金晨

治理理論興起于西方國家試圖重新界定政府、市場以及社會三者邊界的政府改革運動。聯(lián)合國全球治理委員會于1995年在一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中，對治理做了完整的概念界定：治理是各種公共的、私人的個人和機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是促使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。[1]黨的十八屆三中全會正式提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，此后“教育治理”上升為公共政策話語。所謂的教育治理是指，國家機關(guān)、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進(jìn)行合作互動，共同管理教育公共事務(wù)的過程。[2]教育治理是教育管理民主化的集中體現(xiàn)，是教育管理的現(xiàn)代形態(tài)。因此，教育治理與教育管理并不是對立關(guān)系，前者只是后者的一種高級形態(tài)。[3]校長從管理者走向治理者，是推動教育利益主體的多元化，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的平衡關(guān)系，提高學(xué)校辦學(xué)效益的重要途徑。

一、校長角色的轉(zhuǎn)型方向：從“管理者”到“治理者”

角色是處于一定社會地位的個體，依據(jù)社會的客觀期望，借助自己的主觀能力適應(yīng)社會環(huán)境所表現(xiàn)出來的行為模式。[4]就校長角色而言，概括來看，目前中小學(xué)校長角色的界定有三種代表性的說法。第一，中小學(xué)校長角色是組織管理者、師生服務(wù)者、教改推動者、經(jīng)費籌集者、公關(guān)開展者、教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和其他等。[5]第二，現(xiàn)代校長角色是指一個人在被任命為校長之后所具有的身份和地位，以及社會和校長本人對校長行為的期待。在實踐中，校長在不同的情境下扮演著不同的角色：管理者角色、領(lǐng)導(dǎo)者角色、監(jiān)督者角色、教師角色和教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者角色，等等。第三，從校長角色職業(yè)化的角度來看，有學(xué)者指出，職業(yè)化校長的實質(zhì)是校長的專業(yè)化發(fā)展。所有立足于校長專業(yè)化、職業(yè)化的各類研究，從宏觀上展示了校長目前的三項主要工作——學(xué)校的組織和管理、教學(xué)的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)?！鐓^(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)和維護(hù)，從而形成了教育家、社會活動家、行政干部這三種基本的校長角色表征。[6]

隨著治理理念在教育領(lǐng)域的進(jìn)一步實踐，校長實現(xiàn)了由“管理者”到“治理者”的轉(zhuǎn)變。以治理理念管理學(xué)校事務(wù)，建立多維度的治理機制，是學(xué)校發(fā)展的內(nèi)在要求。

（一）校長管理者角色與校長治理者角色的差異

有別于西方校長的公開聘任或民主選舉，我國校長屬于政府派任，其權(quán)利由政府賦予，必然形成校長縱向垂直型的集權(quán)管理結(jié)構(gòu)。[7]這一管理結(jié)構(gòu)是以規(guī)章制度為依據(jù)運轉(zhuǎn)的層級化、專業(yè)化的金字塔式封閉系統(tǒng)[8]，該系統(tǒng)下傳統(tǒng)的校長管理理念及管理方式，必然無法契合教育治理對校長的要求。校長作為學(xué)校的一級管理者，承擔(dān)著全面負(fù)責(zé)學(xué)校行政、教學(xué)以及文化建設(shè)的職責(zé)。在我國全面實踐教育治理的背景下，校長不能僅僅扮演管理者的角色，而應(yīng)該以治理者的思維來規(guī)范管理行為。在傳統(tǒng)管理定位及新型治理角色定位下的校長角色，亦會呈現(xiàn)出不同的特點（見表1）。

（二）校長治理者角色的特征

教育治理的典型特征是民主化，這種民主是微觀層次上的參與式民主。[3]校長在學(xué)校內(nèi)部以教育治理的理念開展管理工作，更偏向于多元主體對于行政事務(wù)的參與和自治。校長在扮演治理者角色的過程中，最突出的改變在于角色的職業(yè)化以及分權(quán)化。

