周定財(cái)++沈榮華

摘要：當(dāng)下，我國(guó)地方服務(wù)型政府建設(shè)經(jīng)歷了探索階段、建構(gòu)階段并逐漸進(jìn)入調(diào)整階段。從結(jié)構(gòu)入手來思考地方服務(wù)型政府的體制、機(jī)制及邏輯進(jìn)程，對(duì)推進(jìn)地方服務(wù)型政府建設(shè)大有裨益。服務(wù)型政府宏觀上體現(xiàn)為一種具體的行政體制，微觀上反映為一系列緊密相連的行政機(jī)制，這構(gòu)成地方服務(wù)型政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。地方服務(wù)型政府建設(shè)的目的、動(dòng)力、進(jìn)程和邏輯中內(nèi)涵的地方政府與其他政治主體和社會(huì)主體的關(guān)系，構(gòu)成了地方服務(wù)型政府的外在結(jié)構(gòu)。內(nèi)在結(jié)構(gòu)是外在結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)和支撐，為外在結(jié)構(gòu)服務(wù)；外在結(jié)構(gòu)是內(nèi)在結(jié)構(gòu)的延伸，為內(nèi)在結(jié)構(gòu)提供保障；二者以政府職能作為橋梁而相互依存，二者的互動(dòng)有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，其終極目標(biāo)是更好地為人民和社會(huì)服務(wù)。

關(guān)鍵詞：地方服務(wù)型政府；結(jié)構(gòu)；行政體制改革；政府職能

中圖分類號(hào)：D62 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-854X（2015）06-0056-05

當(dāng)下，建設(shè)服務(wù)型政府已成為中國(guó)行政體制改革的重要目標(biāo)，各地服務(wù)型政府建設(shè)的探索與實(shí)踐經(jīng)歷了探索階段、建構(gòu)階段并逐漸進(jìn)人調(diào)整階段。但由于地方服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值定位不清、理論準(zhǔn)備不足、方案設(shè)計(jì)不周，致使各地方服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程長(zhǎng)短不一、質(zhì)量良莠不齊。為此，筆者結(jié)合近年學(xué)術(shù)界的研究成果，揭示地方服務(wù)型政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、外在結(jié)構(gòu)及其互動(dòng)關(guān)系，以期對(duì)推進(jìn)當(dāng)下地方服務(wù)型政府建設(shè)有所裨益。

一、地方服務(wù)型政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)是服務(wù)型政府的基本構(gòu)成要素之一，是行政體制改革的起點(diǎn)，它涉及內(nèi)在結(jié)構(gòu)和外在結(jié)構(gòu)兩個(gè)部分。地方服務(wù)型政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)是包括政府的體制和機(jī)制在內(nèi)的、決定政府職能的要素的總和，然而在現(xiàn)實(shí)的地方服務(wù)型政府構(gòu)建中，機(jī)制創(chuàng)新往往大于、多于、重于體制改革，有時(shí)甚至忽視體制改革而單純進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新的探索，最終只能是“戴著鐐銬的舞蹈”。為此，需要從體制和機(jī)制兩個(gè)方面來調(diào)整地方服務(wù)型政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。

（一）地方服務(wù)型政府的體制改革

“任何組織都有一定的結(jié)構(gòu)，都體現(xiàn)為一定的體制。”地方服務(wù)型政府體制結(jié)構(gòu)完善的現(xiàn)實(shí)路徑應(yīng)當(dāng)與職能的轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合起來，要在職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中推進(jìn)體制改革，同時(shí)通過體制的不斷改革來促進(jìn)職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。

首先，體制改革的著力點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，具體包括：（1）管理理念的轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持以人為本，在理念上努力實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，從人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從回應(yīng)型政府向前瞻型政府轉(zhuǎn)變。（2）管理重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和公共服務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管，在政府的宏觀調(diào)控下發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。（3）管理方式的轉(zhuǎn)變。要繼續(xù)深化行政審批制度改革，減少審批事項(xiàng)，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用，為社會(huì)提供多渠道、多樣化的公共服務(wù)。要根據(jù)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門的自身特性，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，逐步實(shí)現(xiàn)政府管理與社會(huì)治理的有機(jī)結(jié)合，行政手段與法律、經(jīng)濟(jì)手段的有機(jī)結(jié)合，管理與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。要通過體制改革，改善地方政府對(duì)上負(fù)責(zé)對(duì)下不負(fù)責(zé)的局面，提高地方政府對(duì)公民的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，“推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”。

