姚巧華

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縣委書記權力運行科學化路徑論析*

姚巧華

摘要:縣委書記權力運行科學化是當前我國政治實踐和學術研究中的一個深層次命題。要通過改革過分集中的權力結構、實行“議行監(jiān)”三權的合理分離，為縣委書記科學用權提供制度前提。同時還要通過相應的體制機制建設來提升權力運行的科學化水平，恰當設置權力清單，規(guī)范、公開權力運行程序;以創(chuàng)新黨內監(jiān)督、激發(fā)異體監(jiān)督為著眼點來改革權力監(jiān)督體制;通過設立有針對性的全面評價指標體系，完善績效考評機制，發(fā)揮考評激勵功能;構建權力腐敗懲處機制，彰顯懲治腐敗的警示意義。

關鍵詞:中國共產黨;縣委書記;權力運行;科學化

縣委書記如何科學地運用好黨和人民賦予的權力，是當前我國政治實踐和學術研究中的一個深層次命題。近些年來，學界在關注縣委書記的選拔、管理和任用的同時，紛紛將目光聚焦到“權力”這一核心問題，并圍繞縣委書記的權力運行與制約進行了一些有益的探索。事實上，縣委書記權力運行遵循的是極其復雜的邏輯，其中權力結構的科學與否從根本上決定著權力運行的狀況，而權力運行的公開性、透明性是基本要求，有效的監(jiān)督機制、科學的考評機制及腐敗懲處機制則是重要保障。本文試圖通過透析縣委書記的權力運行過程及其基本特點，探索縣委書記權力運行科學化的機制及其構建路徑，以期為縣委書記科學執(zhí)政提供一管之見。

一、科學配權，形成合理的權力結構

1.賦予必要的權力，確保縣委書記完成特定的使命與職責

與普通領導干部不同，縣委書記在國家政權結構中肩負著獨特的歷史使命，縣委書記的崗位特殊性主要來自縣級政權在國家發(fā)展中的特殊地位。自秦以來，中國就是以縣政為基礎進行治理的國家。縣級政權在國家這張大網中發(fā)揮著“紐帶”與“橋梁”的支撐作用，中國社會的興衰治亂與縣級政權的狀況息息相關，可謂郡治則國治、郡富則國強。在當前的縣域經濟社會發(fā)展中，縣委是“一線指揮部”，要“總攬全局，協(xié)調各方”，對縣域社會實行“總的領導”。作為“一線總指揮”的縣委書記，在統(tǒng)攬全局中發(fā)揮全縣主心骨的作用，為全縣發(fā)展定基調、明方向、作決策。“一把手”的職責必然要求賦予與之相匹配的權力，沒有必要的權力就無法保證縣委書記完成相應的職責。

2.建立合理的權力結構，進一步規(guī)范縣委書記權力配置

縣級黨組織從結構上一般可以分為中共某縣黨員代表大會、中共某縣委員會、中共某縣常務委員會及其職能部門、中共某縣紀律檢查委員會等。其中，黨員代表大會和委員會是縣級黨的權力機關，黨委會由黨的代表大會選舉產生并向代表大會負責和報告工作;黨委會全體會議閉會期間，由常委會行使委員會職權，常委會負責定期向委員會全體會議報告工作并接受監(jiān)督，黨委會實行集體領導與個人分工相結合，決策中實行少數(shù)服從多數(shù)的原則，縣委書記與其他委員一樣，具有相等的投票權等;縣黨代會選舉產生黨的紀律檢查委員會，縣紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領導下進行工作。表面上看，這種模式比較嚴謹，也符合民主決策和權力科學運行的固定規(guī)程，其集體領導、少數(shù)服從多數(shù)、一人一票的原則也符合民主集中制的組織決策原則。但在實際運行中，縣常委會掌握了縣委工作的主要權力，又因為縣委書記處于常委會的核心地位，導致常委會常常受制于縣委書記的個人影響，并最終造成黨委決策的基本模式呈現(xiàn)出逆向運行。這種“議行監(jiān)合一”的畸形權力結構把縣委書記推向權力金字塔的頂端，制度在此“如牛欄關貓”，使得權力進出自由，為縣委書記集權留下了巨大的彈性空間。在實際運行中，縣委書記在事關縣域重大的事權財權人權上都擁有最高決策權和最終拍板權，久而久之形成“決策一言堂”“用人一句話”等用權常態(tài)。為此，必須建立合理的權力結構，對縣委書記的權力進行相應的約束和規(guī)范。

