劉社明+++楊恒遠(yuǎn)+++趙勇

中國石油蘇里格南天然氣開發(fā)項目（以下簡稱蘇南合作項目）是中石油在陸上第一個擔(dān)當(dāng)作業(yè)者的對外合作項目。按照現(xiàn)行油氣田總體開發(fā)申請對外合作審批要求，屬于國家發(fā)改委核準(zhǔn)項目。蘇南合作項目按照國家部委相關(guān)規(guī)定，先后完成11項核準(zhǔn)要件的編制和批復(fù)，整個過程是一次創(chuàng)造性開展工作的實踐，有些附件甚至開創(chuàng)了國家部委和地方政府的先例。目前，研究多集中在氣田總體開發(fā)方案設(shè)計中的技術(shù)經(jīng)濟評價、氣田方案優(yōu)化的剛性及其彈性原則，開發(fā)策略優(yōu)化方法，項目會計制度初探，國際石油合作勘探開發(fā)項目經(jīng)濟評價等方面研究。因此，深入分析蘇南合作項目核準(zhǔn)要件的流程，理清核準(zhǔn)要件的關(guān)聯(lián)性，抓住核準(zhǔn)過程中的關(guān)鍵點，能夠有效縮短項目核準(zhǔn)進(jìn)程，推動項目及早進(jìn)入生產(chǎn)期，實現(xiàn)天然氣開采和生產(chǎn)，為項目創(chuàng)造更大的發(fā)展空間和經(jīng)濟效益，同時，也為以后類似合作項目的申報和實施提供借鑒。

一、蘇南合作項目概況

2006年5月1日，中國石油集團(tuán)公司與法國道達(dá)爾公司簽訂了合作開發(fā)天然氣合同，開發(fā)區(qū)塊位于內(nèi)蒙古鄂爾多斯市鄂托克前旗、烏審旗境內(nèi)，區(qū)塊總面積2392.4平方公里，建成天然氣生產(chǎn)規(guī)模30億立方米/年，合同期30年，由道達(dá)爾擔(dān)任作業(yè)者。在前期評價階段，道達(dá)爾相繼于2009年3月和2010年3月組織編制兩版總體開發(fā)方案，但由于投資高，經(jīng)濟效益差，因此未獲中石油集團(tuán)公司咨詢中心評估通過。

2010年初，經(jīng)雙方協(xié)商，轉(zhuǎn)換作業(yè)權(quán)由中石油擔(dān)當(dāng)作業(yè)者，按照中方51%，外方49%的投資比例合作。中方負(fù)責(zé)對總體開發(fā)方案進(jìn)行修改完善，在此期間經(jīng)征詢多方專家意見的同時，借鑒長慶油田蘇里格氣田開發(fā)的諸多成熟經(jīng)驗，優(yōu)化后的總體開發(fā)方案投資效益水平得到較大幅度提高，2010年9月，最終通過中石油集團(tuán)公司咨詢中心的評審，主要建設(shè)內(nèi)容包括井叢156座，氣井總數(shù)2093口；集氣站4座，清管站1座，集氣干線閥室1座，采氣干管412公里，采氣支管407.3公里，及配套支、干線道路。

二、總體開發(fā)方案核準(zhǔn)要件的編制與批復(fù)

1.核準(zhǔn)要件的辦理依據(jù)。蘇南合作項目是以2011年6月國家能源局《關(guān)于同意蘇里格氣田南部區(qū)塊開發(fā)項目開展前期工作的復(fù)函》（國能油氣[2011]168號）為辦理依據(jù)，該復(fù)函要求項目抓緊辦理核準(zhǔn)所需文件，待項目具備條件后，國家發(fā)改委將按程序履行核準(zhǔn)工作。

2.核準(zhǔn)要件概述。按照建設(shè)項目在各個不同階段，需各級政府有關(guān)部門辦理、出具多項批復(fù)文件?？傮w開發(fā)方案上報前，需申請辦理的批復(fù)文件有：環(huán)境影響評價批復(fù)、土地預(yù)審批復(fù)、安全預(yù)評價備案、職業(yè)病危害預(yù)評價批復(fù)、地震安全性評價批復(fù)、地質(zhì)災(zāi)害危險性評價批復(fù)、水土保持方案批復(fù)、水資源論證報告審定意見、壓覆礦產(chǎn)批復(fù)、文物調(diào)查報告、節(jié)能評估報告批復(fù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃選址意見書批復(fù)以及社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估報告批復(fù)。

3.核準(zhǔn)要件對應(yīng)批復(fù)部門概述。上述核準(zhǔn)要件中，大部分由國家相關(guān)部委進(jìn)行備案或批復(fù)，其他按照政策規(guī)定或者審批權(quán)限下放的要求，由項目所在地各級政府及相關(guān)部門進(jìn)行批復(fù)，根據(jù)不同地方政府的具體辦理要求存在較大差異。