其次，體制改革的重點(diǎn)在于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)大部制改革。長(zhǎng)期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府把不該管、管不好也管不了的事情攬得太多，造成顧此失彼、無法接應(yīng)的局面，大大降低了政府的服務(wù)效能。大部制起源于英國(guó)的政府重組改革實(shí)踐，其精髓是“職能有機(jī)統(tǒng)一”，鮮明特征是“寬職能，少機(jī)構(gòu)”。2008年以來，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部制改革從中央到地方逐步進(jìn)行，各地進(jìn)行了大膽實(shí)踐和創(chuàng)新。2013年的政府機(jī)構(gòu)改革圍繞優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，對(duì)鐵道部、衛(wèi)生部等6個(gè)部門的相關(guān)職能進(jìn)行整合，重在理清部門職責(zé)關(guān)系，構(gòu)建大部制內(nèi)部的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制。顯然，機(jī)構(gòu)整合和職能歸并的大部制改革是政府公共服務(wù)角色的回歸，是與服務(wù)型政府的價(jià)值目標(biāo)相契合的。

最后，體制改革的難點(diǎn)在于破除陳舊觀念和打破利益藩籬。當(dāng)前，影響行政體制改革深入進(jìn)行的陳舊觀念，如因循守舊觀念、求穩(wěn)怕亂觀念、“官本位”和“管本位”觀念等，不一而足。觀念問題根深蒂固，短時(shí)期內(nèi)難以轉(zhuǎn)變。其實(shí)，固有的陳舊觀念帶來的改革阻力是有限的，更大的改革阻力來自政府本身。因?yàn)椋胤秸仁歉母锏闹黧w又是改革的對(duì)象，行政體制改革說到底是政府的自我革命。這勢(shì)必會(huì)打破原有的權(quán)力平衡和利益格局，從而導(dǎo)致在改革中利益受損的部門和人員直接或間接、有意或無意地抵制改革。在利益的驅(qū)使下，有的地方政府為了維護(hù)既得利益反對(duì)改革，或者帶著放權(quán)后的失落感消極工作，對(duì)一些該管的事撒手不管，導(dǎo)致管理的真空，或者為了各自的局部利益相互之間惡性競(jìng)爭(zhēng)，互設(shè)壁壘，等等。因此，在地方服務(wù)型政府建設(shè)過程中，要逐步建立利益引導(dǎo)機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、利益沖突化解機(jī)制、利益共享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制等，這是地方服務(wù)型政府體制改革的必要條件。

（二）地方服務(wù)型政府的機(jī)制創(chuàng)新

行政機(jī)制創(chuàng)新主要關(guān)系到優(yōu)化政府服務(wù)的形式、程序、路徑，這需要改變政府線性的、單一的責(zé)任指向，將原來單向?qū)ι县?fù)責(zé)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榛?dòng)或多元責(zé)任機(jī)制，政府不能只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，更應(yīng)該對(duì)人民負(fù)責(zé)，對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。

首先，在優(yōu)化政府服務(wù)形式方面，各地結(jié)合實(shí)際進(jìn)行了大量的探索。有的地方引進(jìn)工商管理技術(shù)，構(gòu)建“一站式”平臺(tái)來提高政府效能：有的地方引進(jìn)電子政務(wù)系統(tǒng)來提升政府公共服務(wù)的能力：有的地方推進(jìn)多元協(xié)同以適應(yīng)公共治理的新常態(tài)：還有的地方沿用行政手段來提高公共服務(wù)的速度與質(zhì)量。同時(shí)，在放松管制的基礎(chǔ)上引進(jìn)民營(yíng)化、憑單制，在全面質(zhì)量管理基礎(chǔ)上引進(jìn)目標(biāo)管理、績(jī)效管理、標(biāo)桿管理，在招標(biāo)投標(biāo)決策上遏制壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)。既可以通過合同來實(shí)現(xiàn)合作，也可以通過承包來實(shí)現(xiàn)分工，還可以通過指導(dǎo)來激發(fā)民眾的主人翁意識(shí)、促進(jìn)民眾的主動(dòng)創(chuàng)新。優(yōu)化地方政府的服務(wù)形式，就是除了政府以外，社會(huì)組織、公私企業(yè)、社區(qū)、公民個(gè)人都可以成為公共服務(wù)的供給者，建成以政府為主導(dǎo)、各種社會(huì)主體共同參與的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的協(xié)同供給。