3.實行決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三權分離，從制度上有效制約縣委書記權力

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013－2017年工作規(guī)劃》等都明確提出，要構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，要堅持用制度管權管事管人，確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。顯然，必須從制度層面上劃清縣委書記的權力。按照三權分離的思路，縣委權力結構改革的基本思路應考慮:全面實行縣級黨代會常任制，即把縣級黨的代表大會改為常任制，作為縣黨委的最高決策機關，如同各級人民代表大會一樣行使縣黨委最高決策權;由黨代會選舉產生縣委黨內執(zhí)行機關(執(zhí)委會)和監(jiān)督機關(監(jiān)委會)，同時，執(zhí)委會與監(jiān)委會的人員不交叉任職，以確保監(jiān)督的獨立性。在實現(xiàn)縣委權力分開的基礎上再確定縣委書記的位置和應有的權限。當然，與普通干部不同的是，縣委書記的影響不僅僅局限在黨內、在縣委，他還肩負著統(tǒng)領全縣、協(xié)調各方的職責，他的權力來源不僅僅有黨內，還來自于人民的授權。改革完善黨和國家的領導制度涉及兩大方面的改革，一是黨內，二是黨政。因此，僅劃分黨內的權力還不足以厘清縣委書記的權力，還需要國家領導制度的改革，需要在黨內分權的基礎上進一步實現(xiàn)黨政分工與分權，這預計需要更長的時間。

二、陽光曬權，規(guī)范權力運行程序

1.以限權為起點，恰當設置縣委書記權力清單

權力具有天然的擴張性，而且這種擴張直到遇到邊界才會停止。從這個意義上講，采用權力清單的形式對縣委書記的權力進行勘界是一種不錯的選擇。作為縣委的核心成員，縣委書記的權力邊界設置應在厘清縣委權力的基礎上予以明確。從2009年中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部在江蘇睢寧縣、成都武侯區(qū)、河北成安縣等三地初設“縣權公開”試點到2010年全國69個擴大試點縣(區(qū))的成功經驗，同時根據《中國共產黨章程》及《中國共產黨地方委員會工作條例》，建立黨委權力清單應主要包括縣黨代會、縣委全委會、常委會以及縣紀委的職權，在此基礎上梳理出縣委書記的職權，主要應包括六大項:一是召集主持會議權?？h委書記可就重大問題召集黨委會進行討論，以便集中意見形成黨委決定。二是首席執(zhí)行權。縣委書記作為縣級黨組織的第一負責人和領導者，是執(zhí)行黨委決策的“第一執(zhí)行官”，其他的常委委員有義務接受和落實其指令。三是協(xié)調統(tǒng)籌權?？h委書記掌管一縣經濟社會發(fā)展事務，必須擁有統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調各方的權力。四是檢查督促權。在縣委書記負總責的情況下，他有權過問各項工作的執(zhí)行情況、怎么執(zhí)行、執(zhí)行到何種程度，必要時可要求分工負責人向書記匯報情況，以確保督促效率。五是文件簽發(fā)權。經常委會會議討論通過的、以黨委會名義上報、下發(fā)的文件，應由書記或書記委托副書記簽發(fā)。六是臨機處置權。對重大自然災害或重大政治經濟事故因事發(fā)突然，來不及召開常委會的，為減少甚至避免損失，縣委書記可以臨機處置，但事后應及時向上級或常委會報告，并按規(guī)定履行組織程序、作出正式決定。