1.角色的職業(yè)化

在我國，學(xué)校依附于政府開展教學(xué)活動，學(xué)校的人力、物力和財力均由上級行政部門控制，同時我國校長的聘任取決于行政指令。因此，校長角色政治化色彩極其濃重，校長的職業(yè)性特征被行政功能擠占了。在這種背景下，校長自主辦學(xué)和管理的權(quán)利被嚴(yán)重削弱，校長不能真正履行自身角色的職業(yè)職能，難以形成本土化、個性化的辦學(xué)思想和教育理念，難以形成校本化的辦學(xué)特色和學(xué)校自身的“生長圈”。[9]隨著教育治理的實踐，政府進(jìn)一步向?qū)W校放權(quán)，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)獲得了擴大，學(xué)校事務(wù)和校長工作逐漸擺脫了對政府的依賴和控制。在這一過程中，校長所承擔(dān)的職責(zé)也日益明晰，其職業(yè)化程度逐步加深，校長角色不再局限于行政領(lǐng)域，而是一種蘊含了更多專業(yè)成分的專業(yè)角色，包括課程領(lǐng)導(dǎo)、教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校人力資源開發(fā)，校長將會更加注重自身專業(yè)水平的提升。[10]

2.角色的分權(quán)化

建構(gòu)教育治理體系的關(guān)鍵是參與權(quán)、決策權(quán)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，教育治理的目的在于通過社會的廣泛參與，構(gòu)建多方利益主體共同參與的利益表達(dá)平臺和決策參與渠道。[3]目前，我國教育管理領(lǐng)域的突出問題是社會力量參與不夠、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)過小、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善。隨著政府對學(xué)校的權(quán)力下放，學(xué)校需要二次分權(quán)，校長依據(jù)各崗位職責(zé)將新增權(quán)力向下、向外分享。實行分權(quán)共治機制下的校長權(quán)力將由管理權(quán)力轉(zhuǎn)向領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力[11]，讓校長從繁雜的學(xué)校管理事務(wù)中解放出來，并從“決策者—執(zhí)行者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q策者”。

二、校長管理者角色的現(xiàn)實困境

對校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，根據(jù)校長的工作行為，可以將校長角色分為領(lǐng)導(dǎo)者、教育者和管理者三個維度，相比于英美國家把校長領(lǐng)導(dǎo)者的角色和教育者的角色置于管理者的角色之前，我國校長的管理者角色被過度強調(diào)了，校長忙于事務(wù)性的管理工作，對學(xué)校發(fā)展缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，戰(zhàn)略管理能力較差。[11]有學(xué)者指出，從管理者的角色來看，我國校長當(dāng)前應(yīng)該重點做好的工作行為分別是人事管理、財物資源管理以及公共關(guān)系管理。[12]而校長的角色定位，與教育治理理念很不適應(yīng)。在教育領(lǐng)域改革的環(huán)境中，校長面臨著許多的困境。

（一）人事管理方面

校長在人事管理方面的工作應(yīng)包括：選拔和聘用教師，關(guān)心和激勵教職工，評價、監(jiān)督教職工工作，鼓勵和規(guī)劃教師在職進(jìn)修。[12]事實上，校長對于教師的選拔和聘任并未獲得充分的自主性，而在教師評價方面，卻容易出現(xiàn)評價過程的隨意性。教師繼續(xù)學(xué)習(xí)的規(guī)劃有時候會在很大程度上取決于校長的情感態(tài)度。endprint

（二）財物資源管理方面

校長在財物資源管理方面的工作應(yīng)包括：校園建筑規(guī)劃，學(xué)校財政的編制與預(yù)算，學(xué)校財產(chǎn)的安全使用與監(jiān)督，以及學(xué)校資源分配。自上而下的集權(quán)式管理方式，使得校長承擔(dān)著來自于上級教育行政部門的指令性任務(wù)，以及學(xué)校基層的教學(xué)事務(wù)壓力。在學(xué)校財政的編制與預(yù)算，以及學(xué)校資源分配方面，由于學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費的主體來源是公共財政。因此，校長對于經(jīng)費的規(guī)劃使用，在很大程度上受制于政府的行政命令。而教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)對于學(xué)校一線的實際情況缺乏了解，這有可能導(dǎo)致教育經(jīng)費的使用偏離學(xué)校的實際需要。且由于目前中小學(xué)財務(wù)在預(yù)算編制上遵循著“二上二下”的流程，財政部門對學(xué)校財務(wù)的編制審核周期會導(dǎo)致中小學(xué)資源使用的拖延，校長在這一過程中缺乏辦學(xué)自主權(quán)。而在學(xué)校財產(chǎn)的安全使用與監(jiān)督方面，由于校長事務(wù)的繁雜，因此進(jìn)行了二次分權(quán)，強化學(xué)校和群體的權(quán)力勢在必行。