其次，在優(yōu)化政府服務(wù)程序方面，從服務(wù)價(jià)值、服務(wù)目標(biāo)出發(fā)來安排服務(wù)順序，規(guī)定服務(wù)步驟，梳理服務(wù)流程。最典型的實(shí)例就是各地紛紛建立行政服務(wù)中心，地方服務(wù)型政府的面貌在行政服務(wù)中心得到普遍展示。第一，表現(xiàn)為審批與服務(wù)的互動(dòng)，在審批中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中整合審批。原來“碎片化”的政府部門的職能交叉現(xiàn)象，在服務(wù)大廳演化為相近科室歸并；原來審批流程中的各自為政演化為打通隔閡，建立跨窗口團(tuán)隊(duì)：原來跑斷腿、磨破嘴的現(xiàn)象，演化為在電子政務(wù)技術(shù)支撐下的一體化、扁平化管理。第二，表現(xiàn)為審批公開化。全部流程實(shí)現(xiàn)公開化是一站式服務(wù)的關(guān)鍵。要優(yōu)化政府服務(wù)程序，就必須將服務(wù)過程置于陽(yáng)光之下。行政服務(wù)中心的文化就是公開，內(nèi)含著從官本位到民本位、從權(quán)力本位到權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變，激發(fā)了民眾的參與與監(jiān)督。概言之，在機(jī)制創(chuàng)新的具體程序上，服務(wù)型政府主張服務(wù)行政的施政理念，采用先進(jìn)的電子政務(wù)平臺(tái)、扁平化的政府組織結(jié)構(gòu)和公開透明的辦事流程，改進(jìn)了政府服務(wù)的方式，提升了服務(wù)的水準(zhǔn)。因此，服務(wù)型政府在為人民和社會(huì)服務(wù)中必須經(jīng)常凈化自身的機(jī)體，規(guī)范公共服務(wù)提供的程序，以不斷獲得人民的認(rèn)同，提升政府的合法性和公信力。

最后，在優(yōu)化政府服務(wù)路徑方面，各地以形成規(guī)范有序、公開透明、便民高效的行政管理體制為目標(biāo)，進(jìn)行了全方位的探索，其中有基于眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，也有基于效率與公平的考慮。眼前的考慮主要是為了解決目前公共服務(wù)提供方法和形式上的具體問題，如權(quán)宜式治理、場(chǎng)景式治理、應(yīng)急式治理等，具有應(yīng)急性、時(shí)效性和短期性。長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮在于建立一套公共服務(wù)提供的長(zhǎng)效機(jī)制，具有穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，有利于形成一整套科學(xué)合理的法規(guī)制度，不斷推進(jìn)公共服務(wù)提供的制度化、規(guī)范化。效率的考慮在于提升公共服務(wù)的質(zhì)量，注重的是成本與收益之間的關(guān)系，但是效率概念對(duì)衡量普通產(chǎn)品的投入和產(chǎn)出比較有效，對(duì)衡量公共服務(wù)的投入和產(chǎn)出則比較困難，因而對(duì)公共服務(wù)的提供不能作出正確的衡量。公平的考慮主要在于擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容，使公共服務(wù)更好地惠及所有社會(huì)成員?？傊?，服務(wù)型政府機(jī)制創(chuàng)新的路徑既要考慮對(duì)當(dāng)前問題的應(yīng)急處理，也要著眼于構(gòu)建一套長(zhǎng)效機(jī)制，同時(shí)也要兼顧效率和公平。

二、地方服務(wù)型政府的外在結(jié)構(gòu)

