmental financial information helps to set up the governmental performance evaluation system，and the higher transparency of governmental financial information is，the higher governmental performance level would be.Therefore，the policy suggestion is that the performance evaluation oriented government accounting system and long-term local governmental debt governance system should be set up.

local government；financing platform debt；government efficiency；performance E-valuation；governmental financial information disclosure

F062.6 文獻標識碼:A 文章編號:1005—1007(2015)02—0037—12

一、引言

地方政府債務的不斷增長是融資平臺舉債的重要背景，據(jù)國家審計署（2013年第24號）公告數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，地方政府性債務總規(guī)模為17.9萬億，其中銀行貸款10.1萬億，同期，銀監(jiān)會統(tǒng)計口徑下地方政府融資平臺貸款余額為9.7萬億，列入地方政府性債務的城投債1.1萬億元，約占同期城投債余額的50%。2014年10月，國務院發(fā)布的《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》明確提出融資平臺要剝離政府融資職能，不得新增政府性債務。所謂融資平臺公司舉債，是指地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司。這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。由于融資平臺數(shù)量眾多、存量債務龐大，在其回歸市場化經(jīng)營或?qū)嵤┦袌鐾顺龅倪^程中，需要強化政策對接和厘清監(jiān)管職責，切實防范融資平臺債務風險。

從已有研究來看，對于地方政府舉債融資評價褒貶不一。第一代財政聯(lián)邦理論認為，通過地方政府借款為地方投資項目融資比使用當期的地方財政收入更為可取。舉債行為不僅有助于解決投資面臨的資金約束問題，減少對經(jīng)濟增長的不利影響，而且有助于增強地方政府預算和政府債務管理的透明性以及對地方政府的問責（Vo，2010；Blanchard、Giavazzi，2004；Swianiewicz，2004）［1—3］。在中國財政分權(quán)體制下，地方政府融資平臺被認為是地方政府舉債的重要主體（劉昊等，2013）［4］，各級地方政府在財力相對有限的情況下，只有通過融資平臺才能解決大量基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資問題（蘆亮，2013）［5］。另一方面，早期古典學派主要代表人物亞當·斯密（1974）和大衛(wèi)·李嘉圖（1976）對政府舉借債務持否定態(tài)度，認為政府舉債使生產(chǎn)性資本轉(zhuǎn)變?yōu)榉巧a(chǎn)性的資本，對生產(chǎn)力的發(fā)展極為不利；并且政府舉債的顯著非生產(chǎn)性特點使得債務資金使用可帶來的償債現(xiàn)金流無法得到保障，借債規(guī)模過大將給經(jīng)濟帶來沉重的負擔［6，7］。結(jié)合中國具體國情來看，匡小平、蔡芳宏（2014）指出，允許地方政府發(fā)債背離了預算法禁止地方政府發(fā)債的規(guī)定，從而背離了依法治國的改革目標［8］。此外，公共選擇學派的代表人物布坎南（1991）認為，政府舉債是否有益不能簡單而論，短期內(nèi)可能刺激經(jīng)濟增長，而償還債務必定會給未來需求造成壓力；長期看來，政府舉債對經(jīng)濟影響是無效的［9］。實踐證明，在促進中國地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，地方政府投融資平臺發(fā)揮了積極作用，與此同時，融資平臺的發(fā)展也面臨債務風險預警和數(shù)量控制、相關(guān)法制建設(shè)等一些系列問題（溫來成、蘇超，2013）［10］。從債務可持續(xù)發(fā)展角度來看，中國地方政府需降低對融資平臺債務的依賴程度，融資平臺應在彌補市場失靈的范圍內(nèi)適度舉債（劉偉、李連發(fā)，2013，張英杰等，2014）［11，12］。

2014-10-25

基金簡介:國家自然科學基金面上項目（71172064）。

劉子怡，女，東南大學經(jīng)濟管理學院博士生，主要從事政府及非營利組織財務與會計研究。