2.以公開為手段，讓權力在陽光下運行

黑暗是罪惡的制造所，權力的暗箱操作往往給以權謀私留下了可能空間。因此，黨的十七大就提出權力要在陽光下運行;黨的十八大再次強調要推進權力運行公開化;黨的十八屆三中全會繼續(xù)堅持這一方向，提出要“吸收近幾年權力公開透明運行試點的經驗，合理劃分、科學配置黨政部門及其內設機構的權力和職能，切實做到讓權力在陽光下運行”①。一是建立公開制度。公開是原則，不公開是例外?！耙婪ü_權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度。推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開?！雹诙呛侠斫缍ü_內容，最大限度進行公開。除法律法規(guī)規(guī)定保密的事項外，重大決策、重要人事安排、重點工程項目、大額資金的使用等，一律應向黨員干部公開;涉及到經濟社會發(fā)展的重大事項、關乎群眾切身利益的重要決策以及其他需要公開的事項，還要主動向社會公開，以擴大群眾的知情權、監(jiān)督權。三是豐富公開平臺。既要重視黨內公開如召開黨員群眾大會、組織生活會、情況通報會、征求意見會等，又要堅持向社會公開;既要重視運用會議簡報、公開欄、電視報道、報紙報道、廣播報道等傳統(tǒng)的公開形式，又要運用黨務政務微博、聽證咨詢會、新聞發(fā)布會等特殊公開方式，盡可能疏通和拓寬渠道，擴大公開面。

3.以事項透明、流程透明為分解動作，實現(xiàn)權力運行程序的科學化

程序是權力能否科學運行的重要環(huán)節(jié)，程序不科學、不嚴謹，程序被隨意簡化、遺漏、顛倒、變通甚至是架空，都有可能改變事情的結果。因此，必須有一套嚴格、細密的議事、決事程序，來最大限度減少自由裁量權，壓縮權力彈性空間，讓縣委書記的權力運行軌跡清晰可見。目前，就各地的實踐經驗看，比較通行的做法是在權力清單的基礎上編制權力運行流程圖，對縣委書記的某項權力或某類事項如何使用、由哪個機構負責、應按照哪些步驟運行，進行詳細地說明，明確行使權力的主體、實行的條件、步驟、完成的時限以及反饋意見的處理等，從而做到權力邊界固定化、責權問題明晰化、職權自由裁量標準化、工作程序流程化，確?？h委書記的權力在既定范圍和軌道上運行，最大限度防止權力運行的越軌和異化。

三、有效監(jiān)權，改革權力監(jiān)督體制

1.創(chuàng)新體制，實現(xiàn)黨內監(jiān)督主體的獨立性

提升黨內監(jiān)督成效，關鍵有三大方面:一是充分尊重黨員主體地位。黨內民主是黨的生命，黨內民主作為一種制度，應得到充分的貫徹執(zhí)行。要切實尊重和保障黨員的主體權力，按照有關規(guī)定定期組織黨員通過民主評議來監(jiān)督縣委書記權力的行使。二是全面改革傳統(tǒng)的監(jiān)督體制，實現(xiàn)專門監(jiān)督機構的獨立性。改革黨內監(jiān)督體制的前提是實現(xiàn)黨委權力的科學分解，依照前述黨內“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權”合理分離，將肩負著黨內監(jiān)督主體責任的紀委分離出來，就是說將過去“三權合一”結構下紀委隸屬于同級黨委領導的體制變更為由上級紀委和同級黨委“雙重領導”體制，同時進一步探索垂直領導體制。在“三權分離”結構下，縣紀委監(jiān)督體制相應地調整如下:在人權即人事關系上，縣紀委干部特別是縣紀委書記和副書記的提名、考察以市級紀委會同組織部門為主。在提名條件上，縣紀委書記、副書記人選不僅要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，而且能夠切實履行黨風廉政建設主體責任和監(jiān)督責任;在干部來源上，要拓寬縣紀委人選的范圍和渠道，既可從紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內提名，也可考慮系統(tǒng)外的優(yōu)秀人選。上述規(guī)定旨在實現(xiàn)紀委監(jiān)督身份的“異體化”，消除縣紀委的監(jiān)督顧慮。在事權上，要改革“雙重領導體制”。雖然“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”③這一規(guī)定具有普適性，但對于事涉黨委成員特別是縣委書記本人就極有可能遭遇阻撓。因此，對于縣委書記的監(jiān)督應當采用垂直領導體制，即查辦縣委書記案件應由縣紀委直接報告市紀委。在財權上，實現(xiàn)縣級監(jiān)督機構辦案經費、機構人員基本權益與縣級部門完全脫鉤，直接由監(jiān)督系統(tǒng)市級相關部門?？钪Ц逗拓斦Ｕ?，確?？h級監(jiān)督機構的基本利益不因監(jiān)督而受牽絆，最終實現(xiàn)監(jiān)督部門利益“異體化”。監(jiān)督機構只有從人權、事權、財權依附中獨立出來，才能保證監(jiān)督的獨立性并提升監(jiān)督成效。④三是建立巡視監(jiān)督覆蓋至縣制度。黨的十八大以來開展的具有獨立地位的黨內巡視監(jiān)督所取得的巨大成效，佐證了確保監(jiān)督機構獨立性在提升監(jiān)督成效中的決定意義。今后，應擴大巡視監(jiān)督的范圍，覆蓋到縣，解決“山高皇帝遠”的監(jiān)督死角。

