近年來(lái)，江蘇圍繞創(chuàng)新型省份建設(shè)，從財(cái)稅政策實(shí)施上對(duì)企業(yè)開(kāi)展自主創(chuàng)新活動(dòng)給予了大力支持，呈現(xiàn)出政府研發(fā)投入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、稅收優(yōu)惠政策效果不斷提升、研發(fā)政策享受范圍不斷擴(kuò)大等良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但也存在著加計(jì)扣除政策不給力、申報(bào)要求及成本過(guò)高、政策支持具有偏向性、中介服務(wù)市場(chǎng)不規(guī)范等問(wèn)題。因此，要改革政府科研資金管理方式、構(gòu)建政策信息化服務(wù)平臺(tái)、加強(qiáng)對(duì)科技中介服務(wù)管理、增加對(duì)小微企業(yè)研發(fā)補(bǔ)貼等，以進(jìn)一步激活企業(yè)自主創(chuàng)新的熱情，切實(shí)把創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略落到實(shí)處。

一、江蘇財(cái)稅政策的基本狀況

政府研發(fā)投入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。這主要表現(xiàn)在：一方面，政府資金支持重點(diǎn)從大企業(yè)逐漸向中小企業(yè)轉(zhuǎn)變，據(jù)統(tǒng)計(jì)，大型企業(yè)使用政府科技資金從2012年超過(guò)50%下降到2013年的44.7%，小微企業(yè)獲得支持資金首次超過(guò)中型企業(yè)；另一方面，堅(jiān)持企業(yè)創(chuàng)新主體地位，在鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)的起步階段，我省政府研發(fā)資金占比較高，隨著企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境的不斷改善，政府科技資金也適時(shí)調(diào)整方向，著重對(duì)中小企業(yè)、公共技術(shù)平臺(tái)和企業(yè)孵化等加大投入。

稅收優(yōu)惠政策效果不斷提升。加計(jì)扣除政策被認(rèn)為是鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入、開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)的最為直接和有力的扶持政策之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010～2013年間，江蘇狠抓國(guó)家優(yōu)惠政策落實(shí)，企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除應(yīng)納所得稅額，年均遞增32.3%，高于同期企業(yè)研發(fā)投入增幅1.3個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，2013年江蘇高新技術(shù)企業(yè)占全國(guó)總數(shù)的1/9，但獲得減免稅額占到1/7，比2012年增長(zhǎng)31%，增速在沿海發(fā)達(dá)省市中居首位。

研發(fā)政策享受范圍不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，江蘇享受加計(jì)扣除優(yōu)惠政策的企業(yè)為3828家，占開(kāi)展研發(fā)活動(dòng)企業(yè)總數(shù)的23.1%，較2010年提高4.2個(gè)百分點(diǎn)，并高出全國(guó)2.8個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，小微企業(yè)獲得研發(fā)政策支持份額也較全國(guó)高出9.4個(gè)百分點(diǎn)，這在一定程度上說(shuō)明江蘇研發(fā)減免政策落實(shí)較好，有利于激發(fā)小微企業(yè)從事研發(fā)的積極性。

二、江蘇財(cái)稅政策存在的不足

加計(jì)扣除政策不給力。2013年，江蘇工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入雖居全國(guó)第一，但所獲得的研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除減免稅總額卻居全國(guó)第三，落后廣東和浙江，且僅相當(dāng)于廣東同期水平的58%。從落實(shí)力度來(lái)看，江蘇研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除強(qiáng)度（加計(jì)扣除額/企業(yè)R&D）僅為3.4%，低于上海（7.4%）、浙江（6.2%）、北京（4.2%）、廣東（5.8%）。如果按照高新技術(shù)企業(yè)15%、其他企業(yè)25%的所得稅率匡算，2013年浙江享受加計(jì)扣除政策，相當(dāng)于在稅前直接抵扣了研發(fā)投入的72.4%，而江蘇僅抵扣了39.6%，這意味著江蘇約有60%的研發(fā)投入沒(méi)有享受到國(guó)家減免稅的優(yōu)惠政策。

