余仲華 朱志勝

隨著非公經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和國企改革的持續(xù)深入，非公經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，但近年來非公企業(yè)的勞動關(guān)系問題日益突顯，沖突亦趨表面化和常態(tài)化。據(jù)調(diào)查，勞動關(guān)系是中小微企業(yè)主要的法律風(fēng)險;從勞動爭議頻率看，非公企業(yè)已成為近年來爭議最多的用工主體。這表明當(dāng)前非公企業(yè)勞動關(guān)系日趨復(fù)雜化和緊張化。如何合理有效地平衡非公企業(yè)發(fā)展利益與勞動者權(quán)益保護(hù)之關(guān)系，構(gòu)建非公企業(yè)和諧的勞動關(guān)系，是值得重視的現(xiàn)實問題。

一、非公企業(yè)勞動關(guān)系的發(fā)展歷程

改革開放前，國家壟斷著所有生產(chǎn)資料，是唯一的就業(yè)供給者和勞動雇傭者，勞動關(guān)系呈現(xiàn)典型的計劃經(jīng)濟(jì)特征，屬“國家包攬，行政隸屬，身份差別，終身固定”的勞動用工制度。

隨著改革開放的推進(jìn)，非公經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)和發(fā)展，所有制結(jié)構(gòu)逐步多元化，勞動關(guān)系市場化特征日趨明顯，非公企業(yè)勞動關(guān)系得以“再生”并漸趨多樣化、常態(tài)化、復(fù)雜化和緊張化，其演進(jìn)大致可分三個階段：勞動關(guān)系“再生”與平穩(wěn)過渡階段（1978—1991年）;勞動關(guān)系問題逐漸顯現(xiàn)與國家嘗試干預(yù)階段（1992—2002年）;勞動關(guān)系漸趨緊張化與國家全面調(diào)整階段（2003年至今）。

從未來趨勢看，勞動關(guān)系正經(jīng)歷由個別勞動關(guān)系調(diào)整向集體勞動關(guān)系調(diào)整轉(zhuǎn)型，非公企業(yè)勞動爭議也將逐漸從個體勞動爭議向集體勞動爭議轉(zhuǎn)變，勞動爭議的核心也由原來的權(quán)利爭議轉(zhuǎn)向利益爭議。

二、非公企業(yè)勞動關(guān)系的主要問題

推動勞動關(guān)系的良性發(fā)展是構(gòu)建非公企業(yè)和諧勞動關(guān)系的關(guān)鍵，但前提要厘清當(dāng)前非公企業(yè)勞動關(guān)系的主要問題及其成因。

（一）政府職能發(fā)揮不足

構(gòu)建非公企業(yè)和諧勞動關(guān)系，政府的最大職責(zé)是營造良好的基礎(chǔ)環(huán)境。但從實際看，政府職能發(fā)揮至少存在四個不足：（1）基礎(chǔ)性的勞動關(guān)系制度頂層設(shè)計不足。勞動力市場的雙重二元結(jié)構(gòu)致使差別化歧視嚴(yán)重，部分法律法規(guī)滯后或缺失，科學(xué)系統(tǒng)設(shè)計欠缺。（2）制度執(zhí)行機(jī)制不合理?，F(xiàn)行勞動爭議處理機(jī)制因程序過于復(fù)雜而常使勞動者望而卻步，執(zhí)法偏向資方，難以有效實現(xiàn)勞動關(guān)系的公正調(diào)節(jié)。（3）行政理念有待調(diào)整。地方政府本著“重穩(wěn)定、重效率、輕公平”的勞動爭議干預(yù)原則，往往采取非制度化的方式強(qiáng)行介入非公企業(yè)勞動爭議，甚至出于政績考慮而犧牲勞動者利益，難免缺乏合法性和公平性。（4）勞動監(jiān)察執(zhí)法尚未到位。相對薄弱的勞動監(jiān)察執(zhí)法隊伍以及執(zhí)法手段欠缺，導(dǎo)致無法及時發(fā)現(xiàn)并查處違法行為。