（三）公共關(guān)系管理方面

校長在公共關(guān)系管理方面的工作應(yīng)包括：學(xué)習(xí)和落實政策法規(guī)，維持與上級機關(guān)的良好關(guān)系，與家長建立密切聯(lián)系以及構(gòu)建校際合作伙伴關(guān)系。從目前校長工作的實踐來看，大部分中小學(xué)校長更多的是實現(xiàn)了維持與上級機關(guān)的良好關(guān)系這一目標(biāo)，而在家校合作方面尚顯不足。這表現(xiàn)在，學(xué)校權(quán)力的高度集中，學(xué)校管理呈現(xiàn)為“校長+教師+學(xué)生”的狀態(tài)，缺乏家長和社區(qū)成員的參與，家長委員會作用發(fā)揮缺乏動力。

三、校長角色轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)路徑

由于校長管理這一角色在實踐過程中面臨的一系列困境。對校長角色的定位，應(yīng)該從“管理”轉(zhuǎn)到“治理”的思路上來，這一轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)途徑包括校長自身工作方式的改變以及制度建設(shè)兩方面。

（一）校長工作方式的改變

1.從“既掌舵又劃槳”走向“掌舵而不劃槳”

治理作為一個宏觀分析框架，引入學(xué)校內(nèi)部管理中[11]，意味著校長必須轉(zhuǎn)變職能，突出其責(zé)任的有限度，責(zé)任有限并不意味著校長職能和權(quán)力的萎縮，而是要求校長正確地使用和分配教育權(quán)力。奧斯·本和蓋布勒對集權(quán)與分權(quán)機構(gòu)做了比較，他們認(rèn)為分權(quán)機構(gòu)具有四個優(yōu)點：（1）較大靈活性，對于面臨的情況和顧客需求的變化能迅速地作出反應(yīng)；（2）更有效率；（3）更具有創(chuàng)新精神；（4）更高士氣，更強的責(zé)任感，更高的效率。[18]因此，在學(xué)校辦學(xué)方面，校長應(yīng)充分尊重家長委員會、學(xué)代會、教代會等各方利益主體的意見。

2.從“管制型”走向“服務(wù)型”

教育治理對校長提出的本質(zhì)性要求是樹立“服務(wù)型”校長的工作理念。所謂服務(wù)型校長，是指校長將自己放在公仆的位置，運用管理和技術(shù)等有效手段，積極努力地提供社會需要的教育產(chǎn)品。將“服務(wù)型”的概念落實到學(xué)校管理層面，關(guān)鍵在于管理權(quán)力在校長、教師、學(xué)生以及社會間的分配。在審視校長與其他利益主體的關(guān)系上，需要重新界定各方的管理權(quán)限，重塑校長在學(xué)校管理中的角色。校長管理方式轉(zhuǎn)變的核心要求就是由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。另外，校長在這一轉(zhuǎn)變過程中，要協(xié)調(diào)好其“服務(wù)”與“管理”之間的平衡關(guān)系，在管理方式上，應(yīng)采用治理理論所提出的，雙方在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行對話與協(xié)調(diào)。[8]

（二）內(nèi)外部制度的構(gòu)建

1.教育“管辦評”體系構(gòu)建

推進(jìn)教育“管辦評”分離要以轉(zhuǎn)變職能和簡政放權(quán)為重點，以減少行政審批作為轉(zhuǎn)變職能的突破口，通過政府對教育的宏觀調(diào)控，建立健全公共教育服務(wù)體系，維護(hù)教育公平和教育秩序。[20]

