朱應平

我國憲法第一百一十二條、《民族區(qū)域自治法》第十五條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府?！边@個規(guī)定看似明確，但是如果把它與憲法第三章其他有關條文和有關法律加以對照，結合民族自治地方的實際情況，就可以發(fā)現(xiàn)此處用語“人民代表大會”在立憲技術上是個不確定的用語，它會給人們的理解帶來歧義，或者違反法律邏輯同一律要求，或者不能表達立法者意圖和客觀實際情況。

另外，2015年修正后的《立法法》第七十二條第二款規(guī)定，“設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定……”，第五款規(guī)定，“自治州的人民代表大會及其常務委員會可以依照本條第二款規(guī)定行使設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的職權……”。據(jù)此，自治州人大及其常委會均有權制定地方性法規(guī)。

由于《民族區(qū)域自治法》沒有伴隨《立法法》的修改同時對相關條文進行修改，所以也容易引起理解上的混亂。1984年《民族區(qū)域自治法》第四條第二款規(guī)定，“自治州的自治機關行使下設區(qū)、縣的市的地方國家機關的職權，同時行使自治權。”2001年修正該法時未修正該條。據(jù)此規(guī)定，自治州的人大有權行使下設區(qū)、縣的市的人大制定地方性法規(guī)的權力，而自治州的人大常委會則無權制定地方性法規(guī)。因為該條規(guī)定的主體是“自治州的自治機關”。根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，自治州的自治機關是指自治州的人大及其政府，不包括自治州的人大常委會。可見，根據(jù)修正后的《立法法》規(guī)定，自治州人大及其常委會均有權制定地方性法規(guī)，而根據(jù)《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，自治州人大常委會無權制定地方性法規(guī)。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？這涉及憲法和民族區(qū)域自治法中的“自治機關”是否包括“人大常委會”這個主體。

實際上，1984年制定的《民族區(qū)域自治法》第四條第二款的上述規(guī)定，在當時情況下沒有歧義，因為當時的自治州人大及其常委會沒有制定地方性法規(guī)的權力，其政府沒有制定地方政府規(guī)章的權力。但在《立法法》修正的情況下，則會出現(xiàn)上述理解上的偏差。但歸根結底，與憲法和民族區(qū)域自治法對“自治機關”的界定模式和含義有關。

一、憲法第一百一十二條理解上的雙重矛盾

把憲法第一百一十二條規(guī)定的民族區(qū)域自治地方“自治機關”的范圍和種類適用到第一百一十五條，問題就出現(xiàn)了。第一百一十五條規(guī)定，“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關的職權……”。從憲法第三章第五節(jié)規(guī)定可知，地方國家機關指的是地方各級人大、縣級以上各級人大常委會、地方各級人民政府，共三個主體。既然第一百一十二條規(guī)定自治機關行使其他地方國家機關的職權，行使職權的主體應當是相對應的，也就是說，民族自治地方的人大、人大常委會和人民政府相應地行使其他地方國家機關的人大、人大常委會和人民政府的職權。

然而第一百一十二條規(guī)定的自治機關只有人大和人民政府這兩個主體，沒有規(guī)定人大常委會。那么應該如何理解該條中的“人民代表大會”呢？它是否包括人大常委會呢？換言之，自治區(qū)、自治州和自治縣的人大常委會是否為自治機關呢？一般情況下，對此有兩種解釋。

1.作廣義的理解，即第一百一十二條自治機關中的“人民代表大會”既包括狹義的“人民代表大會”，也包括人大常委會，它有兩個主體。有學者持有這種看法：“民族自治地方的人民代表大會的常委會，法律雖然沒有直接規(guī)定其為自治機關，但它是本級人民代表大會的常設機關，具有法定職權，也應屬于自治機關的范疇。”[1]筆者贊同這個結論，但對此應然的推論方法不予贊同。

（1）這種推論不符合立憲立法的基本原理要求。因為，“立法語言力求明白”[2]。按照邏輯同一律要求，人大就是人大，它不能包括“人大常委會”。上述推論不符合邏輯同一律的要求，它沒有闡明為什么要這樣使用，也沒有指出這樣使用會違反法理的基本原則。

