余文祥

著力構建村官涉農職務犯罪的懲防機制

余文祥

近些年來，村官涉農職務犯罪呈現(xiàn)多發(fā)高發(fā)的趨勢，直接侵害農民的切身利益，破壞了農村基層穩(wěn)定。認真分析村官職務犯罪的原因，并相應提出預防和懲治村官職務犯罪的長效機制，這對遏制村官職務犯罪、促進農村改革發(fā)展穩(wěn)定具有重要的意義。

村官；職務犯罪；預防；懲治；機制

近些年來，隨著工業(yè)化、城市化，特別是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進程的加快，國家惠農支農及新農村建設等政策的實施，農村基層組織工作人員（俗稱村官）掌管的資源和經手的資金日益增多，為部分村官進行權力尋租提供了可乘之機，村官涉農職務犯罪呈現(xiàn)多發(fā)高發(fā)的趨勢。村官職務犯罪涉及征地拆遷、支農惠農、生態(tài)環(huán)境建設、農村項目工程建設、農村基礎設施建設、專項款物管理等多個領域；犯罪主體多為村黨支部書記、村委會主任和財務人員；犯罪手段主要有直接克扣截留挪用資金、內部勾結騙取資金和巧立名目索取“好處費”；受賄、貪污、挪用公款犯罪占主體地位；共同犯罪現(xiàn)象突出、窩案串案頻頻發(fā)生；涉案金額越來越大。村干部涉農職務犯罪直接侵害農民的切身利益，阻礙農民群眾享受“紅利”，破壞了農村基層穩(wěn)定，嚴重損害黨和政府在農民心目中的形象，破壞黨群關系。因此，我們認真分析村官職務犯罪的原因，在此基礎上構建有效的預防和懲治機制，對遏制村官職務犯罪、促進農村改革發(fā)展穩(wěn)定具有重要的意義。

一、村官涉農職務犯罪的原因分析

村官職務犯罪的原因是既有主觀的，也有客觀的，歸納起來主要有以下幾點：

（一）心態(tài)不正。不正常乃至畸形的心理狀態(tài)是驅使少數村官墮落淪為罪犯的“助推器”。一是補償心理。有的村官選舉時曾有過“投入”，認為當上村官后要撈一把以補償自己的“投入”。有些村官覺得自己的所得與貢獻相比，獲得的太少，而失去的太多，產生“相對剝奪感”，心理出現(xiàn)了嚴重的不平衡，導致他們利用職務之便，以手中權力換取不義之財，進行自我補償。二是僥幸心理。涉案村干部初次貪污或受賄沒有被查處后，便逐漸放松了警惕，自信不會被查處。在這種僥幸心態(tài)的驅動下，他們的思想被麻痹，對自己的要求越來越放松，貪污、受賄次數越來越多，金額越來越大。三是按“勞”取“酬”的交易心理。一些村官為別人辦了事，幫了忙，內心總希望“投桃報李”，心想“我?guī)退拿?，他應感謝我”。在這種交易心理驅使下，他們把職責范圍內應該承辦的事情與按“勞”取“酬”劃等號，不送禮不辦事，甚至伸手索要所謂“辛苦費”、“好處費”，從而走上職務犯罪的道路［1］。

（二）法治觀念淡薄。村官法治觀念與守法意識的欠缺，成為農村職務犯罪行為產生的重要因素。村官的文化程度一般不高，平時不注重法律、法規(guī)學習，對黨紀國法知之甚少，對黨紀國法理解不深入，是非觀念、法律意識極為淡薄。

（三）權力過于集中。在基層農村，大權仍集中在村支書、村主任等少數人手里。他們的自由裁量權過大，村級“三資”管理、工程建設項目承包、惠農強農資金發(fā)放等重大事務決策由村支書、村主任等說了算。權力的過度集中使村支書、村主任成了“脫韁野馬”，使他們獨斷專行，貪婪無忌，作案時有恃無恐。有些村是村支書、村主任一肩挑，村書記更是“一言堂”、獨裁化，在村里是說一不二，大事小情由他一人說了算。村支書如此絕對的權力必然導致絕對的腐敗。