地方服務(wù)型政府的外在結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為地方政府與其他政治主體和社會(huì)主體的關(guān)系。這一結(jié)構(gòu)內(nèi)涵于地方服務(wù)型政府建設(shè)的目的、動(dòng)力、程序和邏輯進(jìn)程中，涉及源與本的關(guān)系、服務(wù)主體與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系、政府能力與實(shí)際困境的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系等。

第一，地方服務(wù)型政府建設(shè)的目的：源與本的關(guān)系。這涉及到服務(wù)型政府建設(shè)的價(jià)值取向問題。服務(wù)型政府就是以管理就是服務(wù)為根本理念，以社會(huì)和大眾為主要導(dǎo)向，以社會(huì)管理和公共服務(wù)為核心職能，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面和諧發(fā)展為根本任務(wù)的現(xiàn)代政府。地方服務(wù)型政府的價(jià)值取向必然是堅(jiān)持以人為本、全心全意為人民服務(wù)。實(shí)踐表明，無論是效能型、法治型抑或是責(zé)任型、有限型、參與型政府模式，服務(wù)型政府所倡導(dǎo)的所有價(jià)值理念的核心指向必然是人本。因?yàn)檎臋?quán)力來源于人民，社會(huì)的發(fā)展為了人民，政府的建設(shè)依靠人民，建設(shè)的成果由人民共享。正是在這個(gè)意義上，官本位還是民本位、政府本位還是社會(huì)本位、權(quán)力本位還是權(quán)利本位，是管制型政府和服務(wù)型政府的本質(zhì)區(qū)別與分水嶺。很顯然，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)的是公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位的回歸，是對(duì)官本位、政府本位、權(quán)力本位的糾正。

第二，地方服務(wù)型政府建設(shè)的動(dòng)力：服務(wù)主體與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系。地方服務(wù)型政府的服務(wù)主體是各級(jí)地方政府及其工作人員，服務(wù)對(duì)象是社會(huì)大眾。如何處理好二者的關(guān)系是地方服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵動(dòng)力。地方政府作為公權(quán)力的使用者，必然要為公權(quán)力的所有者服務(wù)，但是這種服務(wù)決不能損害私權(quán)的行使，這就是服務(wù)型政府權(quán)力行使的邊界。一旦跨越這一邊界就意味著政府是一個(gè)管制政府、人治政府、無限政府、全能政府，造成權(quán)力過分集中和壟斷，偏離政府實(shí)現(xiàn)公共利益的目的。在服務(wù)型政府模式下，政府不再是公共服務(wù)的唯一提供者，公共服務(wù)的提供主體走向多元，政府的角色演變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者和協(xié)同提供者。可見，服務(wù)主體與服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系是基于對(duì)話基礎(chǔ)上的互動(dòng)合作，服務(wù)型政府的服務(wù)主體模式就是要建立起一種多元主體協(xié)同合作的公共服務(wù)體系，通過多種形式有效實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的增量與優(yōu)化。

第三，地方服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程：政府能力與實(shí)際困境的關(guān)系。阿爾蒙德（Gabriel AbrahamAlmond）認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的發(fā)展包括兩個(gè)政治變量和兩個(gè)經(jīng)濟(jì)變量，其中兩個(gè)政治變量是政府能力（或權(quán)力）和人民參政情況（或民主化）。而政府能力是政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)的過程中所具有的能量的總和，政府能力的大小強(qiáng)弱決定了政府職能的實(shí)現(xiàn)程度。建設(shè)地方服務(wù)型政府，不僅要轉(zhuǎn)變地方政府職能，更要提高地方政府能力。然而，由于理論準(zhǔn)備不足、整體推進(jìn)方案不明晰、建設(shè)方案缺乏整體考慮等等，各地在探索服務(wù)型政府的具體實(shí)現(xiàn)形式上遭遇了來自理論和實(shí)踐的雙重困境。如何化解困境，內(nèi)在地對(duì)政府能力提出了客觀要求。一個(gè)可治理的服務(wù)型政府，即是漢密爾頓（ AlexanderHamilton）所說的“高能量”政府，它必須能夠行動(dòng)，并且能隨時(shí)地、迅速地、決然地采取行動(dòng)。因此，建設(shè)服務(wù)型政府必須著力提升地方政府能力，解決地方政府能力結(jié)構(gòu)不夠合理、價(jià)值取向不夠明晰、法治化建設(shè)比較滯后等問題，為地方服務(wù)型政府的建設(shè)保駕護(hù)航。

