易萱

“建設不會停止，我會頂著罵名繼續(xù)下去。”

2011年2月，武漢市委書記阮成發(fā)在和武昌人大代表座談時，曾這樣表態(tài)。彼時，武漢全市5000多個工地同時開工，引發(fā)的交通堵塞和漫天揚塵令武漢市民怨聲載道。

與“全城開挖”同時啟動的，還有開了公務員在電視直播中被直接問責先河的《電視問政》，這一武漢電視臺最受關注的節(jié)目，也由阮成發(fā)一力促成。

在眾多省會城市市委書記中，阮成發(fā)算是位明星官員。與其類似，27個?。ㄗ灾螀^(qū)）的省會（自治區(qū)首府）市委書記掌握著一省最重要城市的各項決策權力，因所在城市的特殊性，手中的財政撥款和資源，遠非普通地級市市委書記可望其項背；而其在人事任免上的影響力，下可達本市基層，上可至省直機關；其本人在仕途上“更進一步”的概率，也高出不少。

“主持工作”是常見表述

無論是普通市民，還是政治研究學者，都很難真正理清市委書記權力的邊界，及監(jiān)督其權力的制度規(guī)定?！耙话咽纸^對真理、二把手相對真理、三把手服從真理、其他把手沒有真理。”很多時候，公眾只能依靠坊間流傳的段子，戲謔地表達對這一職位位高權重的想象。

清華大學政治學系主任張小勁介紹，市委書記本人的個性和興趣是決定性因素，控制欲強、性格強勢的書記可能什么都想管，有些人對高新技術感興趣，也有人重視商貿(mào)，還有人玩命抓城市建設工程。

2005年，華南師范大學行政管理系副教授於莉開始研究由地方黨委和政府構成的“行政預算體系”。

通過研究國內(nèi)數(shù)個省會城市的財政預算使用情況，以及與城市相關領導座談，於莉發(fā)現(xiàn)，在那些市委書記強勢、市長弱勢的城市，“行政預算”很容易成為市委書記在黨委會上實行“民主集中制”的“戰(zhàn)利品”——年度預算的項目的優(yōu)先順序很大程度上就是根據(jù)市委書記的“理想規(guī)劃”確定的，有些項目還是跨年度的“重大項目”。

根據(jù)中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布的消息，十八大之后，落馬的市委書記（包括省會和普通地級市）達到25人，其中大部分人的落馬原因，都與城市建設工程相關。

“問題并非出在市政建設本身，主要是權力運行機制有問題?！眹倚姓W院教研部主任竹立家解釋道，“為什么一把手能在市政建設項目上如此大肆斂財，你會發(fā)現(xiàn)那些城市的‘人大所肩負的權力監(jiān)督職責都被架空了。一把手說什么就是什么?！?/p>

與此相對的是，很多市委書記也會為手中這樣的權力所累。竹立家接觸過的一名市委書記就曾遇到過類似情況——他的家人在逛街購物時被“堵”，一些“想借機攀附”的人希望讓這名書記“批個條子”，增加“事成”的概率。

“忙活大半天，真不如書記一句話”

事實上，限制書記權力的規(guī)定還是存在的?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》第二十六條就限制了書記辦公會的議事范疇，強調(diào)“書記辦公會不是一級決策機構，不得決定重大問題”?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》第六十三條規(guī)定，“不準以書記辦公會、領導圈閱等形式，代替黨委（黨組）會集體討論決定干部任免”。

不過，這些很容易就被“鉆了空子”。

在“領導班子實行醞釀制的決策機制”的背景下，書記和副書記往往需要在黨委會前提前就某一問題進行討論“通氣”。

“個別醞釀很容易成為個別人的醞釀，使得書記為問題提前定調(diào)，書記的一票變成了決定票，最終導致市委書記掌握了絕對的權力?！币惨驗槿绱?，雖然“市委書記與其他三套班子主要負責人在級別上一致，但仍然無法改變市委書記事實上一把手的地位”。

“基本上，一個城市（市委）書記的品行直接影響這個地方的官場生態(tài)。市委書記擁有對組織人事的管理權和決策權，同時還對該市科級、處級、副廳級干部擁有提名權?！敝窳⒓腋嬖V本刊記者，組織部門推薦的候選人，只要市委書記不同意，基本就沒戲。但如果市委書記用人，那就是一句話。

《廉政瞭望》曾報道，有些書記特別看好一名官員后，會提前與常委打招呼。比如書記會問“關于國土局局長的人選，你有什么看法？”這或許就是書記在征求意見。如果書記說“某某同志干工作不錯，應該壓更重的擔子。你認為呢？”這時，常委就會明白書記想要把他挪到更重要的位子上。

某市組織部長則表示，考察干部前，組織部一般都會征求一把手的意見。“有些書記會直接點出他屬意的名字，有些書記不會點名道姓，而是劃幾個圈，組織部則會根據(jù)這些意思，去相應的圈里考察干部?！敝劣诮M織部考察的干部最后在常委會上被否定，這名部長直言這是“組織部沒有吃透一把手的意圖”?！坝行r候，組織部、紀委的人忙活大半天，真不如書記一句話?！?/p>

“省里面下了文件來也不給”

“同為市委書記，因級別和影響范圍不同，各自的權力可能千差萬別?！敝窳⒓艺f。

與普通地級市市委書記相比，省會市委書記在人事安排的影響力上，無論從涉及官員的數(shù)量上，還是級別上來說，都要深遠很多。

一名在東部省會城市省直機關工作過的退休官員對本刊記者透露，在政治晉升的金字塔中，越靠近塔尖的地方資源必然越稀缺，競爭也就越激烈。“如果你能夠為他人帶來機會，或者施加某種影響力，那你在下一級別官員中，就具有絕對影響力。”