（四）村務公開走過場。有些村干部為謀取私利，不想讓群眾了解村務、黨務和財務情況，加上上級部門對村務公開督促檢查不夠，使村務公開流于形式：有的半公開，村民想知道的往往不公開，而公開的又是一些大家根本不關心的問題；有的假公開，將一些公開的事項進行“藝術處理”，公開虛假數據，欺騙群眾；還有的就是干脆不公開。村民不能真正了解村里村務、黨務和財務情況，缺失惠民政策的知情權，就無法實行民主監(jiān)督，為村官犯罪打開了方便之門。

（五）村級財務管理混亂。有的村賬目不清，單據、憑證不全，許多收入和支出不入賬，各種票據白條一大堆，村干部每人都有賬，相互牽連，理不清楚；有的村不按規(guī)定期限做賬，有的干脆不做賬，有的躲避監(jiān)督設立賬外賬；有的村支書、村主任兼任出納，一手管錢，一手開支，花多少，干什么，個人說了算。許多村還沒有形成健全的財務管理制度，票據審核不嚴格，報帳手續(xù)不規(guī)范；一些地方雖然推行村賬鄉(xiāng)管，但流于形式，仍是由村里會計做賬，然后送鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級財務管理中心存留，村賬鄉(xiāng)管只是管幾本賬本，沒有發(fā)揮真正的監(jiān)督作用。村級財務管理不規(guī)范，給村官職務犯罪創(chuàng)造了便利條件。

（六）監(jiān)督力量缺失。一是上級監(jiān)督不力。村委會是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會不存在權力的依附關系，只能在換屆選舉、計劃生育等工作方面給予村委會一定的指導，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級交辦的行政工作，往往還需要村官給予協(xié)助支持。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅不會去主動監(jiān)督而得罪村官，甚至還會和村官“共謀”，結成利益共同體。即使有村民舉報揭發(fā)村官貪腐問題，基層紀檢部門也會怕涉嫌干涉村民自治而不敢作為。二是同級監(jiān)督不嚴。有些村支書、村主任進行以權謀私，其他委員礙于情面，顧慮重重，不愿也不敢揭發(fā)，或者相互串通共同犯罪。一些地方村支書和村主任“一肩挑”，使本來在組織程序上可以相互監(jiān)督的“兩委成員”在身份上模糊了，內部監(jiān)督則無從談起。三是下級監(jiān)督不強。大多數村民自治意識和觀念薄弱，不知道也不愿意行使監(jiān)督權，也難以組織起來集體監(jiān)督村干部，因而習慣忙于自家生產，對村里事務只要不涉及自己切身利益一般都是不管不問。村干部相對于村民往往占有能力、威望、權力上的優(yōu)勢，而且一些地方存在家族勢力、宗族勢力甚至黑惡勢力。鑒于此，有的村民對村里事務雖有意見，但怕村干部打擊報復，往往也是想監(jiān)督而不敢監(jiān)督，對村干部職務犯罪行為敢怒而不敢言。特別是農村大量勞動力外出務工，村里留下來的基本是老人、婦女和兒童，他們的民主素質和監(jiān)督能力都難以對村官形成有效約束。有些村雖成立了村級民主理財、民主監(jiān)督小組，但其成員往往是村官的圈內人，裙帶關系比較嚴重，所謂的民主理財、民主監(jiān)督小組形同虛設。監(jiān)督弱化導致少數村干部獨斷專行，走上了違法犯罪的道路。

（七）資金監(jiān)管乏力。上級主管部門對涉農資金的分配、使用沒有形成統(tǒng)一有效的管理和制約機制，對開支的真實性與合理性審核流于形式，后續(xù)跟蹤監(jiān)督不到位，極易發(fā)生虛報、多報貪污惠農資金的職務犯罪案件。