第四，地方服務(wù)型政府建設(shè)的邏輯：多重關(guān)系的互動(dòng)。這涉及到服務(wù)型政府建設(shè)與政府職能、社會(huì)發(fā)育、社會(huì)組織以及公民人格健全的關(guān)系問題。一是與政府職能的關(guān)系。合理確定政府職能是服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)和前提。當(dāng)前，地方政府的核心職能就是為社會(huì)提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，當(dāng)然維持宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定、保護(hù)有序市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)社會(huì)公平與正義、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)等也是地方政府的主要職能。而無論行使何種職能，地方政府都應(yīng)該合理確定職責(zé)權(quán)限，防止政府職能越位、錯(cuò)位與缺位，以保證地方服務(wù)型政府建設(shè)的正確方向。二是與市民社會(huì)發(fā)育的關(guān)系。處理好政府與社會(huì)的關(guān)系是地方服務(wù)型政府建設(shè)的重要基礎(chǔ)。目前我國(guó)的社會(huì)力量很薄弱，政府常常唱“獨(dú)角戲”，這不利于市民社會(huì)的發(fā)育和發(fā)展，也不利于服務(wù)型政府的建設(shè)。因此要加快地方政府的職能轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)的變革及其與政府的互動(dòng)，在互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)的逐步發(fā)育。其中，政府與社會(huì)互動(dòng)的軸心是人，是對(duì)人的利益和地位的判斷，是對(duì)人的生存環(huán)境與發(fā)展走向的思考，更是對(duì)人性的尊重，這是處理政府與市民社會(huì)關(guān)系的基本方向。三是與社會(huì)組織的關(guān)系。提供公共服務(wù)的關(guān)鍵不是看誰(shuí)是服務(wù)的供給者，而是看誰(shuí)能夠確保服務(wù)供給的有效性。也就是說，公共服務(wù)的供給主體可以多元化，服務(wù)方式可以多樣化。服務(wù)型政府必須有效地吸納、整合社會(huì)組織的力量，聯(lián)合供給服務(wù)，滿足社會(huì)需求，因?yàn)樯鐣?huì)組織能積極主動(dòng)地承接政府職能轉(zhuǎn)變過程中轉(zhuǎn)移出來的職能。通過社會(huì)組織，公民可以參與政府決策和管理，從而形成政民互動(dòng)，使公共政策的公平價(jià)值和民主性得到進(jìn)一步的體現(xiàn)；政府可以借助社會(huì)組織了解公眾的需要，進(jìn)而為社會(huì)和民眾提供更優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。四是與公民人格健全的關(guān)系。管制型政府模式下，政府將人民視為自身統(tǒng)治的對(duì)象，政府和人民處于對(duì)立狀態(tài)，服務(wù)型政府是人類治理模式的理性回歸。地方服務(wù)型政府建設(shè)要堅(jiān)持以人為本的價(jià)值理念，需要廣大公民的積極支持和參與。顯然，公民人格的健全有利于地方服務(wù)型政府建設(shè)的順利推進(jìn)。地方服務(wù)型政府建設(shè)必須把培育公民的獨(dú)立人格作為重要內(nèi)容，尊重公民個(gè)人獨(dú)立、自由的發(fā)展，通過行政制度、體制和組織結(jié)構(gòu)的完善，最大限度地激發(fā)廣大公民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，從而培養(yǎng)公民完整的人格意識(shí)。

二、地方服務(wù)型政府內(nèi)在結(jié)構(gòu)與外在結(jié)構(gòu)的互動(dòng)

地方服務(wù)型政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)即體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，外在結(jié)構(gòu)即地方政府與其他政治主體和社會(huì)主體的關(guān)系，二者共同構(gòu)成了地方服務(wù)型政府的結(jié)構(gòu)體系。其中內(nèi)在結(jié)構(gòu)是外在結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)和支撐，為外在結(jié)構(gòu)服務(wù)；外在結(jié)構(gòu)是內(nèi)在結(jié)構(gòu)的延伸，為內(nèi)在結(jié)構(gòu)提供保障：二者以政府職能作為橋梁而彼此聯(lián)系、相互依存，通過良性的互動(dòng)而促進(jìn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變，其終極目標(biāo)在于更好地為人民和社會(huì)服務(wù)。