4.編制核準(zhǔn)要件的中介服務(wù)機構(gòu)概述。編制核準(zhǔn)要件通行的做法是委托社會上具有合格資質(zhì)的中介服務(wù)機構(gòu)完成。市場上此類中介服務(wù)機構(gòu)很多，選擇恰當(dāng)?shù)闹薪榉?wù)機構(gòu)對要件的編制周期、編制質(zhì)量、批復(fù)時效都會產(chǎn)生直接的影響。中介服務(wù)機構(gòu)選擇不當(dāng)，延滯要件審批進(jìn)度，最終受損失的是項目。因此對中介服務(wù)機構(gòu)的篩選上既要重點考察其業(yè)績和業(yè)務(wù)能力，還要咨詢相關(guān)部委的意見。

三、核準(zhǔn)要件的關(guān)聯(lián)性分析

1.水土保持、環(huán)境影響評價和土地預(yù)審的關(guān)聯(lián)性。以上三個核準(zhǔn)要件的批復(fù)有先后順序，依次為水土保持、環(huán)境影響評價、土地預(yù)審。

一般來講，水土保持報告要先于環(huán)境影響評價報告編制，大量內(nèi)容被環(huán)境影響評價報告所引用，在環(huán)評報告批復(fù)階段，要求水土保持報告的批復(fù)作為前置條件。土地預(yù)審和環(huán)境影響評價的關(guān)聯(lián)性主要在批復(fù)階段，蘇南合作項目土地預(yù)審批復(fù)時，國土資源部要求必須以國家環(huán)保部批復(fù)環(huán)境影響評價為前置條件。

2.職業(yè)病危害預(yù)評價和安全預(yù)評價的關(guān)聯(lián)性。職業(yè)病危害預(yù)評價備案和安全預(yù)評價批復(fù)部委都是國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，充分考慮這一點，在編制兩份報告時，應(yīng)選擇同一中介服務(wù)機構(gòu)，評審時邀請安監(jiān)總局在同一時間對兩份報告進(jìn)行評審。

3.地震安全性評價、地質(zhì)災(zāi)害性評價和壓覆礦產(chǎn)的關(guān)聯(lián)性。以上三個核準(zhǔn)要件的關(guān)聯(lián)性主要在任何一個要件報告的完成，都會為其他報告提供材料支持，在報告編制中做到資源共享，達(dá)到節(jié)約成本、縮短編制和批復(fù)周期的目的。目前，市場上已有綜合性研究院，能夠同時承擔(dān)三個要件的編制和組織評審工作，這樣的中介服務(wù)機構(gòu)應(yīng)優(yōu)先選擇。蘇南合作項目在完成此三個核準(zhǔn)要件時選擇了兩個中介服務(wù)機構(gòu)，雖然壓覆礦產(chǎn)批復(fù)由長慶油田負(fù)責(zé)完成，過程中也做到了中介服務(wù)機構(gòu)間的充分協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了資源共享，但一定程度上增加了財力和人力的投入。

4.土地預(yù)審和壓覆礦產(chǎn)的關(guān)聯(lián)性。土地預(yù)審實行逐級批復(fù)，在最初的旗（鄉(xiāng)）級批復(fù)中，要求必須完成壓覆礦產(chǎn)批復(fù)，因此，壓覆礦產(chǎn)批復(fù)是開展土地預(yù)審的前置條件。

5.社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估和其他要件的關(guān)聯(lián)性。國家發(fā)改委2012年8月16日印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法>的通知》（發(fā)改辦投資[2012]2492號），規(guī)范重大固定資產(chǎn)投資項目完成《社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估報告》機制，內(nèi)蒙古自治區(qū)2012年12月29日印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<內(nèi)蒙古自治區(qū)重大項目建設(shè)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法>的通知》，將批復(fù)權(quán)限下放項目所在盟（市）。蘇南合作項目所在鄂爾多斯市批復(fù)社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估報告尚屬首例，在報告的編制過程中，其他所有核準(zhǔn)要件的批復(fù)文件作為報告附件，成為社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估報告批復(fù)的前置條件。