（八）犯罪成本較低。在實踐中，司法機關常常因涉案數額小而對農村出現(xiàn)的村官涉嫌貪污、受賄、挪用公款等犯罪行為不夠重視；或者因為調查取證難度大而導致問題遲遲不能處理，最后從輕處罰或不了了之。因涉案村官被判處緩刑的比率較高，一定程度上損害了刑法的權威，難以對他們形成強大的威懾力。此外，根據村民委員會組織法的規(guī)定，被判處刑罰的村官，其職務自行終止，不過在少數村一些被定罪處刑的村官依然“官復原職”或繼續(xù)參與村官選舉。這種執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象，放縱和助長了犯罪［2］。

二、著力構建村官涉農職務犯罪懲防機制的幾點建議

要真正遏制村官職務犯罪的滋生蔓延，必須堅持懲治和預防相結合、治標與治本同推進、自律與他律相統(tǒng)一，著力在筑牢奉公守法思想根基、強化權力制約監(jiān)督、保持懲治高壓態(tài)勢上下功夫，努力形成對村官職務犯罪“不想犯、不能犯、不敢犯”的長效機制。

（一）建立完善村官教育培訓機制

1.加強思想政治教育。對村干部進行經常性的思想政治教育，使廣大村干部樹立科學的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權力觀、地位觀、利益觀，提高個人素質和道德意識，明確“君子愛財，取之有道”的理性認識，杜絕拜金主義的不良風氣，加強廉潔自律，增強拒腐防變能力。

2.強化法治教育。加強農村的普法宣傳教育，堅持送法下鄉(xiāng)，采取以案釋法的方式對村官進行定期的法治教育培訓，強化村官的法律意識特別是守法意識，樹立起法律至上的觀念。重點宣講刑法中關于村官涉嫌貪污賄賂犯罪的相關條款，使他們清楚地認識到可為與不可為的界限，消除不良心態(tài)，自覺遵紀守法。

3.開展警示教育。定期總結村官職務犯罪的案情、作案手法、查處情形等，利用典型案例對村官進行警示教育，使之打消犯罪的念頭。通過組織參觀警示教育基地，或組織到看守所或監(jiān)獄聽取職務犯罪人員現(xiàn)身說法，或組織典型案例剖析會，進一步震撼現(xiàn)任村官的心靈，進一步觸動村官的神經，幫助村官筑牢預防職務犯罪的思想防線。

（二）完善村務公開制度

一是規(guī)范村務公開特別是財務公開，凡是涉農惠民政策資金等與農民利益相關的事項，村委會都要按制度規(guī)定執(zhí)行，做到公開內容、公開時間、公開程序、公開形式、公開管理監(jiān)督等五個方面的統(tǒng)一。二是在堅持村務公開欄、公開墻、明白卡等傳統(tǒng)方式的基礎上，創(chuàng)新村務公開形式，充分利用互聯(lián)網、手機短信等信息技術手段公開村務，提高“民知度”。三是村務監(jiān)督委員會要對村務公開的內容、時間、形式、程序進行把關審查、督促，經審查符合要求的在公開內容上簽署意見或蓋章，對公開事項存有疑義的應及時向村民委員會提出，村民委員會應及時予以答復和處理。四是上級有關部門要將村務公開作為考核村干部的重要指標，促使村干部對“村務公開”不得不為，同時對村務公開制度執(zhí)行情況要進行不定期的抽查、檢查，對執(zhí)行制度欠佳者進行批評、責令改正或建議召開村民會議將其罷免。五是目前法律還尚未明確規(guī)定村務公開不及時、不真實的責任，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對村務公開的督促、檢查工作抓得也不夠，對此相關立法應予以完善，明確責任。

