譚中和

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養(yǎng)老金并軌：“中人”是關(guān)鍵

譚中和

如何處理改革前后待遇水平的合理銜接問題，既是機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工普遍關(guān)心的焦點問題，也是改革的重點難點問題。其中，解決好“中人”的待遇銜接問題，是改革順利實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

最近國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，是落實十八屆三中全會提出的“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”的重大戰(zhàn)略決策。對完善中國特色的養(yǎng)老保障體系，建立更加公平可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度，具有極其重要的意義。

如何處理改革前后待遇水平的合理銜接問題，既是機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工普遍關(guān)心的焦點問題，也是改革的重點難點問題。按照“老人老辦法”原則，“老人”的已有待遇不會降低，而“新人新制度”確保了“新人”實行新機(jī)制，“基本養(yǎng)老保險+職業(yè)年金做補(bǔ)充”的制度模式，可以有利于新人退休后的總體待遇保持較高水平。因此，如何解決好“中人”的待遇銜接問題，確保其待遇水平不因改革而降低，是改革順利實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

準(zhǔn)確理解“中人”的制度設(shè)計

所謂“中人”，即這次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革（2014年10月1日）前進(jìn)入機(jī)關(guān)或事業(yè)單位工作的公務(wù)員或職工及改革后退休的人員。因此，這里的“中人”既包括已經(jīng)工作了30多年甚至40多年的人，也包括剛進(jìn)入公務(wù)員隊伍或事業(yè)單位的工作人員。

為何要設(shè)置“中人”？當(dāng)然，改革最簡單的辦法是不設(shè)“中人”，即“中人”既不繳費(fèi)、也不改革待遇計發(fā)辦法，仍執(zhí)行原來的退休制度。只有改革后加入公務(wù)員隊伍或事業(yè)單位的人員參保繳費(fèi)。盡管不設(shè)“中人”可確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)有職工待遇不降低，有利于穩(wěn)定公務(wù)員和事業(yè)單位隊伍，易于推行改革和易于操作，但改革的不徹底性將使兩種制度長期保持“雙軌”運(yùn)行，新老兩種制度并行時間將持續(xù)40年左右，既不利于單位的人員管理，易引發(fā)很多攀比矛盾，又難以解決養(yǎng)老保險制度長期“雙軌制”的問題，還可能引發(fā)其他群體攀比。

而設(shè)立“中人”，并使其從改革開始實行繳費(fèi)，以前的工作年限視同繳費(fèi)，按照新制度計發(fā)養(yǎng)老金和參加待遇調(diào)整，并建立職業(yè)年金。一方面保證改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的待遇水平不降低，保障既得利益；另一方面徹底破除多年的養(yǎng)老保險“雙軌制”，符合選取改革最大公約數(shù)的要求。同時，設(shè)立“中人”的方案也符合國家關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的一系列政策，延續(xù)了我國養(yǎng)老保險制度改革的一貫做法，維護(hù)了政策的統(tǒng)一性和公平性。

“中人”過渡的國內(nèi)外做法

如何實現(xiàn)“中人”過渡，是世界各國在養(yǎng)老保障改革進(jìn)程中面臨的難題之一，事關(guān)改革的成敗和改革的成本。從國際上看，為保證新制度的順利實施，所采取的辦法大致包括三個方面：一是設(shè)立一定的過渡期，采取措施保證過渡期內(nèi)的“中人”的待遇不降低；二是允許在過渡期內(nèi)退休的人員選擇繼續(xù)以舊制度方式退休，或者選擇新的制度退休；三是過渡期的長短依各國國情和新舊制度情況而定。有的國家選擇了較長的過渡期，基本上相當(dāng)于改革從新人開始，而有些國家則選擇了較短的過渡期。我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的建立，采取的是“中人”逐步過渡的辦法。《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號）指出，實施前參加工作、實施后退休且個人繳費(fèi)和視同繳費(fèi)年限累計滿15年的人員，按照新老辦法平衡銜接、待遇水平基本平衡等原則，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上再確定過渡性養(yǎng)老金。我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的運(yùn)行實踐已經(jīng)證明，“老人老辦法，新人新辦法，中人逐步過渡”符合我國的國情，也是這次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革所采取的重要政策。

1月19日，國務(wù)院新聞辦公室就機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)情況舉行發(fā)布會，圖為人力資源和社會保障部副部長胡曉義介紹有關(guān)情況。

如何實現(xiàn)順利過渡

應(yīng)該說，設(shè)立“中人”最大限度保全了“中人”既得利益，可以實現(xiàn)制度平穩(wěn)過渡。具體措施是：設(shè)立過渡期，調(diào)節(jié)計發(fā)參數(shù)。即：通過在基本養(yǎng)老保險制度上采取技術(shù)手段，實現(xiàn)“中人”待遇的平穩(wěn)過渡。按照制度設(shè)計，對“中人”在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金，并同步建立職業(yè)年金。通過對多套計發(fā)參數(shù)的組合進(jìn)行測算論證，設(shè)立一定時期的過渡期，采用不封定老辦法退休費(fèi)計發(fā)基數(shù)、統(tǒng)一過渡系數(shù)（與企業(yè)相同）、用改革時個人的實際繳費(fèi)指數(shù)作為視同繳費(fèi)指數(shù)，并在過渡期內(nèi)實行新老辦法對比，待遇“托底限高”的辦法。一是過渡期限的設(shè)置經(jīng)過科學(xué)測算確定，通過若干年的過渡，使各類人員實現(xiàn)平穩(wěn)、平滑過渡；二是不封定老辦法退休費(fèi)計發(fā)基數(shù)，通過調(diào)節(jié)其他計發(fā)參數(shù)，實現(xiàn)過渡期內(nèi)新老辦法的平穩(wěn)過渡；三是由于所有“中人”都有過渡性養(yǎng)老金，調(diào)整過渡系數(shù)會持續(xù)對養(yǎng)老金水平發(fā)揮重要影響。為統(tǒng)籌考慮企業(yè)、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老金，過渡系數(shù)基本采用與企業(yè)計發(fā)辦法相同的過渡系數(shù)。

為了確保平滑過渡期內(nèi)無法實現(xiàn)待遇平穩(wěn)過渡的人員（主要是由于工齡較短）待遇不降低，對過渡期內(nèi)退休人員用統(tǒng)籌基金按老辦法補(bǔ)齊待遇差；新辦法養(yǎng)老金超出老辦法的人員，超出部分以每年增加一定比例的辦法發(fā)放，直到過渡期末年按增加部分全部發(fā)放，這樣既可防止有些工齡較長的人員的新辦法養(yǎng)老金增長過快，又可實現(xiàn)過渡期內(nèi)與過渡期后人員待遇的平穩(wěn)銜接。

可見，“中人”逐步過渡的辦法可以使過渡期各年的待遇差異縮小，實現(xiàn)平穩(wěn)平滑過渡。同時，從資金渠道來看，將由統(tǒng)籌基金彌補(bǔ)待遇差部分，統(tǒng)籌基金缺口由財政負(fù)責(zé)兜底，由此確?！爸腥恕贝霾唤档蛯⒉皇軉挝还┛钋赖南拗?。

（作者為人力資源和社會保障部社會保障研究所養(yǎng)老保險研究室主任、研究員）