（二）非公企業(yè)社會責(zé)任缺失

企業(yè)是勞動關(guān)系的重要主體，勞資雙方的制度約定、承諾執(zhí)行及爭議應(yīng)對等很大程度上決定著內(nèi)部勞動關(guān)系的和諧程度。但當(dāng)前非公企業(yè)社會責(zé)任缺失嚴(yán)重，主要表現(xiàn)：（1）勞動合同制度落實不徹底且缺乏規(guī)范管理。非公企業(yè)內(nèi)部的事實勞動關(guān)系廣泛，勞務(wù)派遣等用工形式普遍，勞動合同簽訂率不高，勞動關(guān)系短期化明顯。即便已執(zhí)行勞動合同制，大多不規(guī)范，甚至缺失勞資雙方權(quán)利義務(wù)的基本公平。集體勞動合同的知曉率、履行率和執(zhí)行效果并不理想，常流于形式。（2）勞動者正當(dāng)利益難以保障。非公企業(yè)勞動者薪資福利和社會保障水平較低、法定保障制度覆蓋面較窄，部分非公企業(yè)通過靈活就業(yè)或勞務(wù)派遣規(guī)避風(fēng)險和轉(zhuǎn)移責(zé)任，刻意壓低勞動者工資甚至拖欠工資等現(xiàn)象仍屢見不鮮。（3）勞動者合法權(quán)益維護(hù)機(jī)制不健全。資方往往處于相對強(qiáng)勢地位，勞動者的民主管理程度相對較低;工會組織化程度不高甚至缺位，缺乏維護(hù)勞動者權(quán)益的有效機(jī)制和組織保障。

（三）勞動者訴求多樣化，維權(quán)意識提高

非公企業(yè)吸納全國80%以上的流動就業(yè)人口，其用工結(jié)構(gòu)一定程度上決定其內(nèi)部勞動關(guān)系的多元化和復(fù)雜化。一方面，流動就業(yè)人口尤其是農(nóng)民工群體的短工化明顯，特別是“80后”“90后”逐步成為勞動力市場的主力軍，其行為約束力較差、職業(yè)穩(wěn)定性更低，但同時又具更高的職業(yè)訴求;另一方面，相比于“60后”“70后”，新生代勞動力的受教育水平有所提高，對自身權(quán)益的保護(hù)意識及法律維權(quán)意識更強(qiáng)，特別是2008年新《勞動合同法》實施后，對企業(yè)的用工規(guī)范有著更高的要求。

（四）工會組織化程度較低甚至缺位

工會等組織本應(yīng)是維護(hù)勞動者基本權(quán)益和預(yù)防勞動糾紛發(fā)生的重要平臺，但當(dāng)前非公企業(yè)工會并未發(fā)揮其應(yīng)有功能，其原因：（1）非公企業(yè)工會組織化程度較低，缺乏獨立性;（2）非公企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)兼任工會干部，使工會組織及其職能弱化，職工認(rèn)同感不高;（3）工會組織維權(quán)能力較弱，維權(quán)通道和機(jī)制尚不健全，缺乏對勞動立法的源頭參與。

目前，造成非公企業(yè)勞動關(guān)系日趨惡化涉及多方主體和不同層次，是宏觀制度缺失與微觀主體缺位共同影響的結(jié)果，這決定未來非公企業(yè)勞動關(guān)系問題將長期存在，構(gòu)建非公企業(yè)和諧勞動關(guān)系任重道遠(yuǎn)。

三、構(gòu)建非公企業(yè)和諧勞動關(guān)系的對策建議

適應(yīng)未來勞動關(guān)系的發(fā)展趨勢，采取有效措施緩解勞資雙方利益矛盾是不可回避的現(xiàn)實問題。構(gòu)建非公企業(yè)和諧勞動關(guān)系的基本思路是主動干預(yù)，多方協(xié)商;共同參與，健康成長，具體包括：