地方服務(wù)型政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)包括體制和機(jī)制兩個(gè)方面。一般來講，行政機(jī)制是行政體制的表象，是行政體制完善的技術(shù)性變量；行政體制是行政機(jī)制的實(shí)質(zhì)，是行政機(jī)制有效性的結(jié)構(gòu)性保障。行政體制改革和行政機(jī)制創(chuàng)新的著眼點(diǎn)是如何有效履行政府職能，政府職能轉(zhuǎn)變是否到位直接關(guān)系到行政體制改革和機(jī)制創(chuàng)新是否成功。其中，行政體制指導(dǎo)政府職能的調(diào)整，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要平臺(tái)，保證行政機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)順暢；良好的行政機(jī)制可以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快體制變革的進(jìn)程。

內(nèi)在結(jié)構(gòu)服務(wù)于外在結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為外部四個(gè)方面的運(yùn)作：源與本的關(guān)系屬于價(jià)值判斷，關(guān)注的是權(quán)力的來源與終極目標(biāo)，是整個(gè)外在結(jié)構(gòu)完善的起點(diǎn)和歸宿；服務(wù)主體和服務(wù)對(duì)象的關(guān)系屬于結(jié)構(gòu)判斷，涉及政府與民眾的關(guān)系，關(guān)注的是具體為誰(shuí)服務(wù)的問題；政府能力與實(shí)際困境的關(guān)系屬于效能判斷，涉及服務(wù)的限度和幅度，關(guān)注的是政府到底在多大范圍內(nèi)服務(wù)，哪些該管哪些不該管等問題：服務(wù)型政府建設(shè)的多重關(guān)系交織屬于邏輯判斷，涉及服務(wù)型政府與政府職能、社會(huì)發(fā)育、社會(huì)組織以及公民人格健全的關(guān)系，關(guān)注的是它們之間的互動(dòng)和協(xié)同邏輯。上述四個(gè)方面，面對(duì)的是在機(jī)制體制完善的基礎(chǔ)上地方服務(wù)型政府如何運(yùn)作的問題。這四個(gè)方面的關(guān)系協(xié)調(diào)，可以為內(nèi)部結(jié)構(gòu)即體制和機(jī)制的完善創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，從而使內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)在政府職能轉(zhuǎn)變這一主題的指引下更好地達(dá)成一致，最終實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)和為社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)。

內(nèi)部結(jié)構(gòu)的完善是效率驅(qū)動(dòng)的，外部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是參與驅(qū)動(dòng)的，二者的理念不相協(xié)調(diào)。不管是行政體制改革還是行政機(jī)制創(chuàng)新，都是以效率和效能為導(dǎo)向，而不是以顧客為導(dǎo)向，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，“在行政學(xué)科中最重要的‘善就是效率”。這種政府運(yùn)行模式被提煉為“效率主義秩序模式”?！靶手髁x秩序模式具有行政權(quán)力超常規(guī)集中供給與超劑量的職能配置特征，它與經(jīng)濟(jì)性績(jī)效高度關(guān)注一起，構(gòu)成了效率主義秩序模式的主要內(nèi)涵”。顯然，效率主義秩序模式的核心是高效率，這同傳統(tǒng)公共行政和新公共管理奉行的效率主義行政理念相同。但是，效率主義行政模式遭到了越來越多的批評(píng)。以弗雷德里克森（H.George Frederickson）為代表的新公共行政學(xué)派對(duì)傳統(tǒng)公共行政的效率中心主義進(jìn)行了猛烈的抨擊，主張?jiān)谡块T的“3E”目標(biāo)（Economy， Efficiency， Effectiveness）價(jià)值取向基礎(chǔ)上注入Equality指標(biāo)，認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值是社會(huì)公平，強(qiáng)調(diào)公共行政的顧客導(dǎo)向。新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)的先鋒登哈特夫婦（Janet V.Den-hardt&Robert B.Denhardt）認(rèn)為，政府的基本職能就是服務(wù)于公民利益和公共利益，提供公共服務(wù)是政府必要性的邏輯前提，服務(wù)性是政府的本質(zhì)屬性。