（2）這種想當然的推論方法也為憲法本身規(guī)定所否定，理由如下：

第一，從我國憲法和《地方組織法》的規(guī)定來看，除了憲法第三章第六節(jié)和《民族區(qū)域自治法》沒有對人大及其常委會的性質、組成、職權等作分別規(guī)定外，憲法第三章第一節(jié)、第五節(jié)和《地方組織法》中對人大和人大常委會的規(guī)定都采用分開列舉的表達方法，以使人大和人大常委會二者之間權限的界限明確。也就是說，憲法第三章第一節(jié)、第五節(jié)和《地方組織法》中所說的“人民代表大會”是狹義的，不包括“人民代表大會常務委員會”。因此不能想當然地推測憲法第一百一十二條中的“人民代表大會”必然包括了“人大常委會”，除非憲法、法律另有明確規(guī)定的以外;同樣，也不能說“人民代表大會”的職權必然包括了“人大常委會”的職權。

第二，憲法第一百一十六條規(guī)定，“民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點制定自治條例和單行條例?！贝颂幍摹叭嗣翊泶髸憋@然不包括“人大常委會”，就是說，民族自治地方的人大常委會無權制定自治條例和單行條例。這一點得到全國人大常委會法制工作委員會解釋的證實。內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會在關于“自治區(qū)人大常委會是否有權制定單行條例”中，向全國人大常委會法制工作委員會請求解釋。后者在1985年3月21日答復中指出，“憲法第一百一十六條、民族區(qū)域自治法第十九條規(guī)定，民族區(qū)域自治地方的人民代表大會有權制定自治條例和單行條例。根據(jù)這一規(guī)定，制定單行條例的職權屬于自治區(qū)人民代表大會，不是人大常委會?！边@表明，憲法第一百一十六條中的人大就是人大，不包括人大常委會。

第三，從憲法第一百一十二條、一百一十五條、一百一十六條位置看，同處在第三章第六節(jié)《民族自治地方的自治機關》之內(nèi)，同樣都使用“人民代表大會”，如果第一百一十二條中的“人民代表大會”一詞包括了“人大常委會”，而第一百一十六條中的“人民代表大會”不包括“人大常委會”，那是違背立法用語基本要求的：“法律的用語造句必須前后一致，同一詞語只能表達同一概念，不同的概念不能用同一詞語來表達，否則就會造成混亂……立法語言一字一詞均關涉?zhèn)€人、企業(yè)事業(yè)單位、機關的權利、權力和職責，用之不當，將會產(chǎn)生嚴重的影響和危害”[3]，而且在同一部憲法的同一章同一節(jié)中，使用的同一詞語會具有不同的外延和內(nèi)涵，這也是常人所不能理解的。如果這種說法成立的話，任何憲法和法律都沒有確定性了。可見，對憲法第一百一十二條中“人民代表大會”一詞作廣義的理解，即其既包括了狹義的“人民代表大會”也包括了“人大常委會”，這種想當然的推論是違背法律邏輯規(guī)律的。然而，需要指出，這種理解卻符合立憲意圖和客觀實際情況。立憲意圖和客觀實際情況表明，第一百一十二條中的“人民代表大會”確實包括了“人大常委會”。

2.對第一百一十二條中的“人民代表大會”作嚴格的狹義理解，即自治機關中的“人民代表大會”不包括“人大常務委員會”。這種理解符合法律邏輯同一律的要求，確保了同一詞語表達同一概念的要求。但是這種理解既不符合立法意圖，又不符合客觀實際。

（1）彭真在《關于中華人民共和國憲法修正案草案的報告》中指出，“縣級以上的地方各級人大設立常委會。省、直轄市的人大和它的常委會有權制定和頒布地方性法規(guī)。地方各級人民政府分別實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。這些規(guī)定同樣適用于民族自治地方。”這個立憲說明表明，自治地方的人大、人大常委會和人民政府可以行使其他地方縣級以上地方人大、人大常委會和人民政府的職權。此處使用的是“民族自治地方”而非“民族自治地方的自治機關”;此處列舉的是自治地方的三個機關即人大、人大常委會和人民政府，而不是人民代表大會和人民政府兩個主體。這個解釋可以看作是立憲者就憲法第一百一十五條中關于自治機關的一個憲法性解釋。

（2）另一份材料也能表明立憲者的真實意志。“另一種意見認為，民族自治地方的自治機關只應包括權力機關和行政機關……憲法修改委員會采納了后一種意見?！盵4]此處使用的是“權力機關”，當然包括了民族自治地方的人大及其常委會。

（3）從實際情況看，民族自治地方的人大常委會不但行使了憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的其他地方人大常委會的對應職權，也參與行使乃至直接行使了第三章第六節(jié)規(guī)定的自治權。

由上可見，對憲法第一百一十二條自治機關中的“人民代表大會”只能作兩種理解。而這兩種理解都存在問題。作廣義的理解，違反了法律邏輯同一律的要求，但卻是正確的符合立憲者本意的理解;作狹義理解則又違背立憲者的真實意圖和實際情況。無論作何理解，都會帶來矛盾和問題。其原因在于該條立憲技術存在缺陷。