（一）落實依法治國，系統(tǒng)推進(jìn)頂層設(shè)計

良好的制度運(yùn)行既有賴于制度本身，又取決于制度運(yùn)行的環(huán)境。政府應(yīng)落實黨的十八大以來尤其是三中和四中全會精神，依法系統(tǒng)推進(jìn)非公企業(yè)和諧勞動關(guān)系構(gòu)建，做好制度頂層設(shè)計。一是在健全現(xiàn)行的《勞動合同法》《就業(yè)促進(jìn)法》《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等基礎(chǔ)上，積極探索開展工資集體協(xié)商等專項立法，完善相關(guān)配套法律。二是建立以“勞工三權(quán)”為基礎(chǔ)的集體勞動關(guān)系主體的權(quán)利制度，推進(jìn)包括《工會組織法》《集體合同法》《集體爭議法》等在內(nèi)的集體勞動關(guān)系法。三是建立與完善適合國情的集體協(xié)商談判和集體合同制度，制定頒布《集體合同法》，對集體協(xié)商等諸多內(nèi)容與實施細(xì)則作出規(guī)定，并用強(qiáng)制性規(guī)范給勞資雙方建立溝通渠道。

（二）積極應(yīng)對變化，科學(xué)構(gòu)建預(yù)警系統(tǒng)

未來非公企業(yè)勞動關(guān)系將更趨常態(tài)化、復(fù)雜化和緊張化，應(yīng)認(rèn)清形勢、把握規(guī)律，積極主動應(yīng)對未來非公企業(yè)勞動關(guān)系可能發(fā)生的新情況、新變化。推動非公企業(yè)建立勞動爭議預(yù)防協(xié)商調(diào)解機(jī)制，鼓勵和引導(dǎo)非公企業(yè)成立內(nèi)部勞動爭議調(diào)解委員會，及時掌握非公企業(yè)內(nèi)部勞資關(guān)系變化，構(gòu)建起由專職管理、多方參與、事先預(yù)防、事后調(diào)節(jié)的非公企業(yè)勞動關(guān)系預(yù)警機(jī)制。

（三）推進(jìn)多方參與，有效營建協(xié)調(diào)機(jī)制

構(gòu)建非公企業(yè)和諧勞動關(guān)系應(yīng)注重發(fā)揮勞資政三方的共同協(xié)作，構(gòu)建涉及多方主體參與的協(xié)調(diào)機(jī)制。一是政府應(yīng)轉(zhuǎn)變原有角色，建立和完善三方協(xié)商機(jī)制，注意調(diào)整“資強(qiáng)勞弱”既有格局，促進(jìn)勞資雙方力量均衡;二是注重從力量平衡、組織建設(shè)、機(jī)制形成、勞動監(jiān)察等方面進(jìn)一步完善與勞動有關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)政策，注重各層級的勞資政三方有效溝通和協(xié)商、共同參與政策的制定和實施;三是探索建立相對獨立的第三方組織調(diào)解機(jī)構(gòu)，為非公企業(yè)提供專業(yè)化、中立化的集體協(xié)商或第三方介入?yún)f(xié)商，協(xié)助非公企業(yè)調(diào)解內(nèi)部勞資糾紛，給予必要的專業(yè)咨詢和司法處理指導(dǎo)。

（四）立足主動干預(yù)，有效發(fā)揮政府作用

構(gòu)建非公企業(yè)和諧勞動關(guān)系，政府應(yīng)積極參與并承擔(dān)應(yīng)有職責(zé)，但須注意干預(yù)方式，做到合情合理合法。一是政府要轉(zhuǎn)變“重穩(wěn)定、重效率、輕公平”的社會管理理念，應(yīng)在現(xiàn)行制度框架內(nèi)干預(yù)企業(yè)勞動爭議，積極協(xié)調(diào)勞資雙方進(jìn)行締約談判，而不以第三方直接強(qiáng)勢介入集體勞動爭議，甚至以行政命令方式強(qiáng)行進(jìn)行利益分配;二是應(yīng)注意非公企業(yè)勞動主體自身的差異性，做好法律及相關(guān)政策的宣傳普及工作，擴(kuò)大其普及利用程度;三是改進(jìn)現(xiàn)行的勞動仲裁制度和審判制度，探索設(shè)立小額薪酬仲裁處等以實現(xiàn)快速審理爭議案件，同時加大用人單位濫用訴訟權(quán)的成本等。