申報(bào)要求及成本過(guò)高。據(jù)調(diào)研觀察，企業(yè)在向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除優(yōu)惠時(shí)需要提交比較多的材料，手續(xù)也較為繁瑣，需要財(cái)務(wù)、研發(fā)、人事、管理等多部門(mén)的協(xié)同完成，這就使得完成一項(xiàng)稅收優(yōu)惠申報(bào)，往往需要耗費(fèi)大量的人力和物力。同時(shí)，由于申報(bào)稅收優(yōu)惠的專業(yè)性較強(qiáng)，需要具備扎實(shí)的財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，但由于中小企業(yè)會(huì)計(jì)人員流動(dòng)性普遍較大，且大多數(shù)對(duì)科技活動(dòng)并不熟悉，因而在研發(fā)費(fèi)用的歸集過(guò)程中容易出錯(cuò)，這也在無(wú)形中增加了企業(yè)申報(bào)優(yōu)惠稅收的時(shí)間成本。上述兩方面都導(dǎo)致了申報(bào)稅收優(yōu)惠的成本過(guò)高，因此，很多企業(yè)主動(dòng)申報(bào)的積極性并不高，甚至有些小微企業(yè)因優(yōu)惠數(shù)額較小而寧愿放棄。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在江蘇中型企業(yè)中，享受到優(yōu)惠政策的企業(yè)所占從事研發(fā)活動(dòng)企業(yè)總數(shù)的比重為1/4，而小微企業(yè)僅占到1/5。

政策支持具有偏向性。由于企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)是當(dāng)年獲利，因而稅收優(yōu)惠政策主要偏向于那些具有一定科技實(shí)力的高新技術(shù)企業(yè)和有研發(fā)成果收入的企業(yè)，且主要側(cè)重于研發(fā)創(chuàng)新成功企業(yè)的終端環(huán)節(jié)和高新技術(shù)的引進(jìn)。而對(duì)正在進(jìn)行科技研發(fā)的大部分初創(chuàng)企業(yè)，因其正處于研究開(kāi)發(fā)、設(shè)備投入、風(fēng)險(xiǎn)投資或技術(shù)孵化等的起步階段，往往很難獲得稅收優(yōu)惠。據(jù)對(duì)常州武進(jìn)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查顯示，2013年該區(qū)82家高新技術(shù)企業(yè)中，只有39戶享受到了高新企業(yè)減免稅政策，45戶享受到了研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除優(yōu)惠，能夠獲得稅收激勵(lì)政策惠及企業(yè)不足總數(shù)的50%。

中介服務(wù)市場(chǎng)不規(guī)范。由于稅收優(yōu)惠申報(bào)是一項(xiàng)非常繁瑣的工作，很多中間活動(dòng)需要外包給有資質(zhì)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。然而，受利益驅(qū)動(dòng)，一部分非專業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)（除稅務(wù)、會(huì)計(jì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等事務(wù)所之外）紛紛擠入研發(fā)加計(jì)扣除政策服務(wù)市場(chǎng)中。這些機(jī)構(gòu)往往只專注于事后包裝，通過(guò)采取按定額或按比例分享扣稅金額，缺少必要的事前輔導(dǎo)和事中指導(dǎo)，這就在客觀上助長(zhǎng)了部分企業(yè)為獲得稅收優(yōu)惠，只注重認(rèn)定過(guò)程，而不對(duì)規(guī)范管理進(jìn)行系統(tǒng)研究。在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，甚至有個(gè)別中介組織以提供立項(xiàng)申請(qǐng)服務(wù)為名，在項(xiàng)目獲準(zhǔn)后，即按立項(xiàng)金額比例收費(fèi)，這也容易滋生個(gè)別地方科技管理部門(mén)的腐敗行為。