（三）建立健全村級財務管理制度

1.建立健全財務規(guī)章制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門要明確村級財務管理審批制度并確定審批額度，按照“誰簽字，誰負責”的原則，全面明確責任和權限，對數額較大的錢款往來明確應由集體討論決定。資金收支必須有原始的合法憑證，手續(xù)要齊全；村支書、村主任、村民監(jiān)督委員會共同對村開支項目進行審核和簽署。嚴禁村支書或村主任兼職村出納，杜絕白條子、假發(fā)票等發(fā)生。實行收支兩條線。

2.完善民主理財制度。由村務監(jiān)督委員會負責村級民主理財工作，參與制定本村集體的財務計劃和各項財務管理制度，檢查、審核財務賬目及相關的經濟活動事項，否決不合理開支。未經村務監(jiān)督委員會審核蓋章的票據，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理服務中心或“三資”監(jiān)管服務中心不得入賬。當事人對否決有異議的，可提交村民會議或村民代表會議討論決定。

3.村集體“三資”委托代理服務機制落實到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管部門要切實負起責任，全面規(guī)范村級財會帳目，做到統(tǒng)一帳冊、統(tǒng)一科目、統(tǒng)一帳簿、單據、記帳憑證和報表，設立現(xiàn)金日記帳、總分類帳和明細帳。嚴格執(zhí)行村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理服務中心或“三資”監(jiān)管服務中心對有關村級經濟往來要嚴格把關和審查，堅持月、季度、年終對帳核查制度，及時發(fā)現(xiàn)和有效遏制違規(guī)違法的問題［3］。

4.建立定期審計和離任審計制度。要加強對村干部在任和離任時的財務審計，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性問題，起到防微杜漸作用。審計結果要向群眾公開。嚴肅審計責任追究。

（四）建立健全監(jiān)督制約機制

1.加強上級管理部門的監(jiān)督制約。市縣各級紀檢部門要定期對村干部進行執(zhí)法執(zhí)紀檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。市縣農村經濟管理、財政、審計部門也要適時對村財務狀況實施審查，防患于未然。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要加強對村級組織及干部的監(jiān)督，重點監(jiān)督重大村務活動是否經過村委會集體研究討論決定，過程和結果是否公開，財務制度的落實和財務管理是否符合規(guī)定等等。

2.完善村級組織內部監(jiān)督制約。進一步加強村民自治制度的規(guī)范和配套，真正形成以村黨組織為領導核心、村民會議和村民代表會議為決策機構、村民委員會為管理執(zhí)行機構、村務監(jiān)督委員會為監(jiān)督機構的權力制衡體系，強化對村干部行使權力的監(jiān)督制約。

3.充分發(fā)揮村務監(jiān)督委員會的作用。要加快建立村務監(jiān)督委員會，強化財力物力保障，規(guī)范監(jiān)督制度和程序，建立激勵機制，使村務監(jiān)督委員會依法依章對村級重大事項決策程序和落實情況、村務公開情況、民主理財情況、村干部履職任職及廉潔自律情況等進行監(jiān)督，以制衡和約束村黨支部、村委會。

4.廣泛發(fā)動村民監(jiān)督。要加強農民群眾民主法治意識的教育引導，廣泛調動廣大農民參與監(jiān)督的積極性和主動性，使他們能夠正確行使民主監(jiān)督權利，針對村干部的違法犯罪行為能自覺拿起法律武器維護自身權益。要暢通村級監(jiān)督渠道，通過公開欄、民主監(jiān)督卡、意見箱、舉報電話等多種途徑，讓群眾監(jiān)督村級重大事務、村委會工作和村官行政行為。要完善監(jiān)督舉報制度，對群眾舉報要及時受理并認真核實處理，保障舉報人的合法權益。還“應該積極發(fā)育農村經濟合作組織、老年人協(xié)會組織、新農村建設志愿者組織等各種農村社會組織，以有組織的力量，對于個人勢力壟斷村級公共權力的現(xiàn)象形成制衡，使腐敗行為能夠受到社會力量的有效抵制”［4］。