（五）堅持以人為本，加大勞動監(jiān)察力度

注重加大對非公企業(yè)勞資矛盾的監(jiān)管力度和監(jiān)管范圍，更好地發(fā)揮政府在勞動行政監(jiān)督方面的作用。一是探索設(shè)立專門的非公企業(yè)勞動關(guān)系監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善相關(guān)的法律條款和指導(dǎo)性意見;二是擴(kuò)大勞動監(jiān)管的范圍和力度，糾正已有勞動監(jiān)察的資方偏向，尊重勞資雙方的平等權(quán)益，改變現(xiàn)行“以罰代法”等方式，探索更為有效的監(jiān)管措施;三是探索區(qū)域劃分負(fù)責(zé)制等更有效的監(jiān)管執(zhí)行機(jī)制;四是加強(qiáng)對監(jiān)管執(zhí)法人員的誠信及資質(zhì)考核，強(qiáng)化對監(jiān)察執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識和法律知識的培訓(xùn)。

（六）主動引導(dǎo)參與，培育民主管理作風(fēng)

缺乏民主管理是導(dǎo)致非公企業(yè)勞動關(guān)系緊張的重要原因。與國企不同，非公企業(yè)所有者擁有真正所有權(quán)及經(jīng)營管理權(quán)，故政府應(yīng)注重引導(dǎo)和培養(yǎng)其民主管理意識。一是引導(dǎo)非公企業(yè)所有者在平衡企業(yè)利潤和勞動者權(quán)益保障的基礎(chǔ)上，樹立人本主義的管理理念，給予勞方以平等地位和權(quán)益尊重，創(chuàng)造渠道鼓勵勞動者參與公司民主管理與重大決策;二是引導(dǎo)非公企業(yè)勞資雙方在公開平等的基礎(chǔ)上對事關(guān)勞動者切身利益的事項依法進(jìn)行平等協(xié)商，塑造勞資雙方良性互動的企業(yè)文化;三是要注重創(chuàng)新民主管理的途徑方式，探索建立以企業(yè)、行業(yè)或地區(qū)等為單位的基層聯(lián)合職代會制度，嘗試建立職工代表巡視非公企業(yè)、質(zhì)詢管理者、向職工述職、接受職工評議制度等，同時鼓勵非公企業(yè)建立勞資懇談會、職工民主管理委員會、民主議事會等多種形式的勞資溝通制度。

（七）倡導(dǎo)科學(xué)管理，積極推進(jìn)自我協(xié)調(diào)

勞動關(guān)系的自我協(xié)調(diào)是預(yù)防和調(diào)解勞資矛盾的重要途徑，應(yīng)積極引導(dǎo)和推進(jìn)非公企業(yè)勞動關(guān)系自我協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建。一是注重建立勞資雙方利益協(xié)商機(jī)制，創(chuàng)造渠道確保非公企業(yè)就勞資雙方核心利益相關(guān)事項開展公開平等協(xié)商;二是注重完善非公企業(yè)內(nèi)部的權(quán)益保障機(jī)制，應(yīng)用廠務(wù)公開、職代會、職工董事、職工監(jiān)事等方式，支持職工參與企業(yè)的民主管理、決策及監(jiān)督;三是促進(jìn)建立非公企業(yè)內(nèi)部科學(xué)激勵機(jī)制，創(chuàng)新激勵形式，促進(jìn)勞動者自我價值實現(xiàn)。