三、完善江蘇財(cái)稅政策的對(duì)策建議

改革政府科研資金管理方式。優(yōu)良的科研資金管理方式，是有效激勵(lì)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的關(guān)鍵。對(duì)此，可借鑒研發(fā)加計(jì)扣除減免稅政策普惠性的優(yōu)點(diǎn)，將當(dāng)前的科研資金管理方式由“事前”撥付改為“事后”報(bào)銷(xiāo)。具體而言，即將每年一定數(shù)額的科研經(jīng)費(fèi)不直接撥給項(xiàng)目，而是用于對(duì)企業(yè)上年度科研投入的資助；企業(yè)在科研上的投入，經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)評(píng)估審計(jì)通過(guò)后，政府再按比例給予報(bào)銷(xiāo)。這不僅能形成以業(yè)績(jī)來(lái)獲得科研投入的補(bǔ)償機(jī)制，而且還可以杜絕項(xiàng)目申報(bào)中的拉關(guān)系、走后門(mén)的不良現(xiàn)象，最大限度地發(fā)揮政府資金對(duì)于企業(yè)研發(fā)投入的引導(dǎo)功能。

構(gòu)建政策信息化服務(wù)平臺(tái)。由于稅收優(yōu)惠申報(bào)涉及很多的信息，對(duì)此，建議建立由企業(yè)、科技主管部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)等參加的加計(jì)減免稅政策信息服務(wù)平臺(tái)。借助該平臺(tái)，一方面能幫助企業(yè)及時(shí)了解相關(guān)政策，包括申報(bào)條件、操作流程以及所需提供的相關(guān)材料等，實(shí)現(xiàn)企業(yè)申報(bào)信息與享受政策情況能即時(shí)提供給各部門(mén)分享。另一方面，能及時(shí)、準(zhǔn)確、高效地做好對(duì)企業(yè)研發(fā)的鑒定、受理和兌現(xiàn)等工作，將在申報(bào)過(guò)程中的問(wèn)題及時(shí)反饋給企業(yè)，并對(duì)企業(yè)進(jìn)行在線答疑和指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙溝通。通過(guò)構(gòu)建該信息服務(wù)平臺(tái)，主要是使申報(bào)流程能夠更公開(kāi)、更清晰和更便捷，從而降低企業(yè)申報(bào)成本，提高企業(yè)申報(bào)的積極性。

加強(qiáng)對(duì)科技中介服務(wù)的管理。由于申報(bào)財(cái)稅激勵(lì)政策是一項(xiàng)非常繁瑣的事務(wù)，對(duì)于單個(gè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，很難在短時(shí)間內(nèi)高效完成申報(bào)工作。因而，為了能充分利用研發(fā)加計(jì)扣除政策，建議在各省市縣科技主管部門(mén)內(nèi)部設(shè)立專門(mén)咨詢服務(wù)部門(mén)，專門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)研發(fā)企業(yè)進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)、申報(bào)資格審核和中介服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理等。通過(guò)集中培訓(xùn)輔導(dǎo)和“零距離”指導(dǎo)等方式，幫助企業(yè)正確歸集、分配和核算研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用，以此科學(xué)界定研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)，進(jìn)一步規(guī)范申報(bào)程序。同時(shí)，制定科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范中介服務(wù)的內(nèi)容及其邊界，消除中介服務(wù)機(jī)構(gòu)“魚(yú)龍混雜”的現(xiàn)象，確保企業(yè)可以在具有資質(zhì)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)中自主選擇，獲得應(yīng)有的增值服務(wù)。

增加對(duì)小微企業(yè)的研發(fā)補(bǔ)貼。針對(duì)一些進(jìn)行研發(fā)活動(dòng)的小微企業(yè)或研發(fā)虧損的企業(yè)因不符合政策規(guī)定無(wú)法獲得稅收支持的實(shí)際情況，同時(shí)也為了能最大限度地鼓勵(lì)和保護(hù)這些企業(yè)的研發(fā)積極性，可對(duì)其中符合加計(jì)扣除政策的企業(yè)，根據(jù)生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)狀況，由地方財(cái)政酌情給予一定的補(bǔ)貼，并根據(jù)補(bǔ)貼所反饋的情況，適當(dāng)再給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，即如果所給補(bǔ)貼確實(shí)幫助企業(yè)改善了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況，提升了企業(yè)研發(fā)水平，則可在相關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠政策方面進(jìn)一步再給予扶持和幫助；如果所給補(bǔ)貼沒(méi)有起到應(yīng)有的扶持效果，則可停發(fā)。

〔本文系南京財(cái)經(jīng)大學(xué)張繼良教授承擔(dān)的江蘇省社科基金項(xiàng)目“江蘇政府R&D政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華