“管辦評”體系的構(gòu)建，要求加強頂層設(shè)計實施戰(zhàn)略規(guī)劃。協(xié)調(diào)國家戰(zhàn)略、學(xué)校發(fā)展以及社會需求的利益關(guān)系，編制實施教育規(guī)劃，并加強法律和制度保障；根據(jù)教育規(guī)劃，創(chuàng)新人事管理制度，建立健全教師配置標(biāo)準(zhǔn)和辦法，強化學(xué)校的用人自主權(quán)；加強教師隊伍薪酬激勵和管理服務(wù)；建立多元主體參與的教育評價和督導(dǎo)機制。

2.建立學(xué)校內(nèi)部橫向治理機制

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善有助于規(guī)范學(xué)校的組織體系，保障學(xué)校組織的有序運轉(zhuǎn)。校長角色應(yīng)在原有的縱向系統(tǒng)治理基礎(chǔ)上，再建立適宜校長專業(yè)發(fā)展的、橫向靈活的治理機制。機制構(gòu)建的核心工作在于優(yōu)化多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)，全面保障中小學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，保障中小學(xué)校在課程教學(xué)、教師評聘和學(xué)生管理等方面的自主。學(xué)校分權(quán)共治具體包括完善集體決策制度，充分聽取利益相關(guān)者和專業(yè)機構(gòu)的意見，要進(jìn)行可行性評估、集體決策；健全師生參與學(xué)校治理的制度，擴大教職工對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和管理部門的評議權(quán)、考核權(quán)，落實學(xué)生的民主選舉權(quán)、自主決策權(quán)；建立健全家長參與學(xué)校治理的制度，完善中小學(xué)家長委員會制度，使家長參與學(xué)校管理，監(jiān)督學(xué)校管理，促進(jìn)家校合作。[3]

不同的校長角色形象與思維會給學(xué)校的發(fā)展帶來不同的影響，[22]校長通過踐行教育治理理念，吸納多元主體參與學(xué)校管理，最終可以達(dá)成教育的善治。

參考文獻(xiàn)：

[1] 全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系[M].倫敦：牛津大學(xué)出版社，1995：32.

[2] 褚宏啟.教育治理中的多元主體及其作用互補[J].教育發(fā)展研究，2014（19）：1-7.

[3] 褚宏啟.教育治理：以共治求善治[J].2007（1）：80-85.

[4] 王小章.社會心理學(xué)（第三版）[M].天津：南開大學(xué)出版社，2004：7.

[5] 李繼星，徐美貞，李榮芝.全國中學(xué)校長隊伍狀況問卷調(diào)查報告[J].教育理論與實踐，2006（2）：59-64.

[6]蔣金魁.學(xué)校轉(zhuǎn)型性變革中校長角色沖突探析[J].現(xiàn)代教育論叢，2008（6）：9-14.

[7] 席酉民，李懷祖，郭菊娥.我國大學(xué)治理面臨的問題及改善思路[J].西安交通大學(xué)學(xué)報，2005（1）：78-83.

[8] 董云川，張建新.從管理到治理： 全球化視野下校長角色的轉(zhuǎn)變[J].云南電大學(xué)報，2007（2）：5-11.

[9] 王鐵軍.校長角色的再認(rèn)識和再定位[N].中國教育報，2004-02-17（10）.

[10] 張?zhí)煅?，曾天?公民社會理念下的學(xué)校治理與校長權(quán)力[J].教育研究，2006（5）：55-58.

[11] 褚宏啟.走向校長專業(yè)化[J]. 教育研究，2007（1）：80-85.

[12] 褚宏啟.中國教育管理評論（第三卷）[C].北京：教育科學(xué)出版社，2005：268-269.

[13] [美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革公營部門[M].周敦仁，譯.上海：上海譯文出版社，1996： 235-236.

[14] 楊銀付.深化教育領(lǐng)域綜合改革的若干思考[J].教育研究，2014（1）：4-19.

[15] 胡東芳.從“教”者走向“學(xué)”者——論教師內(nèi)涵性專業(yè)發(fā)展路向及其實現(xiàn)[J].教育發(fā)展研究，2010（12）：71-75.endprint