他告訴本刊記者，普通市委書記可能只能決定本市某個崗位的領導人選，而省會書記因同時還是“省委常委”的特殊地位，能夠影響到該省某個機構重要崗位的結(jié)果。

省會書記“高配”省委常委的情況，在“20年前只有一小部分”。但如今，所有省會城市市委書記都是省委常委。這在吳愛明看來，就是為了突出省會城市重要性。

在本省范圍內(nèi)，省會始終具備著得天獨厚的優(yōu)勢?！度嗣袢請蟆吩闹赋?，近年來，各省級行政區(qū)內(nèi)，“省會獨大”現(xiàn)象突出。一些省會的經(jīng)濟總量往往能比排名第二位的城市高出兩到四倍。

“這體現(xiàn)了高層對省會城市的重視和對其主官的期待?！庇袑＜冶硎?，“市委書記進入省委常委意味著他同時成為省委領導人，直接參與到省級的資源分配、戰(zhàn)略規(guī)劃及城市發(fā)展的決策制定中，而不是純粹地‘貫徹上級部署和‘傳達精神?！?

據(jù)上述省直機關退休官員多年的工作經(jīng)驗，作為省會城市的“一把手”，由于在省委兼任職的特殊性，日常工作中與省直機關打交道要“順暢得多”。

若是按一般的工作流程，市一級的重要決策或者項目要爭取省內(nèi)支持，都要先通過相應的省直機關遞交申請，由分管這部分業(yè)務的省級領導給出相關意見，再通過辦公廳呈送給省委書記或是省長拍板。

由于省會書記“高配”省委常委，因而見到省委書記或是省長的機會就會增多，他們往往會經(jīng)由私人接觸進行游說，表達不方便在正式公文中詳述的利害關系，由此申請“特殊支持”。

這樣一來，“上面”對職能機關直接作出批示——“請某同志閱處，這事意義重大……給予（該省會）支持。”大多數(shù)情況下，這樣的批示對“事成”的影響是決定性的，而另一方可能還在按部就班準備走流程。

中南地區(qū)某省就曾出現(xiàn)過類似情況。該省省會和另一城市爭搶省財政廳鼓勵地方企業(yè)上市的專項資金，省會書記為此找到了省里一二把手，最終得償所愿。

於莉則告訴本刊記者，一些省會書記甚至能與省一級的決策“抗爭”。“作為省會城市一把手的市委書記兼任省委常委，某種程度上其影響力或能與省領導相抗衡?！?/p>

她了解到的一個案例是，某省修建省級高速公路所需的500萬資金原本計劃攤派給省會城市，但省會書記堅決不同意，使得該市的財政局局長因此大為苦惱：“他（市委書記）跟省里鬧矛盾……堅持不給，還說，省里面下了文件來也不給?！?/p>

“小地方?jīng)]錢，沒資源，壓根沒法爭”

張小勁覺得，用“背靠大樹好乘涼”這句話用來描述省會書記和他的城極為合適。

“目前按照政府管理體系來看，省一級的政府正慢慢成為一種協(xié)調(diào)機構，省會城市則是重要的經(jīng)濟實體?！笔鞘凶鳛橐粋€區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、政治、文化中心，不但聚集了省內(nèi)的各種核心資源，也常常承擔著一個地區(qū)乃至全省發(fā)展“領頭羊”的重任。因此，作為省會城市的一把手，其書記的影響力和權力覆蓋顯然無需質(zhì)疑。

原太原市委書記申維辰在任期間，執(zhí)意將原本規(guī)劃為綠地、公園的龍?zhí)镀瑓^(qū)建為“新地標”、城市綜合體，甚至要將21世紀后新建的大片住宅“推倒重來”。被專家嘲諷地稱為“規(guī)劃之神”的萬慶良，主政廣州后先后計劃建9個新城。新城規(guī)劃面積相加近800平方公里，超過了新加坡國土面積。

“這些大干特干，背后都是大把的拿錢推啊?！币幻鳛閺V州市政府智囊的學者對本刊記者透露，萬慶良在任時主推“創(chuàng)建新型世界城市”理念，因而廣州在參與世界城市和地方政府聯(lián)合組織的一個項目上，就投入了近3億資金。這筆巨款讓他咋舌，“有能力支配如此量級的資金，普通市委書記簡直想都不敢想?！?/p>

2014年底，有媒體通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，27個省份（不含直轄市）的省會經(jīng)濟總量占全省經(jīng)濟總量百分比中，有15個省份的省會占比超過了1/4，有10個省會占比超過了30%。

其中，寧夏的銀川和青海的西寧占比均達到51.6%。位列第二梯隊的是吉林和黑龍江兩個東北省份，其中吉林的長春占比達到41.2%，哈爾濱占比達到38.34%。中部的湖北武漢和西部的四川成都依賴度也比較高，武漢占比達到35.95%，成都占比達到35.4%，均超過全省的三分之一，屬于典型的“一城獨大”。

一位在東部省會城市省直機關工作過的退休官員告訴本刊記者，省會書記因此所掌握的政策、經(jīng)濟、文化等資源肯定遠超其他普通城市的書記，而一些省會城市所擁有的資源，甚至可能是全省的三分之一甚至一多半。

這個時候，“書記追求的不是省內(nèi)競爭了，而是如何在中國甚至世界范圍內(nèi)產(chǎn)生影響力。”這直接造成各城市在更廣范圍平臺進行資源博弈和爭取國家性項目或政策傾斜時，“小地方?jīng)]錢，沒資源，壓根沒法爭”。

（摘自《看天下》）