基于此，地方服務(wù)型政府建設(shè)在關(guān)注經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和公共服務(wù)提供的績(jī)效的同時(shí)，更要重視注入公共性、公平性和公開性等價(jià)值理念。這些價(jià)值理念是建立在長(zhǎng)期以來對(duì)管制型政府的批判基礎(chǔ)之上的。可以看出，從物本緊張到人本緊張，從效率追求到公平追求，從結(jié)構(gòu)重組到理念重塑，這本身就是一種社會(huì)的進(jìn)步。

公共性是政府實(shí)體性存在的合法性依據(jù)，公共性價(jià)值是服務(wù)型政府的靈魂和旨?xì)w。地方服務(wù)型政府的公共性是指政府服務(wù)的范圍是公共領(lǐng)域，服務(wù)的手段是運(yùn)用公共權(quán)力，服務(wù)的內(nèi)容是提供公共產(chǎn)品，服務(wù)的目的是實(shí)現(xiàn)公共利益。政府公共性的實(shí)質(zhì)就是政府將公民的利益作為公共行政的首要原則，從而使得公共利益得到切實(shí)保障和實(shí)現(xiàn)。古今中外，政府公共性都備受關(guān)注。明末清初政治家王夫之主張“公天下”而非“家天下”，認(rèn)為天下“非一姓之天下”。法國(guó)啟蒙思想家盧梭從天賦人權(quán)的角度論證了人人生而平等，主權(quán)屬于人民，政府權(quán)力來源于人民，政府必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。美國(guó)開國(guó)元?jiǎng)兹A盛頓、杰斐遜、潘恩等人將政府公共性理念變成實(shí)踐。筆者以為，優(yōu)化公共職能、重塑公共制度、培育公共倫理、培育公民社會(huì)、構(gòu)建“整體政府”是強(qiáng)化地方服務(wù)型政府公共性的有效路徑。

公平性是政府公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和基本價(jià)值原則。首先，機(jī)會(huì)公平。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征決定了每位公民都具有享受政府公共服務(wù)的平等權(quán)利。所有的社會(huì)公眾，不論年齡、性別、民族、地域、貧富、宗教信仰、文化程度等，都擁有平等的政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，并以相應(yīng)的制度和體制保證上述平等的實(shí)現(xiàn)。其次，程序正義。每位公民享受政府公共服務(wù)的權(quán)利都能得到尊重和體現(xiàn)，政府的政策應(yīng)該保證每位公民都能夠通過公開、正當(dāng)?shù)耐緩胶统绦颢@得政府的公共服務(wù)。最后，結(jié)果公正。雖然政府公共服務(wù)的分配無法實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的公平，但至少要體現(xiàn)正當(dāng)性和公正性，保證每個(gè)人在分配結(jié)果上的公平。

公開性就是落實(shí)公民的知情權(quán)，這是公共服務(wù)公正性的重要保證。透明公開是現(xiàn)代政府治理模式的本質(zhì)特征，政務(wù)公開思想起源于18世紀(jì)啟蒙思想家，并在資產(chǎn)階級(jí)革命成功后逐漸實(shí)踐開來。法國(guó)的《人權(quán)宣言》、美國(guó)的《情報(bào)自由法》和《陽(yáng)光下的政府法》都強(qiáng)調(diào)政府的各項(xiàng)決議應(yīng)予公開，同時(shí)也規(guī)定社會(huì)成員可以向政府索取相關(guān)報(bào)告、決議、文件等。我國(guó)于2008年5月1日正式實(shí)施的《政府信息公開條例》也對(duì)政府信息公開的范圍、內(nèi)容、形式、時(shí)限要求、答復(fù)形式和協(xié)調(diào)監(jiān)督等方面作了規(guī)定。政務(wù)公開的價(jià)值在于提高政府的透明度，增強(qiáng)公民對(duì)政府監(jiān)督的有效性，可以“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，有利于促進(jìn)政府服務(wù)的規(guī)范性、長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性。