二、可能導致對自治機關界定失誤的兩種原因

如上所述，憲法第一百一十二條中“人民代表大會”是個看似明確實則含義不明確的概念，造成不明確的立憲技術上的失誤可能由兩個原因所造成。

1.憲法體例前后不一致

憲法第三章第六節(jié)在規(guī)定自治機關職權上采用了與第五節(jié)不同的體例標準，這種立法體例標準的不一致未能在憲法第一百一十二條對自治機關的界定中得到補救。

上文已說過，憲法第三章第一節(jié)、第五節(jié)都對人大、人大常委會的職權采取分別列舉的方式，比如第九十九條至第一百零一條規(guī)定了地方各級人大的職權;第一百條、第一百零四條規(guī)定了縣級以上地方人大常委會的職權，這些分別列舉職權的方式比較清楚。

而第三章第六節(jié)規(guī)定民族自治地方自治機關職權時，采用了兩種標準。其中第一百一十六條規(guī)定民族自治地方人大制定自治條例和單行條例采用的是分別列舉的模式，即通過列舉機關的形式表達出來的。除此之外的其他條文則采用合一的模式，即用“自治機關”這個詞來概括民族自治地方的權力機關和人民政府的職權，而不是分別列舉人大、人大常委會和人民政府的形式來表達的。第三章第六節(jié)中對“自治機關”職權的規(guī)定采用的就是合一的模式，即以“自治機關”來代替人大、人大常委會和人民政府。問題在于，這種模糊性本來可以通過對憲法第一百一十二條中“自治機關”的準確界定得到彌補，遺憾的是，憲法第一百一十二條只把“自治機關”界定為人大和人民政府這兩個主體，這就使民族區(qū)域自治機關在行使第三章第五節(jié)中規(guī)定的其他地方國家機關——人大、人大常委會和人民政府這三個主體職權時產(chǎn)生數(shù)量上的不相符合，“自治機關”的界定中缺少了“人大常委會”?？梢?，從立憲技術的科學性來說，憲法第三章第六節(jié)應該與第五節(jié)采用相同的分別列舉職權的方式，即對民族自治地方的人大、人大常委會的職權分別列舉;或者如上文所述，如果這種體例上的不同能在第一百一十二條中通過對“自治機關”的準確界定得到彌補，也未嘗不可。可是上述兩者均未采用，這就造成了失誤。

2.縣級以上地方人大常委會設置情況的變化未能及時在憲法用語中反映出來

我國四部憲法在規(guī)定民族自治地方的自治機關行使其他地方國家機關職權時，措辭很少變化。

1954年憲法第六十九條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關行使憲法第二章第四節(jié)規(guī)定的地方國家機關的職權?！?975憲法第二十四條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關除行使憲法第二章第三節(jié)規(guī)定的地方國家機關的職權外，可以依照法律規(guī)定的權限行使自治權?！?978年憲法第三十九條、1982年憲法第一百一十五條等都作了類似規(guī)定。而且在實質上把自治機關均界定為民族自治地方的人大和人民政府兩個主體，只是在用語上略有差異。如1954年憲法規(guī)定：“自治機關的形式可以依照實行區(qū)域自治的民族大多數(shù)人民的意愿規(guī)定”（當時實際上設立的是人民代表大會和人民政府，沒有人大常委會）。1975年、1978年憲法稱之為人民代表大會和革命委員會。1979年五屆全國人大二次會議給改稱人民代表大會和人民政府。1982年憲法沿用之。

前三部憲法規(guī)定，自治機關包括自治地方的人大和人民政府（1954年憲法未明確規(guī)定），并規(guī)定，自治機關行使其他地方國家機關人大和人民政府的職權。這三部憲法的上述規(guī)定，在當時情況下并沒有不妥之處，因為前三部憲法均沒有在縣級以上的地方人大中設立“人大常委會”這個主體。因此在當時，自治地方的自治機關只有人大和人民政府這兩個主體，而其他地方國家機關也只有兩個主體即人大和政府，沒有地方人大常委會。