四、總體開發(fā)方案核準(zhǔn)關(guān)鍵點分析

1.確保環(huán)評報告一次性通過評審。第一，承擔(dān)報告編制和送審的中介服務(wù)機構(gòu)選擇至關(guān)重要。蘇南合作項目委托的伊爾姆環(huán)境資源管理咨詢（上海）有限公司缺乏內(nèi)蒙古蘇里格地區(qū)環(huán)評報告編制經(jīng)驗，對內(nèi)蒙古環(huán)境條件、環(huán)境政策認(rèn)識和理解不足，導(dǎo)致環(huán)評報告書質(zhì)量不佳，第一次評審未獲通過，延誤報告審批一年時間。第二，及時將國家環(huán)保政策的變化體現(xiàn)在報告中至關(guān)重要。隨著國家對水環(huán)境保護(hù)措施的重視程度不斷提高，對鉆井泥漿、壓裂液處理、泥漿池防滲、氣田采出水地下灌注等的地區(qū)監(jiān)測、方案論證要求嚴(yán)格，蘇南合作項目在長慶油田幫助下成立專家團(tuán)隊與編制單位共同進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)，歷時一年的專項研究和監(jiān)測，編制《枯水期地下水檢測結(jié)果和分析》。第三，依托工程的環(huán)評審批至關(guān)重要。蘇南合作項目依托長慶油田采氣三廠第五處理廠對處理后的氣田采出水進(jìn)行地下灌注。國家環(huán)保部要求依托工程的環(huán)評批復(fù)是項目環(huán)評批復(fù)的前置條件。

2.縮短土地預(yù)審批復(fù)時間。土地預(yù)審是所有核準(zhǔn)要件中唯一需要從旗（縣）開始，逐級審批至國家部委的，批復(fù)程序是旗（縣）→盟（市）→自治區(qū)（省）→國土資源部，過程中不可控因素較多。當(dāng)前通行的做法是，委托在自治區(qū)（?。﹪翉d備案的編制單位負(fù)責(zé)進(jìn)行勘測定界報告編制以及負(fù)責(zé)上報國土資源部材料的組件及報批工作，從報告編制到批復(fù)預(yù)計六個月時間。蘇南合作項目在完成這一審批流程中，委托的是旗（縣）國土局備案單位，因此在政策把握準(zhǔn)確性、業(yè)務(wù)流程熟悉程度等方面存在欠缺，致使完成批復(fù)的周期歷時一年的時間。

3.根據(jù)區(qū)塊特點，減少要件編制數(shù)量。蘇里格南區(qū)塊是蘇里格區(qū)塊的一部分，地理上被長慶油田自營區(qū)塊包圍，蘇南合作項目在長慶油田的幫助下，合理利用已取得的批復(fù)文件，分別在壓覆礦產(chǎn)批復(fù)中使用了長慶油田蘇里格區(qū)塊批復(fù)文件；在文物調(diào)查和水資源論證中使用長慶油田已取得的結(jié)論，大大節(jié)約了核準(zhǔn)要件編制經(jīng)費和批復(fù)時間。

4.優(yōu)選高水平的中介服務(wù)機構(gòu)。中介服務(wù)機構(gòu)的地區(qū)經(jīng)驗和地區(qū)業(yè)績，是選擇時重點先考量的兩點因素。豐富的地區(qū)經(jīng)驗，能夠很好地抓住地區(qū)特點，把握當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)，提升報告質(zhì)量，同時在地區(qū)調(diào)研和現(xiàn)場踏勘中節(jié)省人力、財力；優(yōu)秀的地區(qū)業(yè)績，證實其對業(yè)務(wù)流程的熟知程度和與相關(guān)政府部門有著良好的溝通橋梁，這對提高批復(fù)時效起到至關(guān)重要的作用。

5.加強政府部門溝通，準(zhǔn)確把握政策導(dǎo)向。重視建立與核準(zhǔn)要件主管部委的良好溝通，及時把握政策導(dǎo)向，做出正確決策，對縮短要件的編制和批復(fù)至關(guān)重要。蘇南合作項目歷時三年完成總體開發(fā)方案核準(zhǔn)，分析核準(zhǔn)要件對延滯項目核準(zhǔn)進(jìn)程的原因發(fā)現(xiàn)，與未能及時根據(jù)政策變化做出快速反應(yīng)有密切關(guān)系。第一，在環(huán)境影響評價報告的編制中，未能及時把握國家對水環(huán)境保護(hù)政策的收緊，造成論證淺顯，缺乏說服力，致使報告的第一次評審未獲通過，花費了一年時間進(jìn)行整改。第二，節(jié)能評估報告和社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估報告編制滯后，主要原因在于未能及時掌握是否開展相關(guān)核準(zhǔn)要件批復(fù)的明確信息，造成有關(guān)報告編制及批復(fù)滯后約一年時間。

蘇里格南天然氣開發(fā)合作項目作為中石油在陸上第一個擔(dān)當(dāng)作業(yè)者的對外合作項目，受國家行政審批改革和權(quán)力下放力度加大的影響，總體開發(fā)方案核準(zhǔn)經(jīng)歷了較為漫長的過程，開創(chuàng)了國家部委、地方政府的許多第一，為以后類似項目提供借鑒。

（作者單位：中國石油長慶蘇里格南作業(yè)分公司）