2.努力創(chuàng)造條件，激發(fā)異體監(jiān)督的鉗制功能

所謂異體監(jiān)督，這里指的體制外監(jiān)督，與黨內監(jiān)督即體制內監(jiān)督相對應。限于官場千絲萬縷的聯(lián)系和盤根錯節(jié)的利益糾葛，體制內監(jiān)督頻頻失靈。而相反，體制外監(jiān)督由于遠離體制內的種種利益羈絆，能夠以更加超脫的眼光來審視權力，因而表現(xiàn)出了巨大的監(jiān)督活力與能量。中共中央紀委、中共中央組織部于2010年印發(fā)的《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》特別提出:“要堅持黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機關監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結合，整合監(jiān)督力量，暢通監(jiān)督渠道，加強情況反饋，形成縣委權力特別是縣委書記權力運行的制約監(jiān)督機制和反映問題處理工作機制，保證權力正確行使?！雹菀皇墙⑷嗣癖O(jiān)督制度?！爸挥凶屓嗣衿饋肀O(jiān)督政府，政府才不敢松懈?！雹抟虼?，要通過暢通群眾監(jiān)督渠道，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領導干部。比如開設舉報電話、增設舉報信箱、開設群眾評議專欄等，廣泛收集民意，廣納民言，廣聽民意，真正構建起民眾監(jiān)督平臺。要強化人民的主人翁意識、監(jiān)督意識。人民是自己利益最好的守夜人，可以通過擴大宣傳使民眾了解行使監(jiān)督權的價值和意義，增強監(jiān)督自覺性。要建立群眾舉報保密機制，解除群眾監(jiān)督后顧之憂。二是提升媒體監(jiān)督地位?，F(xiàn)代媒體監(jiān)督的勃興，是政治現(xiàn)代化的巨大進步，是良政善治的重要保障。近些年來，“天價煙”“房姐”“表叔”等諸多腐敗案件都是在媒體、輿論的聲討與圍攻中浮出水面的，媒體監(jiān)督表現(xiàn)出了巨大的能量。要創(chuàng)造條件，如公開權力運作、加大信息披露、保證媒體的適度獨立性、暢通舉報渠道、出臺激勵機制等，鼓勵媒體監(jiān)督發(fā)揮更大作用。