然而1979年五屆人大二次會議決定，縣和縣級以上地方各級人大設立常委會，這一修正決定在《地方組織法》中得到確認，該法規(guī)定縣級以上地方人大的常委會行使本來由同級人大和人民政府行使的一部分職權。1982年憲法確認了這種職權調整體制。此時，縣級以上各級國家權力機關和行政機關行使職權的主體數(shù)量發(fā)生了變化，由原來前三部憲法規(guī)定的兩個主體即人民代表大會和人民政府發(fā)展為三個，增加了人大常委會。這種機構變化情形在1982年憲法第三章第五節(jié)中關于一般地方國家機關的規(guī)定中，通過分別列舉三個機關的職權而得到了憲法確認。然而在憲法第三章第六節(jié)中關于民族區(qū)域自治地方自治機關的規(guī)定中沒有得到及時的修改和調整。就是說，憲法規(guī)定的民族自治機關的職權，沒有采用分別列舉民族自治地方的人大、人大常委會和人民政府的職權來加以表現(xiàn);也沒有在第一百一十二條對自治機關主體界定中得到體現(xiàn)，因為第一百一十二條仍然將自治機關界定為人大和人民政府，這樣在民族區(qū)域自治地方新增加的“縣級以上人大常委會”沒有被增加到憲法中。結果，其他地方國家機關有三個主體——人大、人大常委會和人民政府，而民族自治地方的自治機關仍然是兩個——人大和人民政府，修憲時未根據(jù)客觀形勢發(fā)生的變化作出相應修改?？梢?，1982年憲法沒有把自治地方的自治機關完整地表達出來，這就與其他一般地方的國家機關出現(xiàn)了不一致。

三、對憲法第一百一十二條立憲技術缺陷的彌補

“對于法律語言來說，清楚準確地傳達立法意志，讓人們非歧義地正確理解，這是最根本的要求?！盵5]如何準確表達立憲者的意志呢？通過比較《地方組織法》的部分條文的結構調整可以得到一些啟發(fā)。

《地方組織法》指的是1979年重新制定的《地方組織法》，該法又經(jīng)過1982、1986、1995、2004年四次局部修改。1979年的《地方組織法》及其1982年的修正文本，它們的結構均由四章構成。而1986、1995年[6]的修正文本中則都由五個部分組成，即增加了“附則”。

1979年《地方組織法》和1982年的修正文本的結構相同。它們均在第二章“地方各級人民代表大會”的最后一條即第二十四條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關除行使本法規(guī)定的職權外，依照法律規(guī)定的權限行使自治權。”就是說，它把民族自治地方的“自治機關”職權放在“地方各級人民代表大會”的框架內(nèi)，這顯然存在嚴重的結構和內(nèi)涵外延不吻合問題。

1986年、1995年全國人大常委會兩次修正了《地方組織法》的上述條文，將原來的第二章第二十四條內(nèi)容提前到該法的第一章“總則”中的第三條中加以規(guī)定，“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關除行使本法規(guī)定的職權外，同時依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權限行使自治權”，緊接著在第二、三、四章有關條文中分別規(guī)定自治區(qū)、自治州、自治縣的人大、人大常委會和人民政府的組織、職權等內(nèi)容?？梢姟翱倓t”中的第三條實際上對以下幾章相關條文起著統(tǒng)攝作用。筆者認為，這個條文不僅僅是一個條文位置的簡單移動，它實際上解決了兩大問題：第一，在“總則”中原則性地提到了自治機關;第二，在具體章節(jié)中則分別表明，民族自治地方的自治機關是自治區(qū)、自治州、自治縣的人大、人大常委會和人民政府三個主體。這種立法方法把原則性規(guī)定與具體列舉結合起來，防止出現(xiàn)差錯，因此這是一種科學的立法體例。

據(jù)上分析，筆者建議在適當?shù)臅r候，通過法定程序將憲法第一百一十二條和《民族區(qū)域自治法》第十五條第一款修改為：“民族自治地方的自治機關是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會、人民代表大會常務委員會和人民政府?！盵7]此處增加了“人民代表大會常務委員會”，通過修改真正做到學者所倡導的那樣，“法的明白，應當在立法中孜孜以求……不明白的語言可以用明白的語言替代則當毫不猶豫地替代?！盵8]同時建議，在適當?shù)臅r候對《民族區(qū)域自治法》進行修改，其中對自治機關的人大、人大常委會和人民政府的職權規(guī)定采用分別列舉的方式，以便實現(xiàn)立法技術的完善和法律的可操作性。另外，建議法律的修改要配套性修改。比如，《立法法》修改后，增加了自治州人大及其常委會立法權，相應地要對《民族區(qū)域自治法》第四條第二款進行修正。