（八）組織聯(lián)合工會，依法維護(hù)正當(dāng)權(quán)益

適時有度地發(fā)揮工會組織的作用對于非公企業(yè)勞資關(guān)系良性發(fā)展至關(guān)重要。一是創(chuàng)新工會的組建及工作方式。要積極引導(dǎo)非公企業(yè)適時組建工會，探索區(qū)域性或行業(yè)性非公企業(yè)工會、非公企業(yè)工會聯(lián)合會等多種方式，擴(kuò)大非公企業(yè)工會覆蓋面。二是要加快推進(jìn)工會職業(yè)化和市場化改革，增強(qiáng)非公企業(yè)工會獨立性，確定代表推選規(guī)則，確保民主性、代表性，回歸“職工群眾組織”本來面貌。三是強(qiáng)化工會維權(quán)機(jī)制。工會的實質(zhì)是協(xié)調(diào)勞資雙方的權(quán)益矛盾以實現(xiàn)勞動過程，應(yīng)當(dāng)在公開平等的原則下合規(guī)合法行使職權(quán)，積極爭取員工的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益，與資方平等協(xié)商企業(yè)薪酬福利及分配形式、支付方式等事項，維護(hù)勞動者權(quán)益。四是繼續(xù)推進(jìn)工會源頭參與制度建設(shè)。強(qiáng)化已有的工會與政府聯(lián)席會議制度、工會參與政府涉及職工切身利益會議制度、勞動關(guān)系三方會議制度等成熟的工作機(jī)制;同時，工會還應(yīng)積極參與勞動立法、宏觀政策決策以及勞動執(zhí)法監(jiān)察活動，從源頭上維護(hù)勞動者合法權(quán)益。

（九）開展教育培訓(xùn)，持續(xù)提高職業(yè)能力

勞動者職業(yè)素質(zhì)與能力影響勞動關(guān)系和諧程度。一是加強(qiáng)勞動者的職業(yè)能力教育。注重保障勞動者正常的職業(yè)技能培訓(xùn)需要，適時適地開展多種形式的職業(yè)教育或技能培訓(xùn)，提升勞動者的人力資本、職業(yè)能力。二是加強(qiáng)勞動者的職業(yè)素養(yǎng)教育，強(qiáng)化勞動者之利益共同體關(guān)系的認(rèn)識，鼓勵勞動者遵守勞動法律法規(guī)、勞動紀(jì)律和職業(yè)道德，履行勞動合同規(guī)定的自身義務(wù)等。三是加強(qiáng)勞動者的法律意識教育，開展多種形式的法制教育，增強(qiáng)勞動者的守法意識和維權(quán)意識，確保勞動者知曉與其切身利益相關(guān)的法律知識和正確合法的維權(quán)途徑。

（十）創(chuàng)新黨的建設(shè)，推進(jìn)建立黨的組織

加強(qiáng)和創(chuàng)新非公企業(yè)黨建工作，發(fā)揮基層黨組織在構(gòu)建和諧勞動關(guān)系上的積極作用。一是鼓勵非公企業(yè)依據(jù)自身實際情況適時建立基層黨組織，規(guī)范管理企業(yè)黨員活動，實現(xiàn)黨建工作與和諧勞動關(guān)系構(gòu)建目標(biāo)相結(jié)合，注重發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。二是探索基層黨組織合理干預(yù)和有效指導(dǎo)非公企業(yè)和諧勞動關(guān)系構(gòu)建的機(jī)制方法，積極吸收和借鑒國有企業(yè)、集體企業(yè)及部分大型非公企業(yè)建設(shè)基層黨組織的工作經(jīng)驗，為非公企業(yè)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系提供經(jīng)驗支持和組織保障。三是要借助通訊、計算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)和信息等方面新型科技的發(fā)展，搭建非公企業(yè)“智慧黨建”的新渠道和新平臺，形成凝聚非公企業(yè)黨員的組織文化，內(nèi)在地促進(jìn)非公企業(yè)構(gòu)建和諧的勞動關(guān)系。

當(dāng)前，構(gòu)建非公企業(yè)和諧勞動關(guān)系是相對長期、持續(xù)適應(yīng)的過程。政府、工會、企業(yè)和勞動者及研究者應(yīng)共同關(guān)注、積極參與、持續(xù)努力，注重調(diào)查勞動關(guān)系的新情況、新問題，及時分析矛盾成因、表現(xiàn)形式、解決途徑、法律規(guī)范、政策執(zhí)行等，在理論探索和科學(xué)研究基礎(chǔ)上為構(gòu)建非公企業(yè)和諧勞動關(guān)系提供理論指導(dǎo)和經(jīng)驗支持。雖然任重道遠(yuǎn)，但相信未來的勞動關(guān)系是美好、和諧、共贏的。

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（作者簡介：余仲華系中國人事科學(xué)研究院副研究員;朱志勝系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)博士研究生）