四、科學評權，完善績效考評機制

1.根據縣委書記崗位職責的獨特要求，設立有針對性的、全面體現(xiàn)縣委書記履職狀況的評價指標體系

2009年，中共中央組織部出臺了《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法(試行)》。該《辦法》的可貴之處在于將地方領導班子和領導干部的考核分開來，而且在考核的方式上采用了定性考核與定量考核相結合，綜合運用民主測評、民意調查和個別談話等考核形式?！掇k法》還詳細規(guī)定實績分析的內容，主要包括:依據有關方面提供的經濟發(fā)展、社會發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展整體情況和民意調查結果等內容，分析地方黨政領導班子和領導干部在一定時期內的工作思路、工作投入、工作成效，重點評價貫徹落實科學發(fā)展觀的實際成效。對于地方黨政領導干部的考核在內容設置了德、能、勤、績、廉等幾項內容。根據這一規(guī)定，對縣委書記的考核既要有對整個縣域經濟社會發(fā)展情況的考核，還要有對縣委書記個人的考核。從對縣委書記代表縣委領導班子開展工作總體情況的考核來看，可以考慮分類設計考評指標。即將績效考評指標分為共性指標、差異性指標和民意測評指標，共性指標又分為一級指標(包括經濟發(fā)展、環(huán)境資源、民生改善、維護穩(wěn)定和基層黨組織建設共五項)和二級指標(即對五項一級指標的細分)。差異性指標是依據不同發(fā)展戰(zhàn)略定位，將縣域分為重點開發(fā)區(qū)域、農業(yè)發(fā)展區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域，然后根據不同縣域的戰(zhàn)略定位設置相應的指標，而不應該整齊劃一。當然，對于不同的指標體系，還應根據其在社會發(fā)展中的重要性程度，設置不同的評價權重。從對縣委書記個人業(yè)績的考評來看，可以從德(包括黨性修養(yǎng)、理論素養(yǎng)、堅持原則、道德品質)、能(包括工作思路、組織協(xié)調、依法辦事)、勤(包括精神狀態(tài)、工作作風)、績(履行職責成效、解決復雜問題、基礎建設)、廉(廉潔自律)五個方面來考核，每一個方面都相應地設置不同的權重予以量化。

2.改革考評主體結構，建立群眾參與機制

目前對縣委書記的考評主體，一般包括上級的市委組織部、市紀委抽調人員，同級的縣委組織部、人大、政協(xié)、紀委、機關黨組織相關人員，下級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領導干部，而恰恰作為縣委書記的服務對象的群眾考評主體缺位?！爸萋┱咴谟钕?，知政失者在草野?！比狈θ罕娨庖姷臏y評必定是不真實或不客觀、不全面的。因此，應當從動力、培訓、協(xié)調、約束等方面創(chuàng)造條件，建立保障群眾參與的考評機制。

3.注重考評結果的反饋，強化考評結果的應用

設置考評的基本初衷有三:讓組織了解、掌握縣委書記的履職情況;讓自身明晰成績與不足;讓老百姓清楚縣委書記的執(zhí)政狀況。很顯然，考評結果的反饋與運用是實現(xiàn)考評目的的重要環(huán)節(jié)。要把考評結果及時反饋于縣委書記，使其了解外界對自己的評價;要把考評結果作為任免、獎懲縣委書記的重要依據，發(fā)揮考評的激勵功能。

五、嚴懲濫權，提高權力腐敗成本

1.加大反腐力度，嚴懲濫用權力，發(fā)揮懲治腐敗的警示意義

不可否認，擁有2800多人的縣委書記隊伍是我們黨執(zhí)政治國的骨干力量和黨的中高級領導干部的重要來源，是黨的寶貴財富。然而，令人痛心的是，由于權傾一方，在縣委書記隊伍中也不乏腐敗分子。據不完全統(tǒng)計，僅改革開放以來全國就有400多名縣委書記中箭落馬; 2014年，僅山西省就有17名現(xiàn)任或原任崗位為縣委書記的干部落馬。⑦黨派縣委書記值守一方，實則希望縣委書記能將黨的富民情懷傳遞到基層百姓的生活中去，為官一任、造福一方，在縣委書記崗位上建功立業(yè)?？h委書記如果不能很好地行使手中的權力，甚至將公器淪為私用，以致于最后身陷囹圄，這無論對組織、對國家還是對個人，都是一個重大損失。因此，必須在加強紀律要求的同時，加大反腐力度，嚴懲濫用權力，發(fā)揮懲治腐敗的警示意義，以督促縣委書記慎用權力。