四、立憲技術缺陷的原因及對策

1.原因。憲法第一百一十二條對民族區(qū)域自治機關界定上的失誤本來完全可以通過立憲技術或者通過修憲從技術上加以解決。但遺憾的是，現(xiàn)行憲法經(jīng)過了四次修正，一直沒有解決這一重大缺陷。造成此種現(xiàn)象的原因有多種。第一，受傳統(tǒng)不注重精細化立法思維的影響?！澳：缘膫鹘y(tǒng)思維方式對我國立法技術有顯著的影響，在一定程度上削弱了我國立法技術的科學性。”[9]立憲技術也不例外。第二，不注意憲法法律自身的和諧一致，也不注意憲法文本規(guī)定與實踐存在嚴重的背離[10]。第三，擬定修憲條文過多側重于政治性因素?，F(xiàn)行憲法修正案都是根據(jù)中共中央提出的修憲建議案擬定的，全國人大對中共中央的修憲建議基本上全盤接受。由于中共中央的建議條文關注的大多是重大的政治和政策問題，往往無暇顧及憲法文字、條文相互之間的協(xié)調。我國修憲機關在這一問題上應當清醒地認識到這一局限性，并采取措施加以改進。第四，粗放型的修憲指導思想也是造成憲法文本存在缺陷的重要原因。1999年《關于中華人民共和國憲法修正案（草案）》的說明中指出，“對憲法部分內(nèi)容作適當修改，并提出修改的原則是，只對需要修改的并已成熟的問題作出修改，可改可不改的問題不作修改?！?004年關于《中華人民共和國憲法修正案（草案）》的說明中指出，“這次修改憲法不是大改，而是部分修改，對實踐證明是成熟的、需要用憲法規(guī)范的、非改不可的進行修改，可改可不改的、可以通過憲法解釋予以明確的不改?！睉撜f，這個指導思想是符合我國國情的，但問題在于：什么是“成熟”“非改不可”？其可行的具體標準是什么？誰有權對需要進行修改的問題進行判斷，作出決策？從實際情況看，主要由中共中央在其提出的修憲建議中作出決定，最高修憲機關在這方面沒有形成自己一套有效的判斷技術標準，結果使修憲的內(nèi)容陷入隨意決定當中，對于民族區(qū)域自治機關這樣存在重大缺陷的、應當屬于修改條件“成熟”和“非改不可”的條文一直沒有得到及時修改。這從一個側面反映了我國立憲中存在不足。

2.對策。除了前文提出的具體建議外，從長遠來看，要提高我國立憲和修憲技術水平，還應采取以下措施：第一，重視憲法學和法學專家的意見，修憲技術問題由專家說了算。黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度”。在此，應當借鑒域外經(jīng)驗，充分重視專家的意見和建議。第二，認真研究國外立憲和修憲的成功經(jīng)驗，不能違反一般的修憲規(guī)律。第三，再次建議，在修憲工作中，中共中央只對最高權力機關提出修憲原則，不直接擬訂具體條文[11]。這是中國共產(chǎn)黨在修憲問題上堅持抓大放小、實行宏觀政治領導的要求，也是改善黨的領導方式的具體體現(xiàn)。黨的十八屆四中全會《決定》也明確要求“黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改”。第四，修憲機關應當在修憲實踐中形成一套完整的技術規(guī)范，特別是在考慮哪些內(nèi)容應當納入修憲范圍上作出相應的規(guī)范，這樣做可以更好地維護憲法精神和原則。

注釋：

[1]楊候第：《民族區(qū)域自治法教程》，法律出版社1995年版，第53頁。

[2][3]曹疊云：《立法技術》，中國民主法制出版社1993年版，第90、94～95頁。

[4]肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學出版社1986年版，第76～77頁。

[5][8]孫潮：《立法技術學》，浙江人民出版社1993年版，第65、92～93頁。

[6]2004年修正只對個別條文進行了修正，未涉及結構和自治機關的問題。

[7]2001年全國人大常委會對《民族區(qū)域自治法》作了修改。遺憾的是，沒有對第十五條第一款進行修改。

[9]郝鐵川：《市場經(jīng)濟與中國法律文化的變革》，安徽人民出版社1995年版，第20頁。

[10]如果從實際情況看，就可以發(fā)現(xiàn)，自治區(qū)、自治州、自治縣的人大常委會實際上參與了自治權的行使。

[11]筆者早在1999年就修憲分工問題提出建議。參見《改進中共中央修憲建議工作的幾點意見》，載《法學》1999年第12期（注：《法學》1999年第12期將題名錯為《改進中共中央修憲工作的幾點意見》，特此說明）。

（作者系華東政法大學教授、博士生導師。本文系作者承擔的劉松山教授國家重大社科“健全憲法監(jiān)督制度需要考慮的幾個因素”子項課題的階段性成果）