（五）建立健全項目資金運行監(jiān)管體制

1.加強對上級撥款的監(jiān)管力度。上級主管部門要采取有效措施對資金的分配、撥付、管理、使用，做到事前、事中、事后的全程監(jiān)控，切實做到對違規(guī)使用資金的易發(fā)、多發(fā)環(huán)節(jié)實施監(jiān)管。切實理順向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村下?lián)芨鞣N資金的管理體制和流程體系，確保資金的嚴格撥付、及時發(fā)放、按時使用，有效防止中間環(huán)節(jié)截留或貪污挪用。同時上級機關要定期不定期地組織紀檢監(jiān)察、檢察、農業(yè)、林業(yè)、國土、水利等部門人員組成聯(lián)合工作組，深入農村聽取群眾意見。審計、財政部門也要強化涉農項目資金的監(jiān)管，并把審查把關環(huán)節(jié)前移，做到無問題早做防范，有問題早做處理。

2.建立追究連帶責任制度。凡涉及涉農惠農項目資金的審批、核準、發(fā)放等職權的行使，必須明確責任人，制定權力清單、責任清單，確保各環(huán)節(jié)人責兩清。若出現(xiàn)村干部貪腐，堅決實行一案雙查，既查腐敗主體，又查監(jiān)督失職，主管責任人也要受到相應處分，以督促其在監(jiān)管上走心，避免失職瀆職。

（六）健全依法嚴厲打擊村官涉農職務犯罪的機制

1.加大打擊力度。嚴厲打擊職務犯罪活動是一種特殊預防方式，是有力震懾村官職務犯罪的重要手段。檢察機關必須集中查辦在退耕還林、農業(yè)補貼、征地拆遷、扶貧開發(fā)、救災救濟等重點熱點工作中出現(xiàn)的涉農惠民職務犯罪案件，起訴量刑要嚴格依法進行。對人民群眾反映強烈、手段惡劣、情節(jié)嚴重的，務必堅決從嚴查處，有力震懾犯罪。要以打促防，打防并舉，做到辦理一案、教育一片、安定一方。

2.完善群眾舉報制度。鼓勵基層群眾舉報，暢通線索舉報途徑，加強對舉報人的保護，切實解決舉報人的后顧之憂，發(fā)動和依靠群眾遏制村官職務犯罪。

3.建立協(xié)作機制。檢察機關要加強與公安、紀檢、監(jiān)察、審計等有關部門的信息溝通和協(xié)作配合，完善案件線索移送機制，建立聯(lián)席工作機制，形成打擊村官職務犯罪的合力。

4.提升違法犯罪成本。對村官職務犯罪案件應當在貫徹寬嚴相濟刑事政策范圍內，嚴格依照刑法規(guī)定的條件適用緩刑，既要考慮從寬情節(jié)，又要考慮從嚴情節(jié)，要做到罰當其罪，避免過高的緩刑適用率造成不良的社會效果和法律效果。對于經判處刑罰的涉職務犯罪的村官，法院應同時將判決書送達村官所在的村委會，以便終止其職務。

［1］范大平，徐彬.“村官”職務犯罪的十種心理分析［J］.黨政干部論壇，2010，（8）.［2］桑志祥，江顯蘊，楊繼偉.懲治村官職務犯罪強化基層廉政建設［N］．人民法院報，2013-08-29．［3］張曉光.當前涉農貪污賄賂犯罪現(xiàn)狀的實證分析與預防對策［J］.中國檢察官，2012，（4）.［4］曹國英.如何治理村官腐?。跱］．學習時報，2013-11-04．

［責任編輯：上官濤］

余文祥（1970—），男，中共撫州市臨川區(qū)委黨校高級講師，研究方向為馬克思主義理論和“三農”問題。（江西臨川344100）