2.強化腐敗案件查處機制，提高案件查處效率，消除腐敗“漏網”僥幸心態(tài)

查辦案件在阻斷腐敗動機中具有特殊意義。理論研究表明，腐敗誘因與兩大因素有關，一是腐敗查處概率，二是腐敗收益。其中，查處概率與腐敗呈負相關關系，查處概率越高，腐敗分子“被抓住”的幾率越大，越不敢腐敗;反之，查處概率越低，腐敗分子“漏網”的機會越多，“僥幸效應”越強。腐敗分子在開始腐敗行為之前，往往會做一個風險評估，即預測腐敗的風險系數(shù)大小。當涉腐查處概率過低時，就意味著腐敗的風險系數(shù)較小。這時，腐敗分子就會產生一種僥幸心理，作出一種判斷，認為被查出的概率極小，于是下定決心放手一搏。反之，當腐敗查處率高時，腐敗的風險系數(shù)就加大。只有大多數(shù)腐敗分子很難逃脫被懲處的命運時，官員才會產生“莫伸手、伸手必被捉”的自我警示，從而自動打消貪腐念頭。因此，要健全縣委書記案源發(fā)現(xiàn)機制，努力提高案件查處效率。要健全縣委書記社會生活廉潔信息系統(tǒng)、個人住房數(shù)據管理系統(tǒng)、出入境以及“三公”消費等綜合管理信息系統(tǒng)，廣泛應用網絡輿情預警監(jiān)控，將個人銀行賬戶、配偶子女情況等納入全國統(tǒng)一的干部信息管理查詢系統(tǒng)中，建立個人財產申報制度、離任經濟審計制度等，并由信息中心定期向紀檢部門報送縣委財產持有清單和變動情況，以便有關組織根據不同的情況采取相應的對策。

3.嚴格依照法律懲處違法行為，保證違犯法律的責任與既往職位不發(fā)生關系

無論腐敗分子曾經職位多高，業(yè)績多好，都不能成為他們將功折罪的理由。經濟學研究表明，促使腐敗行為發(fā)生的另一種誘因是腐敗收益，即腐敗收益和腐敗成本的對比是行為主體萌發(fā)腐敗動機、作出腐敗行為決定的重要依據。當腐敗所得的收益遠遠超過為此付出的可能代價時，當事人就會覺得腐敗“值得”;而當腐敗的預期收益等于或小于其成本時，當事人會覺得“不值”而自動放棄腐敗念頭。要嚴格按照法律對腐敗分子的違法行為進行定罪量刑，而不得以種種借口處處“開恩”，最后讓腐敗分子覺得貪污受賄“不過如此”，進而變相鼓勵了腐敗行為。要以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅決懲治腐敗行為，讓腐敗者得不償失。要堅持腐敗無“特區(qū)”、反腐無“禁區(qū)”，不管涉及什么人，不論權力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸。

注釋

①②③《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年，第26、36、36—37頁。④許耀桐:《防范“一把手”腐敗要分權、限權、監(jiān)權》，《中國黨政干部論壇》2015年第1期。⑤《中共中央紀委、中共中央組織部印發(fā)〈關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見〉》《解放軍報》2010年11月19日。⑥《毛澤東年譜(一八九三—一九四九)》(中)，中央文獻出版社，2002年，第610頁。⑦舒天烈:《被“圍獵”的縣官如何全身而進》，《京華時報》2015年1月14日。

責任編輯:浩淼南武

【黨建熱點】

*基金項目:國家社會科學基金項目“健全不敢腐、不能腐、不想腐的懲治預防腐敗機制研究”(14ADJ007)。

收稿日期:2015－04－20

文章編號:1003－0751(2015)07－0018－05

文獻標識碼:A

中圖分類號:D26

作者簡介:姚巧華，女，中共河南省委黨?？茖W社會主義教學研究部副教授，博士(鄭州451000)。